稅制改革視角下的地方政府債務(wù)問題研究

邵翠麗

摘要：地方政府債務(wù)是隱藏在我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最大的風(fēng)險因素之一，也是當(dāng)前社會關(guān)注的焦點。地方政府債務(wù)問題與我國的分稅制改革有著深層次的必然聯(lián)系。化解地方債務(wù)危機(jī)，管理體系的改革是基礎(chǔ)，分稅制財政體系的完善是突破口。通過對中央和地方的財政及行政權(quán)力的科學(xué)合理界定，可以避免地方政府過分依賴土地財政，從而實現(xiàn)稅收制度對地方債務(wù)的有效制約。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) ?管理體制 ?完善稅制

一、前言

地方政府債務(wù)問題，已成為當(dāng)前社會廣泛關(guān)注的焦點。地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、地方政府為追求政績進(jìn)行的沖動投資、地方政府債務(wù)管理水平落后、償債渠道單一等顯性因素有著必然的關(guān)系，更與我國的分稅制改革有著深層次的必然聯(lián)系。1994年，我國稅收制度改革的實施，明確了各級政府的責(zé)任、權(quán)力、金錢，并重新界定了中央、地方政府的財政、行政權(quán)力范圍。由于省級以下體制改革尚未完成，分稅制未能準(zhǔn)確界定省級以下政府之間的財力權(quán)限，這引起了國家的財政權(quán)力中心向上移動，行政事權(quán)中心向下移動的現(xiàn)象，中央政府在財政權(quán)力中所占的比重不降反升，雖然增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但使得地方政府的財政比例大幅降低，這削弱了地方政府的償債能力。可以說，地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成與現(xiàn)行分稅制事權(quán)與財權(quán)高度不對稱有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。

二、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和成因

我國政府的債務(wù)，在中央層面上，相對來說是規(guī)范的、可控的。與大多數(shù)國家相比，不到萬億的財政赤字是比較低的，而且安全性很好。更重要的是，目前中央財政赤字的增長速度比較規(guī)律、有節(jié)奏，其增速慢于財政收入的增長速度，并完全適應(yīng)財政收入的增長速度。與之相反，地方政府的情況有很大的不同。首先，地方政府債務(wù)規(guī)模的增長速度太快，大多數(shù)都比當(dāng)?shù)刎斦杖氲脑鲩L速度要快得多;其次，償還債務(wù)的機(jī)制沒有建立。

據(jù)國家審計署公布顯示，截至2012年底，36個地方本級政府性債務(wù)余額為38 475.81億元，比2010年增加4 409.81億元，增長了12.94%。其中，本級政府需要償還債務(wù)的債務(wù)率達(dá)到100%以上的省會城市就有9個。雖然從債務(wù)余額增長速度來看，兩年只增長了12.94%，低于同期GDP和財政收入增長速度。但是，2010年以及之前年度的當(dāng)年舉債比率（即：在全部債務(wù)中，當(dāng)年舉債規(guī)模所占的比例）達(dá)到53.93%;2011年占 16.39%;2012年占29.68%，高于GDP和財政收入的增長速度。這是由于絕大多數(shù)地方政府都是以“再融資”所獲得資金償還“舊債”，同時繼續(xù)擴(kuò)大政府的債務(wù)規(guī)模。這就意味著，地方政府的債務(wù)規(guī)模不但沒有因為相關(guān)規(guī)定和要求的出臺而減少，反而是在不斷擴(kuò)大。

更加需要警惕的是，伴隨著“土地財政”提供資金的逐步減少，政府可獲得的用于償還債務(wù)的資金渠道也在減少。從審計署對外公布的數(shù)據(jù)可以看到：截至2012年底，共有4個省、17個省會城市宣布將使用土地出讓取得的收入償還政府債務(wù)，共計7 746.97億元，僅占這些地區(qū)政府債務(wù)總額的54.64%。也就是說，這些地方政府將土地出讓收入全部用于償還債務(wù)，仍然有近一半的債務(wù)無法還清。事實上，它們不可能也不會將土地出讓取得的收入全部用來還債?，F(xiàn)實的情況是：目前的建設(shè)項目中能夠帶來土地出讓收入的項目在減少，真正的公共設(shè)施項目正在增加，也就是說土地出讓收入的來源將逐步減少。一方面，地方政府償債能力在變?nèi)酰硪环矫妫谧非笳兊尿?qū)動下，地方政府舉借債務(wù)的動力卻在增強(qiáng)。

從以上分析不難看出，形成地方性政府債務(wù)風(fēng)險的體制性因素包括：一是地方政府在政績的驅(qū)動下，相當(dāng)一部分項目成為無效投資，項目所獲取的收益無法償還當(dāng)初其所借的債務(wù)。最終的還款義務(wù)落到了地方政府身上，逐年累積，最終形成了金額巨大的政府債務(wù)。二是政府投融資體制改革滯后，償債渠道單一，過分依賴土地財政，償債能力差。三是行政管理體制存在缺陷，存在管理缺位問題。主要包括：負(fù)責(zé)管理債務(wù)的機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全，管理能力薄弱，政府債務(wù)沒有實現(xiàn)公開等因素。除以上原因外，地方性債務(wù)危機(jī)的形成與我國的財稅體制的扭曲是密不可分的。

三、財稅體制對地方政府債務(wù)的影響

完善的財稅體制在一定程度上可以約束政府債務(wù)的形成，控制政府債務(wù)的范圍，其規(guī)模變動亦在體制允許內(nèi)，從根本上對風(fēng)險進(jìn)行規(guī)避。而不完善、存在缺陷的財稅體制，不僅無法控制政府債務(wù)的變動，還可能滋生各自風(fēng)險。

1994年，針對原有財政包干體制的弊端，國家實行了分稅制改革，初步建立起符合社會主義市場體制要求的新稅制和新型財稅體制基本框架。中央財政收入占全國財政收入比重不斷下降的趨勢，通過這次稅制改革，得到了徹底遏制。目前的情況是，中央財政集中的財力占到54%，地方政府集中的財力占到46%，極大地提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力。然而，由于當(dāng)時特定的歷史條件，在各種阻力下，1994年的稅制改革對各級政府事權(quán)的劃分未能通過立法等手段明確下來，多級政府之間存在的事權(quán)、財權(quán)劃分上的“缺位”和“越位”現(xiàn)象仍然沒有得到徹底的解決。事權(quán)劃分不清晰，就常常出現(xiàn)上級政府“開單”，下級政府“買單”的不合理現(xiàn)象，這使得地方政府的財政困難“雪上加霜”。

2003年，隨著我國房地產(chǎn)市場的放開，在地方政府形成了公共財政和土地財政兩套運(yùn)行體系。由于我國的財政體制對土地財政事實上的無效約束，地方政府對土地財政的運(yùn)用可說是“無所不用其極”，導(dǎo)致地方政府債務(wù)逐年擴(kuò)大，越積越多。隨著土地財政的不斷擴(kuò)張，公共財政的功能和作用一步步弱化，嚴(yán)重扭曲了政府債務(wù)和財政稅收體制的關(guān)系，使得在現(xiàn)有財稅體制下，地方政府債務(wù)的增長完全失控。

毫無疑問，只是調(diào)整對地方政府業(yè)績的考核體系，不可能改變地方政府只借錢、不還清的現(xiàn)狀，更無法實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解。只有加快當(dāng)前財政體制的調(diào)整，加快完善金融體系的稅收制度，對中央和地方政府的財權(quán)、事權(quán)進(jìn)行合理的劃分，降低地方政府對土地財政的依賴程度，才能通過理順財稅體制與地方債務(wù)的關(guān)系，實現(xiàn)財稅體制對地方債務(wù)的有效約束。雖然，通過上述措施，無法在短時間內(nèi)化解地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險，但可以堅信，地方政府債務(wù)過度膨脹，出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的幾率將大大降低?？傊?，地方政府債務(wù)的形成也是在現(xiàn)有的財稅體制逼迫下，不得已而為之的。要解決這個問題，就必須對現(xiàn)有體制“動真格”。在財稅體制改革無法有效啟動的情況下，通過行政手段阻止地方政府舉借債務(wù)的腳步，是有很大難度的。

四、稅制改革視角下對地方政府債務(wù)管理的建議

地方政府債務(wù)金額和規(guī)模的異常增長和巨額積累，已成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個巨大的潛在風(fēng)險因素?；獾胤絺鶆?wù)危機(jī)不但要從管理體制上入手，更重要的是要進(jìn)一步完善財稅體制，做到標(biāo)本兼治。概括來說，解決地方債務(wù)危機(jī)的方法是：

（一）合理化解存量債務(wù)。一是完善償債準(zhǔn)備金制度。開拓償債準(zhǔn)備金的補(bǔ)充方式，在維持目前債務(wù)投資項目收益方式以外，還可以增加預(yù)算配置、平衡預(yù)算、調(diào)整分配結(jié)余的預(yù)算外資金、留存國有資產(chǎn)經(jīng)營獲取的收益等各種方式，以保障償債準(zhǔn)備金來源穩(wěn)定。二是確保房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展。目前，“土地財政”仍是地方政府償債主要渠道，房地產(chǎn)的健康穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。一方面，要控制房價的快速上漲，遏制房產(chǎn)泡沫;另一方面，也要避免房價“坐過山車”，出現(xiàn)大跌，損壞房地產(chǎn)健康發(fā)展。

（二）科學(xué)安排投資項目。一是優(yōu)先安排創(chuàng)造效益項目，確保國有資產(chǎn)增值保值。二是保障社會公益性項目。通過各種渠道來安排項目資金，如：財政預(yù)算資金、中央轉(zhuǎn)移支付、專項國債等，盡可能地加大對符合地方長遠(yuǎn)需要的基建項目的保護(hù)力度。三是堅決叫停高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩行業(yè)的投資項目。

（三）推進(jìn)投融資體系改革。一是培植政府投資主體，按照“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的原則，形成規(guī)范的、具有長期效益的社會投資增長機(jī)制。二是適當(dāng)放寬地方政府和地方政府的融資平臺發(fā)行債券的權(quán)力。三是逐步放開一些國家項目投資，引入各種社會資金對國家項目進(jìn)行直接投資建設(shè)和經(jīng)營。四是實施項目融資，對一些涉及建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金，如水廠、橋梁、垃圾處理廠等，可采取TOT、PPP、BOT等方式來籌集。

（四）完善財政稅收體制。加快對現(xiàn)行財稅體制的調(diào)整步伐，對分稅制財政體制作進(jìn)一步的完善，科學(xué)、合理地界定中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，避免地方財政對土地財政的過度依賴，以期實現(xiàn)財稅體制對地方債務(wù)的有效制約，才能從根本上化解地方債務(wù)風(fēng)險。具體來說，一是要深化我國稅收制度改革。中央政府可將部分支出責(zé)任上移，同時將部分收入能力下放，對稅種劃分和財力分配進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建。二是要完善我國轉(zhuǎn)移支付制度（特別是省以下轉(zhuǎn)移支付制度）?；凇耙蛩胤ā敝械摹笆杖胫С鼍鈸芸钚汀庇嬎隳Ｐ?，基于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融環(huán)境、財政能力、債務(wù)狀況及成因的分析，科學(xué)分配各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，通過提高地方政府的財政實力，消除其已有的財政風(fēng)險。

（五）調(diào)整政績考核體制。將地方政府債務(wù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)，考核結(jié)果與選拔任用、升降去留、獎懲及行政問責(zé)等進(jìn)行掛鉤。

（六）完善相關(guān)法律法規(guī)。盡快完善《預(yù)算法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，規(guī)范地方政府的借債行為，防止地方政府不負(fù)責(zé)任地盲目借債，保護(hù)債權(quán)人利益。X

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