公共參與者：第三部門在政府過程中的角色勘察

方俊++李炳楠

摘要：

政府過程以對公共問題的認(rèn)知和界定作為邏輯起點，繼而作出基于公共需求的決策并付諸實施。在現(xiàn)代社會，這一過程是開放的多要素協(xié)同參與的過程。第三部門作為公共行政體制之外的社會力量成為政府過程的重要參與者。在現(xiàn)代政府過程中第三部門的公共參與者角色主要體現(xiàn)為：作為公共意見表達和合成的公共參與者，作為政府決策過程的公共參與者以及作為政府過程監(jiān)督的公共參與者。打造責(zé)任政府、透明政府、服務(wù)型政府，須臾離不開第三部門作為治理伙伴的參與和支持。

關(guān)鍵詞：

第三部門；政府過程；公共需求；公共問題；公共參與者

中圖分類號： D035-3文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2015）06-0064-05

現(xiàn)代政府過程是一個以實現(xiàn)對公共事務(wù)的善治為導(dǎo)向的多要素協(xié)同參與的過程。越來越多的公共事務(wù)治理，如賑濟救災(zāi)、恤孤助貧、社會養(yǎng)老、公共福利、生態(tài)保護等，更多地要依賴公共行政體制之外的社會力量的加盟。日漸被政界和學(xué)界所熟知的第三部門就是一支冉冉升起的社會力量。在問道公共治理主體“去一元化”的今天，第三部門的漸進式參與備受關(guān)注與推崇。第三部門（The third sector）是一類非政府的、非營利的、自主管理的、以解決各種公共性問題為己任的社會組織的統(tǒng)稱。從世界范圍來看，很早就出現(xiàn)了基于公民意識覺醒而自發(fā)形成的第三部門組織，如中國歷史上的哥老會，成立于1865年的英國公共用地及鄉(xiāng)間小路保護協(xié)會等。但直到20世紀(jì)七八十年代隨著西方國家福利制度改革進程的加快和社會經(jīng)濟的快速演進，參與社會公共事務(wù)和政府治理過程的第三部門才再次成為引起學(xué)界關(guān)注和圍議的一個熱門話題。美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆指出，人類社會中大量的公共事務(wù)并不是依賴國家，也不是通過市場來解決的，人類社會的自我組織和自治實際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排。[1]171 管理學(xué)大師彼得·德魯克在總結(jié)西方多年來推行福利國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)后指出，現(xiàn)在人們終于明白了，“政府履行社會職責(zé)的能力是極為有限的，而第三部門可以發(fā)揮巨大的作用”，第三部門的效能是政府的兩倍，并利于削減政府赤字。美國前總統(tǒng)喬治·布什也曾熱情地談到，第三部門的重要性宛如“點亮了千盞燈光”。[2]170 目光轉(zhuǎn)回國內(nèi)，筆者注意到，在我國，一方面，在構(gòu)建服務(wù)型政府創(chuàng)新社會管理已成共識的大背景下，政府對第三部門的態(tài)度由過去的排擠和壓制演變?yōu)榻袢盏陌菖c合作；另一方面，在具體的公共事務(wù)治理過程或曰在政府公共管理過程中，第三部門到底該扮演怎樣的角色，做到既不越位也不缺位，其作為空間何在？對此，政府和第三部門從業(yè)人員均沒有找到恰當(dāng)定位，結(jié)果導(dǎo)致政府與第三部門的關(guān)系若即若離，合力善治的愿景“好夢難圓”。為此，本文意在回應(yīng)在政府過程中第三部門究竟該扮演何種角色的問題，以期為第三部門在現(xiàn)代政府過程中找到合適的身份定位。

一、公共意見表達和合成的公共參與者

政府過程是以對公共問題的認(rèn)知作為邏輯起點、以公共問題的有效解決作為一個周期的終點的。公共問題（public problem）因其“公共性”而有別于私人問題。一般來說，從問題涉及的地域范圍來看，公共問題可以分為全球性公共問題、國別性公共問題和地方性公共問題；從呈現(xiàn)狀態(tài)來看，可分為現(xiàn)實性公共問題和潛在性公共問題。什么樣的問題才是公共問題，才具備進入公共政策議程的可能？對于公共問題的解決又該采取何種應(yīng)對之策？對此，不同的利益攸關(guān)者自然有各自不同的回答。這些不同的聲音能否被合成直至最終被決策者采納，亟需一個有效的公共話語平臺。在這方面，在公共意見表達和合成中，第三部門起著重要的參與作用。

語言是意見的傳播載體，利益是意見的實質(zhì)內(nèi)核?！叭藗?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。人們從事物質(zhì)生產(chǎn)活動，是為了獲取物質(zhì)利益；人們的社會結(jié)合，是為了取得共同的利益。”[3] 82作為單個人的個體，圉于現(xiàn)實境況和視野所限，他追求的往往偏好于私人利益。個體結(jié)成群體后，除了私人利益外，還會追求基于群體需要的公共利益。政府和第三部門是人類社會組織化的載體。這種組織性的一個重要體現(xiàn)就是善于將各種不同的聲音分門別類歸納成有代表性的公共意見，成為影響公共決策的組織性話語。我國改革開放以來，普通公民在經(jīng)濟關(guān)系中的地位逐步提高，他們所獲利益的數(shù)量與機會日益增多。這無疑是激發(fā)他們參與政治表達和抒發(fā)利益訴求的內(nèi)在動因。當(dāng)前，政治表達作為重要的政治申述功能，以一種公共意見的方式表現(xiàn)為對傳統(tǒng)政社關(guān)系、政企關(guān)系、國家、集體與個人關(guān)系的反思、批判和強烈的重構(gòu)訴求。基于這一背景下的公共意見的表達和合成，第三部門在其中發(fā)揮著重要作用。具體體現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)的國有企事業(yè)“單位”體制將一個個公民塑造成“單位人”，個體的“單位人”通過“單位”這一組織化的形式表達利益訴求。今天，國有企事業(yè)單位不再“一統(tǒng)天下”，新經(jīng)濟組織、新社會組織（簡稱“兩新組織”）如雨后春筍紛紛涌現(xiàn)?！皟尚陆M織”是隨著新一輪社會階層分化出現(xiàn)的新生事物，他們也期望能通過組織化的渠道及時表達利益訴求，期待更多的政策支持的“陽光雨露”的播撒。這種組織化的渠道就是組建自身的第三部門組織，如“個體勞動者協(xié)會”“私營企業(yè)主協(xié)會”等，他們把這些協(xié)會視為自己的“娘家人”，要求這些組織以“單位”的名義維護其利益，積極參與政府過程，切實解決各種實際問題。第二，對國有大中型企業(yè)進行政企分開的改革摸索了很多年，一直難以步出“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈，其中的一個根本原因就是未能打破“政府—企業(yè)”的二元定向思維格局，介于“政府—企業(yè)”之間的行業(yè)自我管理機制長期缺位?？上驳氖?，這一缺位現(xiàn)象近年來得到了有效改觀，作為第三部門的行業(yè)協(xié)會扮演著越來越重要的角色。行業(yè)協(xié)會是部門管理變?yōu)樾袠I(yè)管理的直接產(chǎn)物。它由同一行業(yè)的不同企業(yè)自愿組成，代表本行業(yè)的利益與國有資產(chǎn)所有者的總代表——政府相呼應(yīng)。同時，它又是政府倡導(dǎo)組建的旨在加強行業(yè)自身宏觀和微觀管理的社會中介層。在意見表達過程中，行業(yè)協(xié)會這類典型的第三部門組織一般通過行業(yè)年度報告、專題報告、召開座談會等形式等向政府表達建議或意見。如2008年糖業(yè)協(xié)會向中央反映有關(guān)部門不合理拋售國家儲備糖，致使糖價下跌，影響國家食糖儲備等問題，收到了政府有關(guān)部門的高度重視，不合理拋售儲備糖的行為得到有效遏制。又如，在加入世界貿(mào)易組織的問題上，具有較強國際競爭力的行業(yè)如紡織業(yè)為擴大出口，要求早日加盟WTO；而民族工業(yè)中的“幼稚工業(yè)”如汽車制造業(yè)則希望政府從長遠著眼，加入WTO后及早制定有效政策，保護民族工業(yè)發(fā)展。這些訴求都受到國家部委頂層高度重視并最終影響到政府決策。第三，由于政策制度等方面的剛性限制，第三部門目前尚不具備國家政治制度賦予的正式的參政議政的法律身份，難以整體名義進入政治系統(tǒng)，但這并不妨礙其成員作為合法的人大代表或者政協(xié)委員參與政治過程。具有這些身份的第三部門成員在本組織的利益表達中充當(dāng)十分重要的公共意見表達和合成者的角色。

“所有從事利益表達的集團和組織都可能從事利益綜合”[4]236，即意見表達的主體都可能成為意見綜合的主體。第三部門屬于“輔助性的意見綜合體”，他們可以在國家現(xiàn)行的法制的框架下，通過自己的工作，深入基層了解實情、傾聽呼聲，或努力打撈沉沒的聲音，承擔(dān)一定的公共意見表達工作，然后將結(jié)果通過不同的政治渠道輸入政府過程的最基本的意見綜合體——中國共產(chǎn)黨的宏觀意見綜合過程。也就是說，實際上，在將各種意見輸入政府過程后，第三部門會在公共意見合成的時候，進行再次的篩選，最終的結(jié)果是既能夠代表本組織的基本利益，又控制在政治框架所允許的范圍之內(nèi)。

二、政府公共決策過程的公共參與者

公共問題是客觀存在的，并會隨著客觀環(huán)境和要素的變化而改變。政府決策過程是直接面向公共問題的。在現(xiàn)代社會，政府決策并不意味著是政府系統(tǒng)內(nèi)部“閉門”拍板。換而言之，面對公共問題，政府不可能也不應(yīng)該“獨裁”。公民、企業(yè)法人、第三部門均有資格和合適渠道參與政府決策過程。

隨著行政民主化、信息化的加快發(fā)展，第三部門參與政府決策過程的可供選擇的渠道不斷拓寬。第三部門可以通過各種渠道參與并跟進政府的決策過程，尤其是關(guān)注與自身組織目標(biāo)旨趣相關(guān)的政策制定過程，從而維護自身和公眾的利益。就我國來看，第三部門參與政府決策的渠道主要有：第一，公共管理領(lǐng)域的建議權(quán)。在某些公共管理領(lǐng)域或面向公益事業(yè)范疇向政府提出管理議案。如，2002年10月31日上海市人大常委會通過《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）后，中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會會長在第一時間向各省市主管工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)送達該文件，希望各省市借鑒上海市的做法，積極推進行業(yè)協(xié)會立法進程，加快行業(yè)協(xié)會發(fā)展。會長的倡議得到積極的快速回應(yīng)。北京市委書記、四川省委書記和省長看到《規(guī)定》后非常重視，隨即作出重要批示。[ZW（DYB]中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會.工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會通訊，2003（22）：26-29.[ZW）]客觀上對于北京、四川兩地加快行業(yè)協(xié)會立法工作起到了推動作用，其影響迅速波及全國。第二，監(jiān)督政府的立法行為。 2000年頒行的《立法法》規(guī)定，社會團體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會法制工作委員會進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查，提出意見。這是第三部門組織監(jiān)督政府立法行為的法理依據(jù)。第三部門是社會公共事務(wù)的組織者和參與者，在公共活動場域多有參與，對于法律法規(guī)與現(xiàn)實狀況的契合性有深切的體會，易于發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)本身存在的漏洞、薄弱環(huán)節(jié)和與現(xiàn)實需要不相適應(yīng)的地方。依據(jù)《立法法》和其他相關(guān)法律的規(guī)定，第三部門有權(quán)對政府的立法行為進行監(jiān)督，并提出糾錯意見，進而督促政府謹(jǐn)慎決策、科學(xué)決策、依法決策。第三，協(xié)助政府草擬有關(guān)法律制度。一些專業(yè)性較強的第三部門對于政府管理的某些領(lǐng)域較為熟悉，他們可以自己的專業(yè)特長向政府提供法律議案和制度文本。如《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》第10條規(guī)定：行業(yè)協(xié)會可以向政府有關(guān)工作部門提出制定有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建議或者參與有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；第13條規(guī)定：行業(yè)協(xié)會可以代表本行業(yè)向有關(guān)國家機關(guān)反映涉及行業(yè)利益的事項，提出經(jīng)濟政策和立法方面的意見和建議，等。第三部門協(xié)助政府出臺行業(yè)性、技術(shù)性管理規(guī)章有了明確的制度支持。第四，廣泛參與公共政策的醞釀與制定。第三部門這方面的參與資格是由法律賦權(quán)的?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定，行政法規(guī)在起草的過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式進行?！秲r格法》第23條規(guī)定：公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)建立聽證會制度。法律明確賦予了第三部門行政法規(guī)和公共政策制定過程的參與權(quán)，特別是與本行業(yè)相關(guān)的行政立法活動。這些行政立法活動，一方面是對第三部門市場和社會行為的制度規(guī)范和約束，另一方面也是對第三部門合理獲利的法律保護。所以，近些年來我們越來越多地聽到第三部門建言獻策的聲音。

三、政府過程監(jiān)督的公共參與者

政府決策是面向公共問題的，對公共問題的解決關(guān)鍵還是要靠具體的政府執(zhí)行來落實。從政府執(zhí)行的現(xiàn)實層面來看，對既定決策的選擇性執(zhí)行導(dǎo)致決策意圖打折甚至適得其反的情況并非罕見，對決策執(zhí)行過程的監(jiān)督的重要性凸現(xiàn)出來。大量事實證明，僅僅依靠政府體制內(nèi)部的自我監(jiān)督是遠遠不夠的。政府的自我監(jiān)督（自律）必須與體制外的監(jiān)督（他律）結(jié)合起來，才能產(chǎn)生監(jiān)督效用。第三部門的監(jiān)督就是一種源自政府體制外的監(jiān)督。

第三部門對政府過程監(jiān)督的合法性來自《行政訴訟法》。第三部門通過參與行政訴訟的方式對政府過程進行監(jiān)督。參與行政訴訟的方式主要有：第一，作為行政訴訟主體直接提起行政訴訟?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定：公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。“其他組織”在法理上包括第三部門組織在內(nèi)。社會上各種類型的第三部門組織如果發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯了該組織的合法權(quán)益，就可以行政訴訟主體身份直接提起行政訴訟。第二，充當(dāng)行政訴訟委托代理人參與訴訟?！缎姓V訟法》第29條規(guī)定：律師、社會團體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)人民法院許可的其他公民，可以受委托為訴訟代理人。因此，作為第三部門的社會團體可以接受公民和法人的委托，作為訴訟代理人參與行政訴訟，充分發(fā)揮如律師協(xié)會一類社團的專業(yè)和人才優(yōu)勢，監(jiān)督政府過程，對政府不法行為提起中止侵害并可申請國家賠償?shù)男姓V訟。第三，聲援和支持行政訴訟。這類訴訟是指啟發(fā)、鼓勵、幫助受行政侵害的公民、法人提起行政訴訟、主張自身權(quán)利，第三部門為其提供物質(zhì)上、技術(shù)上和法律上的援助，但不能代為行使訴訟權(quán)。審視現(xiàn)行的行政訴訟法，雖然規(guī)定了第三部門可以作為行政訴訟主體直接參與行政訴訟，但那是在第三部門本身的權(quán)益受到不法行政侵害的情況下發(fā)生的。現(xiàn)在面臨兩個問題，一是行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為如果侵犯了該組織所代表的公共事業(yè)部門或者公共群體的利益，相關(guān)第三部門組織可否直接提起行政訴訟？二是在現(xiàn)實的行政法律關(guān)系中，行政相對人與行政機關(guān)事實上處于不對等地位，處于弱勢地位的相對人因畏懼行政權(quán)威、擔(dān)心行政報復(fù)，往往不敢或不愿提起行政訴訟。這兩個方面的問題導(dǎo)致的結(jié)果是，盡管有了一部具有“民告官”進步意義指向的《行政訴訟法》，但實際的行政訴訟案件少，勝訴的案件更是少之又少。因此，有學(xué)者不斷呼吁，一方面，應(yīng)確立支持行政訴訟制度，第三部門組織可以作為支持者支持社會成員提起行政訴訟。[5] 239-240另一方面，應(yīng)盡快建立行政公益訴訟制度，在公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的前提下，第三部門以自身名義直接提起的現(xiàn)狀訴訟，這是把“人民群眾參與執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)與司法機關(guān)對違法行為的審判權(quán)有機結(jié)合在一起的一項重要制度?！盵6]1

第三部門參與監(jiān)督政府管理活動對于社會穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。有了第三部門對政府管理的監(jiān)督參與，就有了社會的“透氣”機制。一個有作為的政府，一定要懂得打通“透氣”管道，構(gòu)建“透氣”機制。有了“透氣”的地方，才能避免社會動亂和內(nèi)戰(zhàn)。第三部門就是一種供社會“透氣”的組織化機制，是不可替代的?！叭绻粋€民主國家的政府到處都代替社團，那么，這個國家在道德和知識方面出現(xiàn)的危險將不會低于它在工商業(yè)方面發(fā)生的危險?！盵7]638美國政府是懂得這一點的，在構(gòu)建“透氣”機制方面日臻完善。通過各種各樣的第三部門組織，人們自發(fā)組織起來，在一定范圍內(nèi)推舉話語代表，有意見、有牢騷、有建議、有監(jiān)督的訴求，通過話語代表經(jīng)由第三部門組織平臺向政府反映，把“氣”給透了出來，即使一時半會解決不了，也不至于郁結(jié)在心中?！巴笟狻笔欠乐股鐣a(chǎn)生混亂、促進社會和諧穩(wěn)定的一劑良藥。當(dāng)然，如果組織不當(dāng)，也會成為社會動亂的一大誘因。事實上，絕對的社會穩(wěn)定是不存在的，只能在不穩(wěn)定中尋找相對穩(wěn)定。最危險的做法，是不給任何人“透氣”的地方。[8]

四、結(jié)論和討論

政府過程以對公共問題的認(rèn)知和界定為邏輯起點，繼而作出基于公共需求的決策并付諸實施。在這樣一個線條化的政府過程中，第三部門全程參與其中，成為政府過程重要的參與者。我們正在著力打造責(zé)任政府、透明政府、服務(wù)型政府，離不開第三部門作為治理伙伴的參與和支持。但是，應(yīng)該看到，在我國，總體上第三部門對政府管理過程的參與度還十分有限。一項面向885家第三部門組織的調(diào)查顯示，向國家和地方政府部門提出過相關(guān)建議的，占總數(shù)的587%，有369%的第三部門組織從未提出過建議。在提出過政策建議的第三部門組織中，所提建議在6項及6項以上的不到20%，提出15項政策建議的在40%左右，另有40%的第三部門組織沒有作答。在第三部門組織所提出的政策建議中，被采納的建議在6項以上的不到5%，從未被采納的有56%，86%的第三部門組織不清楚建議是否被采納，439%的第三部門組織未作答。 [9]65-66在政府過程中，第三部門怎么參與、參與質(zhì)量、參與效用等方面還存在諸多不容回避的問題。

傳統(tǒng)體制下，主要的社會資源都被冠以“公有”之名置于國家的統(tǒng)一支配之下，社會公共事務(wù)活動完全由政府統(tǒng)一安排，政府及其附屬機構(gòu)既是唯一合法擁有社會公共資源的配置主體，又是社會公共事務(wù)管理的壟斷性供給主體。為數(shù)不多的第三部門被完全納入政府的體系框架，成為一種行政化的組織單位。社會自身要想成立獨立于體制外的第三部門的幾率為零。然而，隨著改革開放特別是經(jīng)濟體制從一元化的計劃經(jīng)濟向多元化的市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，政府對社會公共資源壟斷性地位的逐步喪失以及由此帶來的政府從一部分社會公共事務(wù)領(lǐng)域的逐步退出，為第三部門的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的體制基礎(chǔ)。社會問題的多元化、復(fù)雜化以及某些問題的尖銳化，加上政府在解決這些問題上的局限性，使得政府面臨著巨大的社會壓力，這些成為推動政府允許或促進第三部門發(fā)展的巨大“逆襲”力量。而潛存于社會中的公益精神、互動活力和草根情懷則成為第三部門發(fā)展并致力于解決各種社會問題的“正能量”。第三部門的崛起和公共事務(wù)的廣泛參與也得到了越來越多的政府回應(yīng)。多年來，法制層面上我國政府已制定了一系列有關(guān)第三部門的法律法規(guī)，如國家層面的《社會團體登記管理條例》《基金會管理辦法》，地方政府層面的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》《廣州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》等，這些法律法規(guī)對于保障和規(guī)范第三部門的有序發(fā)展起到了較大的促進作用。但是，應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)有的法律法規(guī)存在諸多不足，其中一個十分突出的問題是，政府制定法律法規(guī)更多地考量如何方便自己，從有利于自身對第三部門的管理和控制的角度出發(fā)設(shè)計并制定規(guī)章制度，政府本位立場明顯，這種立場不是從社會本位也就是從有利于第三部門發(fā)展的角度去權(quán)衡公共制度的制定，進而使得政府對[LL]第三部門的管理帶有濃重的計劃體制色彩。迄今，我國還沒有建立一個綜合的、主要致力于促進第三部門發(fā)展并有效規(guī)范其行為的積極開放的法律制度體系。現(xiàn)行的各種法律法規(guī)，不管其內(nèi)容如何嚴(yán)整規(guī)范，它們從設(shè)計開始就定下的管控、限制的基調(diào)和剛性的制度約束措施，在相當(dāng)長的時期內(nèi)不可避免地會成為制約第三部門發(fā)展的“道杠”。同時，各種不同的法規(guī)政策之間以及實施主體之間存在著的相互掣肘和不協(xié)調(diào)，也是制約第三部門發(fā)展并影響其參與政府過程的不容忽視的一個重要問題。改革是我國發(fā)展的最大“紅利”。這些問題有賴于借助改革紅利逐步摒除。

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（責(zé)任編輯：鄧澤輝）