我國食品安全領(lǐng)域的定位、使命與職責(zé)

王洪婧，呂 軍，張建華，蔡維生

(1.濰坊醫(yī)學(xué)院，山東 濰坊 261053；2.復(fù)旦大學(xué)，上海 200032)

我國食品安全領(lǐng)域的定位、使命與職責(zé)

王洪婧1，呂 軍2，張建華1，蔡維生1

(1.濰坊醫(yī)學(xué)院，山東 濰坊 261053；2.復(fù)旦大學(xué)，上海 200032)

采用文獻(xiàn)歸納、專家咨詢和小組座談等方法，歸納分析2003-2015年食品安全文獻(xiàn)資料，站在國家治理視角下，探討食品安全領(lǐng)域在政策規(guī)劃、監(jiān)管體系建設(shè)、食品供應(yīng)鏈建設(shè)與管理、信息監(jiān)測(cè)與管理、服務(wù)過程和國際交流與合作6個(gè)方面的定位與職責(zé)。

食品安全；定位；使命；職責(zé)

近些年，食品安全領(lǐng)域問題眾多、事件頻發(fā)，“三聚氰胺”、“蘇丹紅”、“鎘大米”、“瘦肉精”等事件一次次敲響國家和人民的食品安全警鐘，倘若“吃得不安全”，一切皆為空談。一般而言，食品安全具有三層含義：一是指數(shù)量安全，即一個(gè)國家或地區(qū)的食物數(shù)量能夠滿足國民的基本生存所需[1]；二是指質(zhì)量安全，即食品中不含有可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)或因素[2]；三是指生態(tài)安全，即從發(fā)展角度要求食品的獲取注重生態(tài)保護(hù)和資源的可持續(xù)利用[3]。這里食品安全主要取質(zhì)量安全之義。

依據(jù)《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《新資源食品管理辦法》等法律法規(guī)對(duì)食品及相關(guān)產(chǎn)品的界定如圖1。

圖1 食品及其相關(guān)產(chǎn)品的界定圖

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

一般文獻(xiàn)：以CNKI為主要數(shù)據(jù)源系統(tǒng)收集文獻(xiàn)，形成2003-2015年分析文獻(xiàn)集790篇。

特種文獻(xiàn)：構(gòu)建以食品及其相關(guān)產(chǎn)品的法律法規(guī)、其他規(guī)范性文件(包括國家發(fā)文、政策、通知、決定)和學(xué)位論文等`在內(nèi)的特種文獻(xiàn)集。

1.2 研究方法

通過文獻(xiàn)歸納法、專家咨詢法、小組座談法(包括預(yù)測(cè)研究組核心成員的“頭腦風(fēng)暴法”)等多種方法，探討政策制定者和研究者對(duì)食品安全領(lǐng)域的各自認(rèn)識(shí)和界定，進(jìn)而形成二者所共識(shí)的“領(lǐng)域”范疇。

2 結(jié)果

2.1 食品安全領(lǐng)域的定位

在“衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型”和“供應(yīng)鏈模型”的理論指導(dǎo)下，依據(jù)2015年《食品安全法》和2013年大部制改革關(guān)于國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)(簡(jiǎn)稱衛(wèi)計(jì)委)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局(CFDA)、農(nóng)業(yè)部等食品安全監(jiān)管部門的職能設(shè)置，對(duì)我國食品安全領(lǐng)域的界定與定位如圖2。

圖2 食品安全領(lǐng)域的界定與定位

2.2 食品安全領(lǐng)域的使命

食品安全關(guān)乎國計(jì)民生，但近些年，我國食品安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅公民健康和財(cái)產(chǎn)安全，因此，“如何讓老百姓吃得放心，讓重大食品安全事件消失”就成了當(dāng)前食品安全領(lǐng)域的重大使命。

2.3 食品安全領(lǐng)域的六大職責(zé)

我國食品安全領(lǐng)域主要由行政監(jiān)管和供應(yīng)鏈兩大體系構(gòu)成(如圖2)。其中，行政監(jiān)管體系涉及衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢等多個(gè)部門[4]；食品供應(yīng)鏈系統(tǒng)涉及生產(chǎn)源頭、生產(chǎn)加工(包括食品包裝)和流通經(jīng)營(包括餐飲和消費(fèi))等環(huán)節(jié)。該領(lǐng)域承擔(dān)了政策規(guī)劃、監(jiān)管體系建設(shè)、食品供應(yīng)鏈建設(shè)與管理、信息監(jiān)測(cè)與管理、服務(wù)過程、國際交流與合作6個(gè)方面的職責(zé)。在領(lǐng)域職責(zé)的實(shí)際運(yùn)行中，監(jiān)管體系與供應(yīng)鏈建設(shè)與管理的職責(zé)之間會(huì)有交叉與空白[5-6]。因此，既要協(xié)調(diào)好監(jiān)管體系內(nèi)部間的職責(zé)，也要協(xié)調(diào)好供應(yīng)鏈體系上下間的職責(zé)與功能合作，還要處理好監(jiān)管體系與供應(yīng)鏈體系中各環(huán)節(jié)的職責(zé)對(duì)接與合作。

食品安全領(lǐng)域涉及面廣且雜，只有在政府領(lǐng)導(dǎo)下，通過全社會(huì)的共同努力才能促進(jìn)其良性發(fā)展。因?yàn)檎侨嗣駲?quán)力的讓渡，負(fù)有促進(jìn)健康和社會(huì)發(fā)展的重大使命，且政府在調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量解決食品安全問題中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)[7]。

因此，監(jiān)管部門負(fù)有促進(jìn)公眾飲食安全和生命健康的光榮職責(zé)。對(duì)此，其應(yīng)以食品供應(yīng)鏈建設(shè)為核心，以建立和提供優(yōu)良的食品安全服務(wù)體系為基礎(chǔ)；以加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)[8-9]；以保障各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力為關(guān)鍵；以貫徹執(zhí)行食品安全政策法規(guī)為紐帶[10-11]，通過積極履行六大職責(zé)來實(shí)現(xiàn)重大食品安全問題的解決和公眾健康光榮使命的維護(hù)。

2.4 食品安全領(lǐng)域的具體任務(wù)

基于食品安全領(lǐng)域問題多、影響大的現(xiàn)狀，現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，領(lǐng)域肩負(fù)的任務(wù)會(huì)較為艱巨，重點(diǎn)包括6個(gè)方面。

一是政策規(guī)劃層面。制定與完善以新《食品安全法》為主的配套法律法規(guī)和執(zhí)法規(guī)范等；完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并積極推行這一強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；建設(shè)和完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、召回和檢驗(yàn)管理等配套制度。

二是監(jiān)管體系層面。有效整合各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員和資源；嚴(yán)抓部門間的協(xié)作與職責(zé)執(zhí)行；建設(shè)和完善監(jiān)管追責(zé)機(jī)制和信息發(fā)布機(jī)制；有效加強(qiáng)食品安全事故的處置。

三是供應(yīng)鏈建設(shè)與管理層面。嚴(yán)抓生產(chǎn)源頭的環(huán)境污染、原材料污染、農(nóng)藥殘留等的控制與治理；加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的資源配置、組織布局、人員準(zhǔn)入和添加劑應(yīng)用的建設(shè)和管理；規(guī)范和優(yōu)化流通經(jīng)營過程；加強(qiáng)對(duì)食品包裝、標(biāo)識(shí)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理；加強(qiáng)供應(yīng)鏈企業(yè)間的合作與分工。

四是信息監(jiān)測(cè)與管理層面。加強(qiáng)監(jiān)管部門間的信息建設(shè)與溝通管理；完善食品供應(yīng)鏈企業(yè)間可追溯系統(tǒng)的建設(shè)與管理；促進(jìn)政府監(jiān)管體系和食品供應(yīng)鏈體系兩大系統(tǒng)的信息分析合作與共享利用[12]。

五是服務(wù)過程層面。應(yīng)積極促進(jìn)消費(fèi)者維權(quán)體系、社會(huì)誠信制度建設(shè)；推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會(huì)及多層面第三方社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。

六是國際交流與合作層面。我國食品安全工作的健康有序發(fā)展離不開國際社會(huì)的支持與幫助。因此，應(yīng)積極促進(jìn)食品安全的科學(xué)研究和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的國際交流；加強(qiáng)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)和其他方面經(jīng)驗(yàn)技術(shù)的國際交流。

3 討論

3.1 明確領(lǐng)域研究的整體性，形成國家治理視角

食品安全領(lǐng)域雖涉及的點(diǎn)多面廣，但其作為一個(gè)領(lǐng)域具有整體性。現(xiàn)階段該領(lǐng)域的眾多研究，因不同專業(yè)的成熟度各異，研究視角各有不同，如技術(shù)研發(fā)者主要關(guān)注科技的發(fā)明和利用；決策者和監(jiān)管者主要關(guān)注政策的制定與實(shí)施；生產(chǎn)經(jīng)營者更多的關(guān)注企業(yè)利潤；消費(fèi)者則關(guān)注吃飽、吃好和吃得安全問題。這些研究要么圍繞監(jiān)管者，要么圍繞生產(chǎn)經(jīng)營者，要么圍繞消費(fèi)者……這種研究態(tài)勢(shì)相對(duì)于領(lǐng)域的整體性而言，存在一定的局限性和片面性，正如蘇軾的寓理詩《題西林壁》所述：“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同。不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中?！边@說明因所處的位置不同，看問題的出發(fā)點(diǎn)就不同，對(duì)事物的認(rèn)識(shí)也就難免有一定的局限性，因此，要認(rèn)識(shí)事物的真相與全貌，必須站得高、看得遠(yuǎn)才行。而食品安全問題的解決恰恰是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，所以，本研究是在已有學(xué)者的研究基礎(chǔ)上，從國家宏觀治理視角出發(fā)，對(duì)我國食品安全領(lǐng)域作出的明確界定。

3.2 明確使命，統(tǒng)一價(jià)值觀

雖然“讓老百姓吃得放心”的使命不言而喻，但現(xiàn)實(shí)卻是眾多價(jià)值觀的碰撞，如消費(fèi)者對(duì)“黑暗料理”的態(tài)度，吃不到時(shí)罵城管監(jiān)管太嚴(yán)，吃壞肚子時(shí)又罵城管監(jiān)管不到位，這種矛盾心理折射出消費(fèi)者在食品安全問題上的價(jià)值觀沖突。對(duì)此，“手表定律”(Watch Law)可以很好地解釋這種沖突，即對(duì)一個(gè)人而言不能同時(shí)選擇兩種不同的價(jià)值觀，否則他的行為將陷于混亂。簡(jiǎn)單講，更多的選擇和標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)讓人無所適從。所以，本研究是站在國家治理高度，以國民健康和社會(huì)發(fā)展為己任，從根本上建立“保障個(gè)人利益和國家利益有效實(shí)現(xiàn)”的統(tǒng)一價(jià)值觀。

3.3 明確職責(zé)，探討具體任務(wù)

在食品安全使命的指引下，基于統(tǒng)一的價(jià)值觀，該領(lǐng)域明確了六大職責(zé)，這些職責(zé)的有效實(shí)現(xiàn)，可以滿足老百姓“吃得安全”的基本訴求，而每個(gè)職責(zé)的實(shí)現(xiàn)又依賴于每一項(xiàng)具體任務(wù)的有效實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)中，若干任務(wù)的實(shí)施還存在層層阻礙，如有研究提出我國食品安全政策的協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性明顯不足[13]；有的提出多頭管理效果差，監(jiān)管效果差強(qiáng)人意[14]；有的則提出食品供應(yīng)鏈難以建立一個(gè)比較完整的供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)庫，基礎(chǔ)信息嚴(yán)重匱乏，食品可追溯的實(shí)現(xiàn)無從談起[15]。以上研究均表明現(xiàn)實(shí)困難的存在。因此通過領(lǐng)域界定既明確職責(zé)，又結(jié)合現(xiàn)實(shí)進(jìn)一步提出保障職責(zé)實(shí)現(xiàn)的具體任務(wù)。

3.4 挖掘問題根源，框定領(lǐng)域治理范圍

目前，我國食品安全監(jiān)管體制和法律體系已基本建立，但供應(yīng)鏈涉及的企業(yè)多、環(huán)節(jié)多，且環(huán)環(huán)相扣，哪一環(huán)節(jié)或環(huán)節(jié)間的接縫出現(xiàn)紕漏都會(huì)危及食品安全?！岸囝^監(jiān)管”表面上看似有問題，但實(shí)質(zhì)不是問題，因?yàn)楣?yīng)鏈多環(huán)節(jié)的特點(diǎn)決定了不同部門各司其責(zé)進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)在必要性，那問題根源在哪呢？其主要體現(xiàn)在三方面：一是高層協(xié)調(diào)部門的協(xié)調(diào)職能虛化，缺乏權(quán)威性，不能很好地協(xié)調(diào)中央乃至地方監(jiān)管部門間的監(jiān)管職責(zé)，一旦發(fā)生問題，監(jiān)管部門無所適從，易出現(xiàn)交叉監(jiān)管、監(jiān)管空白和相互推諉等現(xiàn)象[16]；二是中央與地方的聯(lián)動(dòng)不足，加之地方利益的驅(qū)動(dòng)，弱化了食品安全政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力；三是對(duì)監(jiān)管中的不當(dāng)行政行為和對(duì)不法食品企業(yè)缺乏嚴(yán)厲的追責(zé)和懲罰機(jī)制，不能有效杜絕類似事件的再次發(fā)生。因此，食品安全領(lǐng)域使命、職責(zé)和任務(wù)的最終確定，框定了領(lǐng)域治理范圍，為有針對(duì)性的解決食品安全問題提供了依據(jù)。

3.5 領(lǐng)域界定過程中存在的待完善之處

領(lǐng)域界定雖經(jīng)多次理論驗(yàn)證，但萬事皆有利弊，在將理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程中仍存在一定的待完善之處：一方面需要與政策制定者進(jìn)行進(jìn)一步的溝通和研究，以減少研究者在領(lǐng)域界定時(shí)存在的局限，使得做出的界定更為客觀也更易達(dá)成共識(shí)；另一方面需進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域界定中使命、職責(zé)和任務(wù)在理論范圍與現(xiàn)實(shí)范圍內(nèi)的對(duì)接，驗(yàn)證和解決兩者間的差異，避免出現(xiàn)“決策盲點(diǎn)”。

[1] 蒲麗娟，王 偉.德法并濟(jì)：食品安全治理的根本路徑[J].理論導(dǎo)刊，2012，(6)：99-92.

[2] 王 鋒，魯?shù)裸y.食品安全危機(jī)下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012，(8)：71-72.

[3] 食品安全檢測(cè)項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告[Z].中國項(xiàng)目咨詢網(wǎng)，2013-03-15.

[4] 吳菁菁.論我國的食品監(jiān)管體制[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(5)：51-53.

[5] 蔣抒博.我國食品安全管制體系存在的問題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2008，(11)：30-32.

[6] 辛志強(qiáng).淺析我國食品監(jiān)管體制的問題及對(duì)策[J].品牌與標(biāo)準(zhǔn)化，2012，(6)：6-7.

[7] 張勝軍.政府教育責(zé)任的有限性及其邊界[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2012，(8)：16-19.

[8] 呂志奎.漸進(jìn)整合式改革：2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革述評(píng)[J].中國行政理，2013，(5)：11-14.

[9] 劉啟強(qiáng)，何 靜，祁?yuàn)檴?發(fā)達(dá)國家食品安全溯源與監(jiān)管機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].廣東科技，2014，6(12)：211-213.

[10] 馬麗麗.發(fā)達(dá)國家食品安全法律監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2013，(3)：65-67.

[11] 鄭 靖.“大部制”改革后食品安全監(jiān)管困境的法律思考[J].廣西職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，8(1)：21-24.

[12] 劉鵬飛，張立濤.我國食品安全監(jiān)管信息化應(yīng)用體系研究[J].中國管理信息化，2014，17(6)：30-33.

[13] 曾 蓓，崔煥金. 食品安全規(guī)制政策與階段性特征：1978～2011[J].改革，2012，(4)：23-28.

[14] 劉東濤，楊延姝.食品安全的法律規(guī)制[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010，(1)：233-236.

[15] 劉亞東，趙 玲，張光輝，等.推行飼料可追溯管理過程中存在的問題和對(duì)策[J].中國食品衛(wèi)生雜志，2012，24(5)：453-455.

[16] 王洪婧，張建華，胡 勇.CAS理論下食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].衛(wèi)生軟科學(xué)，2015，29(8)：470-472.

(本文編輯：張永光)

Research on the position，mission and duty of China’s food safety field

WANG Hong-jing1，LV Jun2，ZHANG Jian-hua1，CAI Wei-sheng1

(1.WeifangMedicalUniversity，WeifangShandong261053，China；2.FudanUniversity，Shanghai200032，China)

It uses the Methods of literature review，expert consultation and group discussion. Inductive analyzes food safety literature from 2003 to 2015. Stand on the perspective of national governance，to discusse six aspects’ position and duty such as policy planning，supervision system construction，construction and management of food supply chain，information monitoring and management，service process and international exchanges and cooperation in area of food safety.

food safety，position，mission，duty

2016-04-19

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.09.001

(山東省協(xié)同創(chuàng)新中心)“健康山東”重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與治理協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目：食品安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治本策略研究(XT1404001)；濰坊醫(yī)學(xué)院科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目：我國食品安全領(lǐng)域監(jiān)管體制與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的辯證研究(K1302025)。

王洪婧(1981-)，女，山東招遠(yuǎn)人，碩士，講師，主要從事衛(wèi)生法學(xué)、食品安全方面的研究。

張建華(1970-)，男，教授，碩導(dǎo)，主要從事食品安全、醫(yī)政法學(xué)方面的研究。

R15

A

1003-2800(2016)09-0003-04

?本期關(guān)注：食品安全?