農(nóng)村土地特征對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的影響研究

楊艷

（青海省規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，青海 西寧 810000）

農(nóng)村土地特征對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的影響研究

楊艷

（青海省規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，青海 西寧 810000）

加快對(duì)農(nóng)村土地類(lèi)型的劃分是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接的重要基礎(chǔ)工作。由于當(dāng)前農(nóng)村土地存在多元化特征，在用途管制及使用上存在較多問(wèn)題。為此，合理統(tǒng)籌農(nóng)村土地的用途，將建設(shè)用地與非建設(shè)用地進(jìn)行明確劃分，能夠?yàn)橥七M(jìn)鄉(xiāng)村科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

農(nóng)村土地；鄉(xiāng)村規(guī)劃；問(wèn)題表現(xiàn)；對(duì)策研究

土地是國(guó)家的重要生產(chǎn)要素。黨的十八屆三中全會(huì)在深化改革問(wèn)題中，就農(nóng)村土地的出讓、租賃、入股等進(jìn)行了規(guī)定，也為農(nóng)村土地制度改革確定了方向。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)，在土地特征上存在較大差異性。鄉(xiāng)村規(guī)劃無(wú)論是理論還是方法，未能與鄉(xiāng)村基本需求相適應(yīng)，反而制約了鄉(xiāng)村規(guī)劃在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)方面的積極作用。為此，全面探討當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中土地的特征，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃中的問(wèn)題進(jìn)行梳理，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村快速、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃中面臨的突出問(wèn)題

1.1 在土地用途及管制上缺乏明確規(guī)劃

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)滯后，在土地規(guī)劃中對(duì)于各類(lèi)土地的用途、使用缺乏明確界定，如建設(shè)用地、非建設(shè)用地存在管制模糊性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃工作往往陷入被動(dòng)。農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在空間布局及鄉(xiāng)村規(guī)劃上，多圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域；而對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)方式、基礎(chǔ)設(shè)施布局，如農(nóng)作物栽培、畜禽養(yǎng)殖等“閑農(nóng)業(yè)”規(guī)劃不足，導(dǎo)致一些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有序發(fā)展。另外，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中缺乏對(duì)土地空間的合理布局，特別是直接沿用城市的規(guī)劃模式，忽視了農(nóng)村生態(tài)保育工作，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)文化、歷史文化遺產(chǎn)等的破壞。

1.2 在土地類(lèi)型上缺乏明確劃分

農(nóng)村土地規(guī)劃在方法上多參考城市規(guī)劃方法，結(jié)合土地類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)管理。如居住用地、工業(yè)用地、公共設(shè)施用地、道路用地等。由于農(nóng)村土地自身歷史存在村民個(gè)體及村民集體使用的問(wèn)題，對(duì)于各類(lèi)土地類(lèi)型的劃分和使用，尤其是在土地界限劃分上不明確，使得土地規(guī)劃脫離了農(nóng)村土地使用實(shí)際，導(dǎo)致更多的土地糾紛問(wèn)題。如侵占公共用地、宅基地糾紛、私搭亂建問(wèn)題突出。另外，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地劃分不明確，使得鄉(xiāng)村規(guī)劃工作在建設(shè)規(guī)劃上未能給予細(xì)化，對(duì)于一些公共性設(shè)施、公益性內(nèi)容無(wú)法獲得相應(yīng)的土地，不利于促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)的平穩(wěn)發(fā)展。

2 農(nóng)村土地特征對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的影響

2.1 在土地用途上存在多元化特征

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃要求，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地使用用途上的多元化特征，衍生出更多的鄉(xiāng)村規(guī)劃難題。長(zhǎng)期以來(lái)，城市規(guī)劃與鄉(xiāng)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃之間缺乏有效銜接，使得鄉(xiāng)村規(guī)劃方法與農(nóng)村土地現(xiàn)狀存在不適應(yīng)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村規(guī)劃要貼近農(nóng)村實(shí)際，要聯(lián)系農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活問(wèn)題，特別是在農(nóng)用土地、建設(shè)用地規(guī)劃上，對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃中邊界不明確、建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地交錯(cuò)混亂的實(shí)際要進(jìn)行科學(xué)梳理和統(tǒng)籌。從農(nóng)業(yè)耕地紅線保護(hù)，以及保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境底線來(lái)看，農(nóng)村土地在規(guī)劃上，要協(xié)同住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部等部門(mén)，從土地規(guī)劃編制、審批、實(shí)施與管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化與協(xié)調(diào)，破解兩者的矛盾與突出問(wèn)題，特別是在標(biāo)準(zhǔn)制定上，要貼近當(dāng)前農(nóng)村土地用途的多元化實(shí)際，避免鄉(xiāng)村規(guī)劃陷入困境。同時(shí)，鄉(xiāng)村規(guī)劃要加強(qiáng)土地管制，特別是在推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展上，要結(jié)合不同鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃與發(fā)展上，著力做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)加工、農(nóng)業(yè)旅游、生物農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從土地合理規(guī)劃上為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)［1］。如在農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)作物栽培、農(nóng)產(chǎn)品貯存及休閑農(nóng)業(yè)等方面進(jìn)行用地規(guī)劃，來(lái)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 農(nóng)村集體土地多元化特征

從當(dāng)前農(nóng)村集體土地類(lèi)型劃分來(lái)看，既有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，又有農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這些土地類(lèi)型與鄉(xiāng)村規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在不對(duì)應(yīng)。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃不得占用農(nóng)業(yè)用地，而對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、公共事業(yè)用地來(lái)說(shuō)，無(wú)法對(duì)其用地類(lèi)型及用地性質(zhì)進(jìn)行明確界定。存在如何界定農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地性質(zhì)等難題。在這樣的背景下，農(nóng)村集體土地在鄉(xiāng)村規(guī)劃上迫切需要從土地類(lèi)型的重新確定上來(lái)納入新的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011）》規(guī)定，將公共土地分為A、B兩類(lèi)。A類(lèi)包含公共管理、公共服務(wù)設(shè)施土地，如行政、教育、文化、衛(wèi)生等建設(shè)用地，以保障民生需求的非營(yíng)利公益性用地；B類(lèi)為商業(yè)用地，包括商業(yè)、娛樂(lè)、服務(wù)業(yè)、娛樂(lè)康體等用地，主要以市場(chǎng)配置來(lái)規(guī)劃的建設(shè)用地［2］。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》要求，對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃中的用地標(biāo)準(zhǔn)，一方面沿用了C類(lèi)公共設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)，主要包括行政、教育、文體、醫(yī)療等用地；另一方面在M類(lèi)生產(chǎn)設(shè)施用地性質(zhì)上，劃分了四類(lèi)，其中M4為農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施用地，主要包括農(nóng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工等用地，不包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建筑用地。由此以來(lái)，對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃中不同集體土地的性質(zhì)及標(biāo)準(zhǔn)適用問(wèn)題，因其用地類(lèi)型太大、界定難度大而導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃工作無(wú)法有效推進(jìn)。

3 完善多元農(nóng)村土地特征下的鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)策

3.1 進(jìn)一步完善土地用途管控，統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)用地與非建設(shè)用地的關(guān)系

鄉(xiāng)村規(guī)劃首先要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行合理管控，而對(duì)于當(dāng)前“兩規(guī)”之間的矛盾問(wèn)題，迫切需要從合并與優(yōu)化中來(lái)確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，來(lái)保護(hù)農(nóng)村耕地紅線和生態(tài)底線。因此，首先要對(duì)鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)的各類(lèi)生態(tài)資源環(huán)境進(jìn)行全面梳理，加強(qiáng)對(duì)山地、水體、土地、景觀的管控，并從促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，就農(nóng)村土地、公共基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)進(jìn)行全面細(xì)化。如加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)與利用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村自然環(huán)境、文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用，劃定村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)禁建區(qū)等。同時(shí)，結(jié)合鄉(xiāng)村區(qū)位環(huán)境特點(diǎn)，在土地資源規(guī)劃上要選擇適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)服務(wù)空間土地配置問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地上，要強(qiáng)調(diào)土地的生產(chǎn)功能，特別是根據(jù)土壤條件的差異性來(lái)科學(xué)劃分耕地、林地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、畜禽養(yǎng)殖和作物栽培等用地需求［3］。在生產(chǎn)服務(wù)型土地規(guī)劃上，做好農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事活動(dòng)等土地銜接問(wèn)題，如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、冷藏、貯存和運(yùn)輸?shù)扔玫匦枨蟆Ｔ诜?wù)型農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃上，根據(jù)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和開(kāi)發(fā)條件，做好農(nóng)村自然景觀、人工景觀之間的融合，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科普展覽、休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃。另外，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)及建設(shè)用地規(guī)劃上，要結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)際，完善土地流轉(zhuǎn)管理制度，積極深入到農(nóng)村實(shí)際來(lái)科學(xué)布局用地規(guī)劃。如對(duì)于農(nóng)資倉(cāng)庫(kù)、溫室大棚、畜禽舍建設(shè)及附屬設(shè)施用地的規(guī)劃，對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施及用地規(guī)模、比例進(jìn)行明確細(xì)化，保障農(nóng)業(yè)用地合理、有序。

3.2 優(yōu)化農(nóng)村集體土地、建設(shè)用地類(lèi)型的關(guān)系

針對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃中對(duì)農(nóng)村集體土地性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、類(lèi)型的多元性問(wèn)題，一方面制約了鄉(xiāng)村規(guī)劃的有序?qū)嵤硪环矫鎻纳罨r(nóng)村土地改革工作上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的劃分，明確建設(shè)用地的具體用地類(lèi)型，對(duì)于保障鄉(xiāng)村規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村各項(xiàng)資源要素的合理流動(dòng)意義重大。如對(duì)于農(nóng)村宅基地制度的明確，從產(chǎn)權(quán)明晰上來(lái)增進(jìn)群眾對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的參與度。同時(shí)，對(duì)于集體土地歸屬性質(zhì)進(jìn)行確定，特別是對(duì)于村莊本身各類(lèi)用地范圍、空閑土地、公共空間土地進(jìn)行界定，提升農(nóng)村居住區(qū)土地管理科學(xué)化水平。另外，立足城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐，針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性用地性質(zhì)進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地中公共生活性服務(wù)設(shè)施用地管理，健全農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)用地制度，在不增加農(nóng)村集體建設(shè)用地總量、保障現(xiàn)有農(nóng)村宅基地用地和公共設(shè)施建設(shè)用地基礎(chǔ)上，構(gòu)建有序的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地的流轉(zhuǎn)與規(guī)劃，促進(jìn)集體用地集約化、高效化利用。

［1］趙之楓.城市化加速時(shí)期集體土地制度下的鄉(xiāng)村規(guī)劃研究［J］.規(guī)劃師，2013（4）：99-104.

［2］張尚武.鄉(xiāng)村規(guī)劃：特點(diǎn)與難點(diǎn)［J］.城市規(guī)劃，2014（2）：17-21.

［3］高飛.淺談土地整理與新農(nóng)村建設(shè)［J］.中國(guó)房地產(chǎn)，2016（8）：67.

F301；F320

A

1674-7909（2016）21-30-2

楊艷（1982-），女，本科，工程師，研究方向：城市規(guī)劃。