“違反國(guó)家規(guī)定”的憲法解釋與司法適用*

詹紅星

(韶關(guān)學(xué)院 法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

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“違反國(guó)家規(guī)定”的憲法解釋與司法適用*

詹紅星

(韶關(guān)學(xué)院 法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

空白刑法的產(chǎn)生是現(xiàn)代法治國(guó)家保障國(guó)民自由的需要?！斑`反國(guó)家規(guī)定”的范圍必須從嚴(yán)把握，同時(shí)，“違反國(guó)家規(guī)定”的內(nèi)容必須以明確規(guī)定為前提。國(guó)務(wù)院各部委制作的規(guī)定、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)授權(quán)立法制定的地方性法規(guī)和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的下屬部門規(guī)章都不屬于“國(guó)家規(guī)定”。

違反國(guó)家規(guī)定；法定犯；憲法

刑法范疇是刑法價(jià)值的風(fēng)向標(biāo)，學(xué)者們對(duì)刑法范疇含義的探索就是一個(gè)追求刑法正義的過(guò)程?！斑`反國(guó)家規(guī)定”是我國(guó)刑法中的一個(gè)重要范疇，刑法分則中在描述某一犯罪的罪狀時(shí)多處使用了這一范疇，并把它作為犯罪成立的前提性條件。*刑法學(xué)界一般將含有“違反國(guó)家規(guī)定”字樣的行政規(guī)范等犯罪成立的前置性規(guī)范稱為補(bǔ)充性規(guī)范。在我國(guó)刑法分則中，還存在著“違反勞動(dòng)管理法規(guī)”、“違反土地管理法規(guī)”等用語(yǔ)，這些空白罪狀的前置性規(guī)范也屬于補(bǔ)充性規(guī)范，但由于本文主旨的限制，沒(méi)有涉及到這部分用語(yǔ)的含義。但是，對(duì)于這一范疇的含義，刑法理論界和實(shí)務(wù)界的理解上卻存在著較大的分歧，這導(dǎo)致了相關(guān)罪名罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)不甚明確。本文擬從憲法的視角對(duì)這一范疇進(jìn)行闡釋，明確其內(nèi)涵和外延，以促進(jìn)刑法適用的統(tǒng)一性和公正性。

一

隨著國(guó)家社會(huì)管理職能的擴(kuò)張，刑法在調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮的作用越來(lái)越廣泛，這導(dǎo)致了刑事立法中以違反國(guó)家管制為前提的法定犯日益增多?；趪?guó)家行政管理范圍的廣泛性，法定犯所涵攝的領(lǐng)域?qū)挿?，且?huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷改變，顯然，以追求法的安定性為目標(biāo)的刑法不可能將這些樣態(tài)復(fù)雜、性質(zhì)易變的危害行為全部規(guī)定在刑法之中，因此，對(duì)于這些犯罪構(gòu)成要件的設(shè)置上，立法者僅設(shè)定概括性條款，委由行政機(jī)關(guān)以相關(guān)行政法規(guī)對(duì)成立犯罪的前置性條件具體化，再由司法機(jī)關(guān)根據(jù)行政法規(guī)的規(guī)定補(bǔ)充完整構(gòu)成要件，即空白刑法的立法方式，其中的特征就是在罪狀的描述中有“違反國(guó)家規(guī)定”等字樣。通過(guò)對(duì)刑法條文的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行刑法分則中將“違反國(guó)家規(guī)定”作為空白罪狀表述的條文共計(jì)26個(gè)罪名，涉及到22條刑法條文，具體的條文和罪名包括：第137條工程重大安全事故罪；第163條第2款及第184條非國(guó)家工作人員受賄罪；第185條之一第2款違法運(yùn)用資金罪；第186條違法發(fā)放貸款罪；第190條逃匯罪；第222條虛假?gòu)V告罪；第225條非法經(jīng)營(yíng)罪；第234條之一第3款盜竊、侮辱尸體罪；第285條非法侵入計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪，非法獲取計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、非法控制計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪；第286條破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪；第288條擾亂無(wú)線電通訊管理秩序罪；第338條污染環(huán)境罪；第339條非法處置進(jìn)口的固體廢物罪；第344條非法采伐、毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪，非法收購(gòu)、運(yùn)輸、加工、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物制品罪；第350條走私制毒物品罪、非法買賣制毒物品罪；第355條非法提供麻醉藥品、精神藥品罪；第385條第2款受賄罪；第389條第2款行賄罪；第391條第1款對(duì)單位行賄罪；第393條單位行賄罪；第396條私分國(guó)有資產(chǎn)罪，私分罰沒(méi)財(cái)物罪；第405條第2款違法提供出口退稅憑證罪等。2015年11月1日實(shí)施的《刑法修正案(九)》則在第253條之一出售、非法提供公民個(gè)人信息罪中使用了“違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的表述；在第280條使用虛假身份證件、盜用身份證件罪中使用了“國(guó)家規(guī)定”的用語(yǔ)。在筆者看來(lái)，由于這些表述都強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)充性規(guī)范都必須是國(guó)家層面的規(guī)范性文件，從而它們所指向的規(guī)范性文件的范圍應(yīng)該是一致的，因此“違反國(guó)家規(guī)定”、“違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定”就具有了相同的意義和功能。從這個(gè)意義上講，刑法分則中將“違反國(guó)家規(guī)定”作為空白罪狀表述的條文應(yīng)該有28個(gè)罪名，涉及到24條刑法分則條文。

從刑法分則對(duì)以上具體犯罪的規(guī)定來(lái)看，其中的含有“違反國(guó)家規(guī)定”字樣的刑法條文具有以下特點(diǎn)：

(一)涉及犯罪的社會(huì)危害性具有較大變易性。根據(jù)犯罪倫理色彩的濃厚程度，犯罪可以劃分為自然犯與法定犯，自然犯是指明顯違反社會(huì)倫理道德的犯罪行為，這種行為因侵害了社會(huì)的善良風(fēng)俗而為傳統(tǒng)的倫理秩序所排斥；法定犯則是指為維護(hù)行政管理秩序的需要而被法律所禁止的行為，這種行為反倫理的色彩不是很強(qiáng)。我國(guó)刑法中涉及“違反國(guó)家規(guī)定”字樣的條文都為法定犯，其犯罪的成立需要以違反一定的行政法規(guī)或經(jīng)濟(jì)法規(guī)為前提。對(duì)于違反倫理的自然犯而言，只要實(shí)施了刑法分則所預(yù)定的行為類型就可以推定行為人的行為具有違法性。但是就法定犯而言，由于行政法規(guī)內(nèi)容龐雜，普通國(guó)民并不知曉行政法上禁止或者許可的內(nèi)容，此時(shí)立法者就在罪刑規(guī)范中規(guī)定了“違反國(guó)家規(guī)定”的字樣以標(biāo)識(shí)行為的違法性。對(duì)于此類犯罪而言，一方面這些犯罪首先觸犯了其他的行政法規(guī)，其行為內(nèi)容在其他行政法規(guī)中已有規(guī)定而刑法條文又由于簡(jiǎn)潔性的緣故就沒(méi)有必要作出詳盡的表述。于是，刑法就以空白罪狀的立法技術(shù)規(guī)定參照其他法律法規(guī)來(lái)確定此類行為的違法性。對(duì)于這些法定犯而言，在司法認(rèn)定的過(guò)程中，首先需要借助國(guó)家的相關(guān)規(guī)定來(lái)判斷具體危害行為的違法性，然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步確定其危害程度是否達(dá)到犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)。即使相關(guān)行為具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，但如果在相關(guān)的“國(guó)家規(guī)定”中并無(wú)禁止性或命令性規(guī)定，就會(huì)出現(xiàn)行為雖然具有實(shí)質(zhì)的違法性而不具備形式的違法性將此類行為出罪。由于法定犯以違反相關(guān)的行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)法規(guī)為前提，而行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)法規(guī)會(huì)隨著社會(huì)的變遷和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化，當(dāng)行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的內(nèi)容導(dǎo)致某一行政經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的行為屬性發(fā)生變化時(shí)，原有刑法中規(guī)定的法定犯的性質(zhì)會(huì)隨之發(fā)生改變。

(二)涵蓋的范圍廣。隨著國(guó)家職能從消極的秩序維持?jǐn)U張到積極追求行政上的合目的性以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利時(shí)，體系龐雜、內(nèi)容豐富的行政管理法規(guī)就變得不可或缺，而法定犯復(fù)雜的犯罪構(gòu)成已非簡(jiǎn)潔而有限的刑法規(guī)范所能夠承載。為解決刑法立法容量的有限性與刑法調(diào)整關(guān)系的廣泛性之間的矛盾，行政犯的犯罪構(gòu)成已經(jīng)不再完全由刑法單獨(dú)規(guī)定，而是由補(bǔ)充性規(guī)范指示這些行為的違法性，然后再根據(jù)這些行為的社會(huì)危害性最終決定是否需要入罪，于是含有“違反國(guó)家規(guī)定”字樣的空白罪狀便應(yīng)運(yùn)而生。如前所述，由于國(guó)家的各項(xiàng)行政規(guī)定已經(jīng)延伸到了社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域，自然而然地法定犯也是涵攝了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面?？疾煳覈?guó)刑法中含有“違反國(guó)家規(guī)定”這一字樣的罪刑規(guī)范，涉及了危害公共安全罪、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、妨害社會(huì)管理秩序罪、貪污賄賂罪和瀆職罪等五類犯罪，可謂涉及的犯罪種類繁多?？梢?jiàn)，基于國(guó)家行政管理范圍的廣泛，大多數(shù)刑法分則的各章類罪中都含有“違反國(guó)家規(guī)定”字樣的條文。由于行政犯涵蓋的范圍廣，涉及的罪名多，我們更加應(yīng)該科學(xué)地把握其內(nèi)涵和外延。

(三)具有較強(qiáng)的立法彈性。行政法作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理職能的法律，具有易變性，需要經(jīng)常性的廢、改、立，以適應(yīng)復(fù)雜多變的行政管理的需要。隨著社會(huì)發(fā)展的需要和國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，刑法中的“國(guó)家規(guī)定”所包含的內(nèi)容也會(huì)被賦予新的意義。這種籠統(tǒng)性的規(guī)定，為空白罪狀的不確定性增加了確定性的因素，也為將新的犯罪行為納入犯罪圈提供了空間，從而這種彈性的規(guī)定就可以為刑法的穩(wěn)定性提供了保障，減緩了刑法的滯后性?！斑`法國(guó)家規(guī)定”成為許多犯罪的前提，可以使法律的成本得以大大降低，更大程度地解決了刑法容量的有限性與刑法調(diào)整關(guān)系廣泛性之間的矛盾，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是這種規(guī)定可以降低立法的成本。通過(guò)空白罪狀的運(yùn)用，即刑法中的很多條文都有使用“違反國(guó)家規(guī)定”，此種方式最大程度將罪名與犯罪的構(gòu)成要件之間聯(lián)系得更加緊密。在運(yùn)用過(guò)程中如果出現(xiàn)新的情況，新的情形需要納入其中，可以通過(guò)司法解釋或者立法解釋予以調(diào)整。二是這種規(guī)定也可以消減司法成本。法官運(yùn)用法規(guī)審理案件時(shí)，如果沒(méi)有自由裁量的空間，一味的被機(jī)械的法條束縛，那么很難將那些具有嚴(yán)重社會(huì)危害性而刑法沒(méi)有直接規(guī)定的行為納入處罰范圍，而刑法中空白罪狀的設(shè)計(jì)便為司法提供了便利。[1]33

對(duì)于空白罪狀這種罪刑規(guī)范，學(xué)者們有不同的立場(chǎng)，但大多數(shù)學(xué)者都是持肯定態(tài)度的。肖中華教授指出，面對(duì)當(dāng)代社會(huì)日新月異的經(jīng)濟(jì)生活，刑法不可能將所有應(yīng)予刑罰制裁的經(jīng)濟(jì)行政不法行為毫無(wú)遺漏地加以具體規(guī)定，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)犯罪、行政犯罪的不法內(nèi)涵并非一成不變，而是隨著社會(huì)狀況及價(jià)值觀的嬗變時(shí)移勢(shì)遷，針對(duì)經(jīng)濟(jì)行政犯罪這種法定犯，采用空白刑法規(guī)范模式，能夠在保持刑法的穩(wěn)定性的前提下實(shí)現(xiàn)刑法的與時(shí)俱進(jìn)。[2]65應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一評(píng)價(jià)是中肯的。我國(guó)當(dāng)前頻繁的刑法立法活動(dòng)表明，刑法的機(jī)能已經(jīng)從自由保障機(jī)能為中心開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向以社會(huì)管控的刑法保護(hù)機(jī)能為目標(biāo)，刑法的干預(yù)性、工具性特征更加突出。[3]126空白罪狀反應(yīng)是的刑法對(duì)社會(huì)生活調(diào)控廣度和深度的提升，是當(dāng)前國(guó)家對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)生活調(diào)控過(guò)程的現(xiàn)實(shí)寫照。空白刑法通過(guò)借助構(gòu)成要件的開(kāi)放性來(lái)保障刑法的安定性，即空白罪狀這種立法模式既能應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)實(shí)踐，也避免了刑法與前置性法律之間的矛盾與沖突。

二

憲法不僅是制定刑法的法律依據(jù)，而且是解釋刑法的價(jià)值皈依。刑法解釋必須遵循憲法的價(jià)值指引，才能不至于偏離保障人權(quán)的價(jià)值目標(biāo)。因此，對(duì)于“違反國(guó)家規(guī)定”的理解我們也不能脫離憲法的價(jià)值指引。

(一)“違反國(guó)家規(guī)定”的理論聚訟

雖然我國(guó)刑法對(duì)“違反國(guó)家規(guī)定”進(jìn)行了立法規(guī)定，但是關(guān)于“國(guó)家規(guī)定”的范圍，學(xué)者們也存在不同的看法。有學(xué)者主張，刑法中的“國(guó)家規(guī)定”應(yīng)當(dāng)是指全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院制定的具有普遍約束力的行為規(guī)范?！皣?guó)家規(guī)定”在刑法中屬于嚴(yán)格的法律概念而不是政策性術(shù)語(yǔ)，因此對(duì)“國(guó)家規(guī)定”進(jìn)行理解應(yīng)按照《刑法》第96 條的解釋嚴(yán)格控制參照的范圍，地方法規(guī)、地方規(guī)章、民族地區(qū)的自治條例和單行條例以及操作紀(jì)律、習(xí)慣等非規(guī)范性形式等都不可以作為補(bǔ)充性規(guī)范的存在形式。[4]98另外有學(xué)者則認(rèn)為，從我國(guó)現(xiàn)行的刑事法律規(guī)定來(lái)看，“法律”、“法規(guī)”、“規(guī)定”、“規(guī)章制度”、“管理規(guī)定”等都可以成為空白罪狀中確定具體犯罪構(gòu)成要件的參照依據(jù)，即違反國(guó)家規(guī)定包括有關(guān)部門或單位制定的所有管理規(guī)章制度。[5]31在筆者看來(lái)，由于刑法關(guān)涉到公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)等重大利益，發(fā)動(dòng)刑法應(yīng)當(dāng)慎之又慎，因此，對(duì)刑法必須進(jìn)行嚴(yán)格解釋。而那種認(rèn)為違反國(guó)家規(guī)定包括有關(guān)部門或單位制定的所有管理規(guī)章制度的見(jiàn)解是難以成立的，具體理由如下：

第一，不符合嚴(yán)格解釋刑法的要求。從文義解釋上說(shuō)，國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)關(guān)作出的規(guī)定。國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院與最高人民法院和最高人民檢察院代表國(guó)家分別行使著這三項(xiàng)權(quán)力。因此，只有這些機(jī)構(gòu)才能代表國(guó)家，只有這些機(jī)構(gòu)制定的規(guī)定才是名副其實(shí)的國(guó)家規(guī)定。不在此列的任何機(jī)構(gòu)，都不代表國(guó)家，其規(guī)定自然談不上“國(guó)家規(guī)定”。于是，在我國(guó)真正意義上的國(guó)家規(guī)定只包括：全國(guó)人大作為立法機(jī)構(gòu)頒行法律與法律性文件，國(guó)務(wù)院頒行行政法規(guī)與具有行政法規(guī)性質(zhì)的文件以及最高人民法院與最高人民檢察院頒行司法解釋。[6]116而認(rèn)為其他規(guī)定屬于國(guó)家規(guī)定顯然是名不副實(shí)，不適當(dāng)擴(kuò)大了國(guó)家規(guī)定的外延。如果將前置性規(guī)范的法律位階認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)放松，不僅導(dǎo)致法律的虛設(shè)，還會(huì)破壞法治秩序的統(tǒng)一。因此對(duì)“國(guó)家規(guī)定”應(yīng)當(dāng)加以限制，使其限定在法律的層面上，而將一些位階低的法律文件納入到入罪的刑法條件則會(huì)造成定罪的恣意性。

第二，可能導(dǎo)致刑法適用標(biāo)準(zhǔn)的不一致。對(duì)刑法規(guī)范理解的高度共識(shí)是刑法能夠在司法實(shí)踐中得以一致適用的前提，因此，如果不對(duì)補(bǔ)充性規(guī)范的范圍加以限制，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)罪刑規(guī)范的內(nèi)容理解不一致。對(duì)于空白刑法而言，當(dāng)行為人存在主觀罪過(guò)時(shí)，只要行為人的行為違反了相關(guān)國(guó)家規(guī)定，且符合刑法條文規(guī)定的客觀構(gòu)成要件，就應(yīng)當(dāng)以犯罪論處。由于各個(gè)單位的情況千差萬(wàn)別，設(shè)立的目的并不一樣，因此單位的內(nèi)部規(guī)定顯然難以做到一致，同時(shí)單位的內(nèi)部規(guī)定還有可能與國(guó)家相關(guān)規(guī)定的精神相矛盾。如果認(rèn)為單位的內(nèi)部規(guī)定也可以是國(guó)家規(guī)定，就會(huì)導(dǎo)致刑法適用的依據(jù)不一致，破壞刑事司法的統(tǒng)一性，從而導(dǎo)致刑法適用的不公平。

(二)“違反國(guó)家規(guī)定”的憲法規(guī)誡

“出于立法技術(shù)上的考慮，無(wú)論是1979年刑法典分則還是新刑法典分則，均有一些犯罪(法定犯)系采用空白罪狀的方式來(lái)表達(dá)，在這種情況下，要認(rèn)定某一犯罪的構(gòu)成要件要素，必須參照其他法律法規(guī)的規(guī)定。由于1979年刑法典沒(méi)有對(duì)“‘違反××規(guī)定’的層級(jí)作出明確規(guī)定，司法實(shí)踐中，難免認(rèn)識(shí)不一，隨意性較大。為了統(tǒng)一概念和司法標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，更好的貫徹罪刑法定原則的要求，在刑法修訂時(shí)，立法機(jī)關(guān)特在新刑法典中增加了‘違反國(guó)家規(guī)定’的含義的規(guī)定。”[7]291可以說(shuō)，對(duì)于“違反國(guó)家規(guī)定”的理解，涉及到罪刑法定原則的落實(shí)，更深層次的問(wèn)題則是關(guān)涉到憲法人權(quán)保障功能的實(shí)現(xiàn)，因此，我們需要從憲法的高度來(lái)把握“違反國(guó)家規(guī)定”的含義。

首先，“國(guó)家規(guī)定”的范圍必須從嚴(yán)把握。空白罪狀中構(gòu)成要件的確立與補(bǔ)充性規(guī)范的內(nèi)容直接相關(guān)，如果空白罪狀中的補(bǔ)充性規(guī)范效力等級(jí)較低，容易導(dǎo)致行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的侵越，這在一定程度上與以控制國(guó)家權(quán)力和保障公民權(quán)利為價(jià)值取向的法治國(guó)家原則相背離。根據(jù)《刑法》第96條的規(guī)定，“違反國(guó)家規(guī)定”是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，實(shí)際上就是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的憲法、法律、帶有單行法律性質(zhì)的決定和對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行的修改和補(bǔ)充，由于它們是立法行為的產(chǎn)物，故把它們作為“國(guó)家規(guī)定”沒(méi)有疑義。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令，是國(guó)務(wù)院作為中央最高行政機(jī)關(guān)，行使《憲法》第89條所賦予職權(quán)的結(jié)果，這些規(guī)范性文件在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮規(guī)范作用產(chǎn)生法律效果，故將其作為“國(guó)家規(guī)定”也是名副其實(shí)。

盡管有學(xué)者從應(yīng)然的角度認(rèn)為，行政法規(guī)、行政措施、行政命令在我國(guó)法律體系中處于較低的位階，而且因它們近似于政府的政策而具有更易變動(dòng)的特點(diǎn)，穩(wěn)定性較差，因此它們不作為“國(guó)家規(guī)定”更能夠體現(xiàn)罪刑法定原則的精神實(shí)質(zhì)。但從實(shí)在法的角度來(lái)看，在刑法沒(méi)有進(jìn)行修改前，現(xiàn)行的規(guī)定仍然有效?？梢?jiàn)，刑法上“國(guó)家規(guī)定”首先表現(xiàn)為形式上的要素，即只有最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，才是國(guó)家規(guī)定。反之，除此之外的其他任何機(jī)關(guān)，如國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)、地方人民政府及其組成部門所制定的規(guī)范性文件，都不是“國(guó)家規(guī)定”。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)都具有法律效力，可以說(shuō)是行政法等其他法域中的國(guó)家規(guī)定，然而它不是刑法意義上的國(guó)家規(guī)定。刑法之所以嚴(yán)格限定“國(guó)家規(guī)定”的內(nèi)涵，是對(duì)現(xiàn)代刑法理念的追求和落實(shí)，其目的就是要克服地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義的藩籬，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法原則，以防止各法院理解不一致造成司法不公。

其次，違反國(guó)家規(guī)定的內(nèi)容必須以明確規(guī)定為前提。明確性原則是罪刑法定原則派生的內(nèi)容之一?！懊鞔_性要求每個(gè)受禁止的舉止都必須盡可能精確和清晰地在法律中得到規(guī)定，這樣就可以保護(hù)公民免受專斷侵害。立法者必須盡量清楚地撰寫犯罪的構(gòu)成要件?！盵8]30罪刑法定原則不禁止在一定條件下將部分構(gòu)成要件的認(rèn)定委諸于行政法規(guī)等相關(guān)“國(guó)家規(guī)定”，但是該“國(guó)家規(guī)定”的內(nèi)容必須明確并無(wú)異議，否則適用不明確的國(guó)家規(guī)定亦可能背離罪刑法定原則。對(duì)此，刑法理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但是，司法實(shí)踐中部分司法解釋的規(guī)定和理論解釋的結(jié)論常違背公眾的預(yù)測(cè)可能性。例如，2013年9月9日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定、以營(yíng)利為目的、通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)有償提供刪除信息服務(wù)，或者明知是虛假信息，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)有償提供發(fā)布信息等服務(wù)，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的行為可以以非法經(jīng)營(yíng)罪論處，即將“網(wǎng)絡(luò)水軍”以非法經(jīng)營(yíng)罪論處。根據(jù)該司法解釋，有償刪帖或有償發(fā)布虛假信息的行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪應(yīng)當(dāng)以“違反國(guó)家規(guī)定”為前提，即違反了2000年9月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第4條關(guān)于“國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行許可制度”的規(guī)定。從表面上看，有償刪帖或有償發(fā)布虛假信息似乎符合違反“國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行許可制度”的規(guī)定。但事實(shí)上，這里的有償刪帖或有償發(fā)布虛假信息絕大多數(shù)情形并不屬于該規(guī)定實(shí)行許可的范圍，司法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)了相關(guān)國(guó)家規(guī)定的內(nèi)容，即這就是“典型的雖然有‘違反國(guó)家規(guī)定’之類的指引，而所指向的參照依據(jù)卻并不存在的現(xiàn)象”[9]30，其本質(zhì)是司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的侵越。這顯然是違背刑事法治要求的。

三

明確了“違反國(guó)家規(guī)定”的具體含義，并不意味著在司法實(shí)踐中就能明確與此相關(guān)的所有問(wèn)題，司法實(shí)踐中還存在著諸多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題亟待厘清。例如，有學(xué)者認(rèn)為，所謂“國(guó)家規(guī)定”，廣義上理解，不僅應(yīng)當(dāng)包括全國(guó)人大的法律規(guī)定、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和決定、命令以及依法具有立法權(quán)的地方人大發(fā)布施行的法規(guī)等，也應(yīng)根據(jù)不同情況包括國(guó)務(wù)院有關(guān)機(jī)構(gòu)或者主管部門的規(guī)定，特別是這些機(jī)構(gòu)或者主管部門在根據(jù)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院命令、決定，對(duì)其職能范圍內(nèi)的管理事項(xiàng)所進(jìn)行的規(guī)范和明確的規(guī)定。這些規(guī)定因其來(lái)源于法律或者法規(guī)授權(quán)，且是對(duì)該法律法規(guī)進(jìn)行的細(xì)化，因此本質(zhì)上就是“國(guó)家規(guī)定”。[10]38筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得商榷。下面筆者就“國(guó)家規(guī)定”司法認(rèn)定一些疑難問(wèn)題分別進(jìn)行論述。

(一)國(guó)務(wù)院各部委制作的規(guī)定是否屬于“國(guó)家規(guī)定”

在筆者看來(lái)，國(guó)務(wù)院各部委制作、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、以各部委名義發(fā)布的規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)視為刑法第96條規(guī)定的“違反國(guó)家規(guī)定”中的國(guó)家規(guī)定。原因在于：第一，根據(jù)憲法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制作的規(guī)定與各部委制作的規(guī)定名稱不同(前者稱為行政規(guī)章，后者稱為部門規(guī)章)，效力不同(前者的效力高于后者)，既然刑法第96條沒(méi)有明確各部委可以視為其制作主體，自然不能對(duì)其作擴(kuò)大解釋。盡管這些文件可以指導(dǎo)全國(guó)性事項(xiàng)，但是無(wú)論從其內(nèi)容還是從制定程序來(lái)看，它們卻是不折不扣的部門規(guī)章、決定甚或通知。顯然將部門規(guī)章層級(jí)文件的內(nèi)容作為入罪條件與刑事立法對(duì)于入罪條件的嚴(yán)格要求相去甚遠(yuǎn)，將這些文件納入刑法中國(guó)家規(guī)定的范圍也明顯不符合立法機(jī)關(guān)制定現(xiàn)行刑法時(shí)確立罪刑法定原則的初衷。據(jù)此，國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署、及其直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的部門規(guī)章、地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、地方政府發(fā)布的地方政府規(guī)章，從層級(jí)上說(shuō)，均不能作為認(rèn)定行為人是否違法從而是否構(gòu)成犯罪的依據(jù)。第二，行政部門具有專業(yè)性的優(yōu)點(diǎn)，熟悉本部門的業(yè)務(wù)，但由于缺乏中立的和超然的立場(chǎng)，容易造成對(duì)人權(quán)的破壞。因此，剝奪有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪等內(nèi)容都屬于法律保留的事項(xiàng)。在我國(guó)現(xiàn)階段，由于部門利益立法問(wèn)題比較突出，在進(jìn)行立法時(shí)特別需要預(yù)防部門保護(hù)主義。如果將各部委的規(guī)定納入國(guó)家規(guī)定的范疇，則會(huì)導(dǎo)致刑法立法民主性的弱化，也無(wú)法防止行政部門利用立法權(quán)侵犯普通國(guó)民的利益，這對(duì)保障人權(quán)會(huì)帶來(lái)重大隱患。

(二)授權(quán)性立法是否屬于國(guó)家規(guī)定

1985年4月1日，為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放工作的順利進(jìn)行，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)需要可以制定暫行的規(guī)定或者條例。自獲得這一立法授權(quán)以來(lái)的30多年里，國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院的有關(guān)部門根據(jù)這一授權(quán)制定了大量的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對(duì)于保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的健康運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。2000年頒布的《立法法》依然保留了授權(quán)立法這一立法形式，明確了對(duì)國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法授權(quán)。那么經(jīng)過(guò)全國(guó)人大授權(quán)立法制定出來(lái)的規(guī)范性文件是否屬于“國(guó)家規(guī)定”的范疇呢？在筆者看來(lái)，要判斷授權(quán)立法是否屬于“國(guó)家規(guī)定”，關(guān)鍵在于這些規(guī)范制定的主體和內(nèi)容。國(guó)務(wù)院通過(guò)全國(guó)人大授權(quán)制定的行政法規(guī)顯然屬于“國(guó)家規(guī)定”；全國(guó)人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的規(guī)范性文件只能屬于地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)，從制定主體而言，是地方人大和政府；從制定內(nèi)容來(lái)看，主要是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定的針對(duì)地方性事務(wù)作出的規(guī)定。因此，從形式和內(nèi)容兩方面考察，這些法規(guī)都不應(yīng)當(dāng)視為國(guó)家規(guī)定。

此外，在立法實(shí)踐中，還存在國(guó)務(wù)院向各部委授權(quán)制定部門規(guī)章和在具體法律條文中設(shè)立一些授權(quán)的條款就某些特定事項(xiàng)作出一些授權(quán)性規(guī)定的情形。那么這些通過(guò)“二次授權(quán)”制定出來(lái)的規(guī)范性文件是否屬于“國(guó)家規(guī)定”的范疇呢？對(duì)此，筆者持否定的意見(jiàn)。理由是，首先，立法法上的授權(quán)立法，并不存在對(duì)部門規(guī)章制定主體的立法授權(quán)。部門規(guī)章是國(guó)務(wù)院各部門在自己的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)《立法法》自行制定的，完全不需要根據(jù)法律或者行政法規(guī)來(lái)“授權(quán)”。即使是借用“授權(quán)”的用語(yǔ)，從實(shí)質(zhì)上認(rèn)為，根據(jù)上述國(guó)家規(guī)定中的授權(quán)，下位階的規(guī)章等規(guī)范性文件確立非法經(jīng)營(yíng)行為種類的條款屬于國(guó)家規(guī)定，也是不妥的。因?yàn)樾谭ㄒ髤⒄盏氖恰皣?guó)家規(guī)定”，也就是授權(quán)補(bǔ)充性規(guī)范對(duì)犯罪行為的違法性進(jìn)行明確，而該補(bǔ)充性規(guī)范卻再次授權(quán)給下位法予以確定，這在法律上并沒(méi)有依據(jù)。為了避免授權(quán)立法任意性，《立法法》第10 條還明確規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！逼浯危跈?quán)立法很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)前述的部門利益化的傾向。毋庸諱言，我國(guó)目前還存在著備受詬病的“公共利益部門化，部門利益法律化”的現(xiàn)象。立法實(shí)踐中，相關(guān)部門借助法案起草，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的內(nèi)容，擴(kuò)展了本部門的權(quán)力、減少了本部門職責(zé)的內(nèi)容，這顯然會(huì)使國(guó)民處于更加不利的地位。因此，部門立法并不能一定反映了普通國(guó)民的利益訴求，以這些部門利益色彩明顯的規(guī)定作為補(bǔ)充性規(guī)范非常可能使國(guó)民在刑法上受到不公正的處理。為了保證立法質(zhì)量和立法公正，我們也需要減少授權(quán)性立法。

(三)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的下屬部門規(guī)章是否屬于“國(guó)家規(guī)定”

實(shí)踐中存在著的一類較特殊的規(guī)范性文件，即國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的下屬部門的規(guī)章。對(duì)于這些以“國(guó)辦發(fā)”名義轉(zhuǎn)發(fā)的部門規(guī)章，以及以“國(guó)發(fā)”名義發(fā)布的決定認(rèn)定的部門規(guī)章，是否能認(rèn)定為國(guó)務(wù)院“發(fā)布的決定”甚至“制定的行政法規(guī)”呢？有見(jiàn)解認(rèn)為，國(guó)務(wù)院以批轉(zhuǎn)形式發(fā)布所屬部門制定的規(guī)范性文件屬于“國(guó)家規(guī)定”，理由是國(guó)務(wù)院以批轉(zhuǎn)形式發(fā)布所屬部門的規(guī)范性文件，屬于《刑法》第96條規(guī)定的“發(fā)布的決定和命令”，因此可以視為“國(guó)家規(guī)定”。[11]432011年4月8日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問(wèn)題的通知》(法發(fā)[2011]155號(hào))也指出，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件，符合以下條件的，亦應(yīng)視為刑法中的“國(guó)家規(guī)定”：(1)有明確的法律依據(jù)或者同相關(guān)行政法規(guī)不相抵觸；(2)經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；(3)在國(guó)務(wù)院公報(bào)上公開(kāi)發(fā)布。但是筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院以批轉(zhuǎn)形式發(fā)布所屬部門的規(guī)范性文件不能屬于“國(guó)家規(guī)定”，司法解釋的意見(jiàn)并不符合罪刑法定原則的要求，也不符合刑事法治的精神?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布?！边@一規(guī)定明確確立行政法規(guī)的頒布形式，即所有的行政法規(guī)都必須以總理簽署國(guó)務(wù)院令的形式公布，不再保留國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院部門發(fā)布行政法規(guī)這一形式。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，在立法法施行后亦不應(yīng)視為行政法規(guī)。理由是，國(guó)務(wù)院辦公廳是國(guó)務(wù)院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，雖然其具有協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)組織起草或?qū)徍艘試?guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳名義發(fā)布公文的權(quán)限，但是國(guó)務(wù)院組織法中并沒(méi)有授權(quán)其可以制定并發(fā)布行政法規(guī)。據(jù)此，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的具有普遍約束力的規(guī)范性文件無(wú)論是在立法法前下發(fā)的，還是在立法法后下發(fā)的，均不應(yīng)視為行政法規(guī)。因此，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的下屬部門的規(guī)章也不得認(rèn)定為“國(guó)家規(guī)定”，正如全國(guó)人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法工委的答復(fù)不能認(rèn)定為全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋一樣。當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)可以出臺(tái)立法解釋規(guī)定，通過(guò)國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定承認(rèn)部門規(guī)章是刑法第96 條規(guī)定的“國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定”。國(guó)務(wù)院此類決定的出臺(tái)要求是，批準(zhǔn)程序上經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定；發(fā)布程序上要以國(guó)務(wù)院的名義發(fā)布，也就是國(guó)務(wù)院總理簽署發(fā)布。

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責(zé)任編輯：饒娣清

Constitutional Interpretation and Judicial Application of“Violation of the Provisions of State ”

ZHAN Hong-xing

(DepartmentofLaw,ShaoguanUniversity,Shaoguan，Guangdong512005，China)

Blank criminal law is the need of modern country under the rule of law to protect the national freedom.The purview of “violation of the provisions of state” must be interpreted strictly.At the same time, the content of “violation of the provisions of the state” must be clearly defined.Regulations made by various ministries and commissions under the State Council, authorized legislation and the subordinate department regulations approved by the State Council do not belong to the provisions of state.

violation of the provisions of state；legal crimes；constitution

2016-05-10

詹紅星(1976-)，男，湖南沅陵人，法學(xué)博士，韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院副教授。

教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“刑法修改與解釋的限度關(guān)系論”(13YJA820017)、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“刑法的憲法制約研究”(GD15XFX13)成果。

DF611

A

1001-5981(2016)05-0036-06