社區(qū)教育財政供給困境分析——以中西部社區(qū)教育發(fā)展為例

□張磊　申秀清

社區(qū)教育財政供給困境分析——以中西部社區(qū)教育發(fā)展為例

□張磊申秀清

高水平、持續(xù)性的教育財政投入是社區(qū)教育發(fā)展的重要保障，我國社區(qū)教育發(fā)展受財政資金限制尤為嚴(yán)重，文章基于我國當(dāng)前經(jīng)濟新常態(tài)和政府稅收“去土地化”的現(xiàn)實背景下，對財政支持中西部社區(qū)教育發(fā)展中存在的問題進(jìn)行剖析，主要是財政資金總量投入不足、資金撥付機制不科學(xué)、資金使用方式有待改善、城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展不均衡，以及社區(qū)教育機構(gòu)自主籌融資能力欠缺、財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一等方面，從“供給”和“需求”兩端提出了促進(jìn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策建議。

社區(qū)教育；困境分析；財政支持；路徑選擇

一、問題的提出

近年來，作為綜合了“終身教育的全程性”和“全民教育的普遍性”兩個維度的社區(qū)教育受到世界各國的重視，同時也成為我國建設(shè)學(xué)習(xí)型社會環(huán)境下終身教育體系的重要組成部分［1］。黨在十八界五中全會以及十三五規(guī)劃綱要中也反復(fù)提到“建設(shè)開放大學(xué)、發(fā)展社區(qū)教育”的重要性。我國社區(qū)教育自二十世紀(jì)八十年代蹣跚起步至今已有三十多年歷程，但迄今為止發(fā)展卻依然處于“初級階段”；發(fā)展步子很慢、質(zhì)量也不容樂觀；尤其是我國廣大農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育幾乎還處于“一窮二白”的階段，究其原因在很大程度上可以歸結(jié)為財政支持不足，多數(shù)地區(qū)因為經(jīng)費不足致使社區(qū)教育無法開展。在當(dāng)前我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，土地財政也逐步顯現(xiàn)難以為繼的局面，面對政府財政收入下滑和人口老齡化不斷加深的背景下，研究如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展好城鄉(xiāng)社區(qū)教育，有助于促進(jìn)社會精神文明建設(shè)和人力資本水平的提高，有助于實現(xiàn)“時時可學(xué)、處處可學(xué)”的學(xué)習(xí)型社會，同時也有助于提高我國基層社會治理能力，增強農(nóng)戶團結(jié)協(xié)作意識和鄰里互助觀念，甚至對當(dāng)前老齡化背景下的互助養(yǎng)老也有一定的示范引導(dǎo)作用。

社區(qū)教育，是指在一定的地域范圍內(nèi)，以社區(qū)為主體，根據(jù)本社區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和各類成員的需求，利用社區(qū)內(nèi)各級各類教育機構(gòu)和各種教育資源，有計劃、有組織、有目的的面向社區(qū)內(nèi)全體成員開展的各種教育活動，旨在提高人們的知識和技能，影響人們的思想品德，提高社區(qū)全體成員的整體素質(zhì)和生活質(zhì)量［2］。

二、我國社區(qū)教育籌資中的現(xiàn)實困境

（一）政府財政投入缺位

政府財政投入缺位，引致社區(qū)教育籌資主渠道不暢。從世界主要發(fā)達(dá)國家社區(qū)教育發(fā)展經(jīng)驗來看，國家的財政投入是社區(qū)教育經(jīng)費的主要來源，對社區(qū)教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而我國財政對教育板塊整體投入長期不足，更不用說社區(qū)教育能夠在教育經(jīng)費不足情況下獲得充足的財政支持。根據(jù)國際經(jīng)驗，通常當(dāng)一國人均GDP達(dá)到1000美元時，國際平均公共教育支出水平約為國民生產(chǎn)總值的4.24%；而我國整體教育支出占GDP比重長期低于這一基本水平，雖然經(jīng)過近三十年的努力終于在溫家寶總理卸任之時“還上了4%的賬”，但這對中國來說仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。早在2005年世界主要國家教育經(jīng)費占GDP的比重多數(shù)都高出我國很多，澳大利亞為4.8%，加拿大為4.9%，德國為4.2%，韓國為4.3%，墨西哥為5.1%，英國為5.5%，美國為5.4%，巴西為4.4%，法國為5.6%①。“為有源頭活水來”，只有源頭水源充足，下游才能豐盈充沛。基于當(dāng)前我國財政對教育整體投入水平仍然偏低這一事實，要想使得社區(qū)教育有長足發(fā)展，首先必須在經(jīng)費支持方面給予保障，同時也要在教育經(jīng)費中設(shè)立專項支持資金加大對社區(qū)教育的投入水平。

（二）財政對社區(qū)教育的投入結(jié)構(gòu)不合理

不同教育類別間經(jīng)費差距顯著。根據(jù)2015年底《教育部國家統(tǒng)計局財政部關(guān)于2014年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)4.15%。其中，約有50%是用于義務(wù)教育，有45%是用于高等教育，而為全體民眾終身教育服務(wù)的社區(qū)教育卻只占到剩下5%中的小部分。由于社區(qū)教育長期以來在教育領(lǐng)域中被動扮演著“從屬、配角地位”，各地教育行政部門重視不足，沒有把城鄉(xiāng)社區(qū)教育的發(fā)展納入長期規(guī)劃，如何發(fā)展、資金撥付多少全憑各地方領(lǐng)導(dǎo)的“思想覺悟”和“遠(yuǎn)見卓識”；所以即使我國教育經(jīng)費達(dá)到了4%的水平，多數(shù)地方仍慣性般把“增量資金”優(yōu)先分配到其他教育領(lǐng)域。

各地方財政對社區(qū)教育投入差異顯著。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，東中西部以及城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距較大，財政水平隨之也明顯不同，各地區(qū)、甚至同一區(qū)縣不同基層（街道）之間經(jīng)費劃撥也存在差距。現(xiàn)階段我國社區(qū)教育的經(jīng)費多來源于地方政府財政，但迄今在全國范圍內(nèi)也沒有國家層面的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，頂層設(shè)計的缺失也使得各地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展投入?yún)⒉畈积R。比如上海、浙江的社區(qū)教育水平與美國及西歐發(fā)達(dá)國家?guī)谉o差距，但中部的河南、西部的貴州和寧夏等地的社區(qū)教育發(fā)展才剛剛起步，全國多數(shù)地區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費投入不足人均一元，甚至還處于更低的水平。

社區(qū)教育內(nèi)部不同級別之間也存在明顯差距。財政支持按照示范區(qū)、試驗區(qū)、普通區(qū)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化撥款，早在2004年國家就出臺文件規(guī)定“國家和省級社區(qū)教育實驗區(qū)應(yīng)努力按照社區(qū)常住人口人均不少于1元的標(biāo)準(zhǔn)落實社區(qū)教育經(jīng)費”，在2012年又相繼規(guī)定區(qū)（縣、市）財政按常住人口每年人均不低于2元標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)教育專項培訓(xùn)經(jīng)費，而同時期的一般社區(qū)教育基地尤其是農(nóng)村地區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費只能由地方財政“擠牙膏”“撒胡椒面”式運作。截止目前全國范圍內(nèi)的各個批次的社區(qū)教育示范區(qū)共計總數(shù)92個，面對近14億人口基數(shù)現(xiàn)實情況下，這不足百個社區(qū)教育示范區(qū)作用相當(dāng)微弱，但財政資金卻重點向示范區(qū)社區(qū)教育集中，不得不令人擔(dān)憂引致社區(qū)教育領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”，甚至造成發(fā)展的撕裂。

社區(qū)教育經(jīng)費使用效率有待提高。在資金有限的情況下，提高對現(xiàn)有經(jīng)費和資源的使用效率同樣可以減輕資金的壓力。但當(dāng)前不少地方政府為了響應(yīng)國家建設(shè)“學(xué)習(xí)型社會”的號召，偏向于對社區(qū)教育進(jìn)行“猛沖猛打”型的投機性建設(shè)；投入在能“看得見、摸得著”的量化工程方面，重樓堂館所、辦公設(shè)備等硬件設(shè)施建設(shè)，輕師資配置、課程開發(fā)、管理維護(hù)等軟件投資；長此以往，造成我國社區(qū)教育“圖有外形”“形式大于內(nèi)容”的華而不實，居民參與積極性很低也變得無可厚非。不合理的社區(qū)教育經(jīng)費使用方式引致了資源配置的低效率，這一短視性行為把本就捉襟見肘的社區(qū)教育經(jīng)費進(jìn)行了竭澤而漁式無序使用，在一定程度上更是加重了社區(qū)教育的籌資負(fù)擔(dān)。

（三）社區(qū)教育經(jīng)費籌措渠道較為單一

從世界范圍看，政府財政投入雖然是各國社區(qū)教育最有保障、最重要的籌資方式，但社會捐贈、企業(yè)投資及個人付費等途徑依然有著不容忽視的作用。我國政府其實早已出臺了多元化社區(qū)教育籌資渠道的相關(guān)文件，總體可以歸納為“政府撥一點，社會籌一點，單位出一點，個人拿一點”，但這是一個相當(dāng)模糊的說法，并沒有界定清楚政府的責(zé)任范圍與財政承擔(dān)比例，容易造成各方推諉“扯皮”；也沒有明確對社會團體、企業(yè)、個人進(jìn)行教育捐贈出臺規(guī)范化、激勵性的政策條件。

首先，社會捐贈籌資渠道不暢，資金增量非常有限。目前社區(qū)教育吸納的社會捐贈極其有限，偶有少量的受贈辦公物資類報道，但在資金捐贈方面泛善可陳；而與之鮮明對比的是中小學(xué)、知名高校在獲得大量社會捐贈方面卻屢見不鮮。其次，企業(yè)對社區(qū)教育投資或合作的潛力挖掘不足。企業(yè)的投資往往是促進(jìn)教育發(fā)展的主要力量之一，而當(dāng)前我國社區(qū)教育受企業(yè)投資水平極低，企業(yè)逐利的本性使得更傾向于與人力資本提升、社會技能培訓(xùn)等層面教育；這與社區(qū)教育發(fā)展滯后，仍然停留在對社區(qū)居民進(jìn)行消遣文娛、保健養(yǎng)生、普法宣傳等泛化層面不無關(guān)系。再次，個人在付費購買社區(qū)教育方面積極性較低。根據(jù)教職成［2004］16號文件規(guī)定“對學(xué)習(xí)者個人回報率較高的培訓(xùn)可以按照國家的有關(guān)規(guī)定收費”，但目前社區(qū)教育處境較為尷尬，前述已經(jīng)提及我國社區(qū)教育層次不高、質(zhì)量泛化，與公眾的需求存在一定的差距，在課程設(shè)置、師資建設(shè)等軟件方面還不盡如人意，難以形成資金流良性互動發(fā)展的局面，所以在吸引社會公眾購買增值服務(wù)方面仍然仍重而道遠(yuǎn)。

（四）社區(qū)教育機構(gòu)非獨立法人實體，引致經(jīng)費預(yù)算和籌資貸款存在身份障礙

一方面表現(xiàn)為我國社區(qū)教育學(xué)院多是掛靠在當(dāng)?shù)貜V播電視大學(xué)，缺乏獨立編制，這樣就意味著沒有對應(yīng)的財政經(jīng)費支持。而現(xiàn)階段采用的事前預(yù)算、協(xié)商撥款模式更使得社區(qū)教育經(jīng)費在爭取方面的話語權(quán)微乎其微；只能由教育行政主管部門代為制定預(yù)算，而作為資金使用者本身卻沒有相關(guān)權(quán)限。另一方面，社區(qū)教育的非獨立法人資質(zhì)也為其在籌資貸款方面帶來了身份障礙，我國現(xiàn)行法律規(guī)定非獨立法人在銀行貸款方面要進(jìn)行資產(chǎn)抵押，而社區(qū)教育機構(gòu)作為非營利性單位，不能把教育教學(xué)資產(chǎn)作為抵押，同時又缺乏相關(guān)收費權(quán)限和融資平臺，故而社區(qū)教育在經(jīng)費籌措渠道上也受限嚴(yán)重。另外，值得一提的是中央政府在財政轉(zhuǎn)移支付方面對社區(qū)教育還沒有形成成熟的支持模式，偶有對個別地區(qū)的典型或示范社區(qū)給予適當(dāng)獎勵，但就全國整個社區(qū)教育系統(tǒng)來講還難以稱得上杯水車薪。

三、當(dāng)前社區(qū)教育籌資困境的原因分析

當(dāng)前我國社區(qū)教育籌資之所以存在上述問題，主要可以從宏觀、中觀和微觀三個方面進(jìn)行分析。宏觀方面主要表現(xiàn)為社會公眾、政府相關(guān)部門對社區(qū)教育的重視程度不足，社會教育的投資觀念薄弱，政府作為最主要的投資主體卻使得資金支持缺位。中觀方面主要表現(xiàn)為籌資或者經(jīng)費保障機制不完善，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一等制度方面問題。微觀方面主要表現(xiàn)為社區(qū)教育機構(gòu)的辦學(xué)目標(biāo)不明確，服務(wù)對象定位不清晰，服務(wù)能力不足甚至與公共需求不相符等方面。

（一）社區(qū)教育投資觀念薄弱

一方面，政府相關(guān)部門對社區(qū)教育重視不足。首先，社區(qū)教育和中小學(xué)教育、高等教育等相比屬于非義務(wù)教育、非學(xué)歷教育，社區(qū)教育沒有相關(guān)法律法規(guī)的制度保障，其地位和作用長期受到埋沒。其次，社區(qū)教育屬于開放型、福利型教育，其對人力資本水平的提高難以量化，所以地方政府考慮到顯性投入產(chǎn)出比較低，多認(rèn)為社區(qū)教育可有可無。再次，加之受我國財政分權(quán)制影響，多數(shù)地方政府財政財力收緊，對社區(qū)教育沒有設(shè)置專項的經(jīng)費，只是一次性予以撥付，建立起了辦公場所后就“告一段落”，長此以往更加重了我國社區(qū)教育的“邊緣化”地位。

另一方面，社會公眾及企業(yè)對社區(qū)教育缺乏了解。社區(qū)教育雖然在我國上個世紀(jì)八十年代就已萌芽，但是幾十年來也沒有突破性發(fā)展，除了政府在宣傳方面不到位以外，還與公眾的弱參與意識有很大關(guān)系。社區(qū)教育具有很強的正外部性作用，促使公眾文明守法、團結(jié)向善，提升家庭及社會和諧度，增強參與主體的人力資本水平，這些正外部性會外溢至社區(qū)教育轄區(qū)甚至以外的企業(yè)及相關(guān)單位，但是受益主體卻很容易忽視上述潛在的作用。筆者曾于2015年7月在四川省南充市、成都市、瀘州市做過調(diào)研訪談，除成都市城市居民對社區(qū)教育認(rèn)知度較高外，其余南充市和瀘州市居民尤其是農(nóng)村居民對社區(qū)教育參與意識非常低，他們寧愿在茶館喝茶聊天打麻將，有些時候甚至給予補貼交通費，但民眾仍不愿參與社區(qū)教育活動，認(rèn)為社區(qū)教育不過是“大篷車”式“旋風(fēng)般”送教下鄉(xiāng)，這也造成了民眾參與不積極，政府投入積極性不高“雙低”局面的原因。

（二）經(jīng)費保障機制缺失

我國社區(qū)教育的現(xiàn)有經(jīng)費撥付及使用機制存在很大的弊端。首先，從資金的撥付機制來看，主要是“協(xié)商式”的撥付，在具體操作上由社區(qū)教育的行政主管部門單獨決定下年經(jīng)費金額，而作為具體開展社區(qū)教育業(yè)務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)卻無權(quán)編制自身預(yù)算。并且多數(shù)情況下社區(qū)教育的經(jīng)費一直維持在各類教育財政支出刨除后剩余5%中的很小一部分，即便如此仍有被娜用、擠占和克扣的現(xiàn)象時有發(fā)生。

其次，至今為止，我國對社區(qū)教育的發(fā)展與財政支持還沒有一個國家層面的相關(guān)法律法規(guī)，即使個別經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)頒布了幾項地方條例，但也多是“條文模糊、可操作性不強”，對相關(guān)責(zé)任的界定和績效考核等也不明確。眾所周知，立法是對某項政策落實與持續(xù)執(zhí)行的重要保證，歐美等國家社區(qū)教育之所以這么完善和發(fā)達(dá)，與他們長久以前的立法不無很大關(guān)系。以日本為例，公民館隨著《教育基本法》（1947）、《社會教育法》（1949）等法律法規(guī)的頒布、實施而日漸壯大。有關(guān)對公民館的財政補助，在《社會教育法》第37條中對公民館發(fā)放補助金的必要事項作了相關(guān)規(guī)定：都道府縣根據(jù)地方自治法第232條之2的規(guī)定，對公民館運營所需經(jīng)費給與補助時，文部大臣可以根據(jù)政令的規(guī)定要求其就補助金額、補助比率、補助方法和其他事項提出報告［5］。

再次，社區(qū)教育機構(gòu)在編制上不獨立，也是造成社區(qū)教育經(jīng)費短缺的主要原因之一，我國社區(qū)教育當(dāng)前主要掛靠各地方的電大，無獨立編制，這樣社區(qū)教育就意味著沒有充裕的人員與專項預(yù)算經(jīng)費支持，而社區(qū)教育目前在我國很多地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)來講更是屬于“新生事物”，迫切需要政府財政予以支持才能走上正規(guī)化發(fā)展道路。以上原因?qū)Ρ疽咽墙?jīng)費嚴(yán)重短缺的社區(qū)教育又加重了負(fù)擔(dān)。

（三）財政投入主體的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一

當(dāng)前社區(qū)教育開展過程中財政資金多是地方“區(qū)縣財政”支持，“財權(quán)與事權(quán)不對等”的格局使得本就不富裕的區(qū)縣級政府更是捉襟見肘。自分稅制以來，我國政府財權(quán)逐漸上移，但事權(quán)仍然留于區(qū)縣級政府，雖然每年有名目繁多的轉(zhuǎn)移支付，但實施起來復(fù)雜且效率偏低，多數(shù)教育專項經(jīng)費更是被“跑部要錢”群體所包圍，社區(qū)教育的弱話語權(quán)更是直接導(dǎo)致經(jīng)費的爭取不足問題頻頻出現(xiàn)。另外，值得一提的是我國現(xiàn)階段發(fā)展不均衡現(xiàn)象依然突出，尤其是800多個農(nóng)業(yè)大縣和中西部地區(qū)的貧困縣財政實力更是不足，經(jīng)濟發(fā)展差距的存在更是嚴(yán)重影響到地方財政對社區(qū)教育的投資積極性和資金支持力度問題長期存在。

（四）社區(qū)教育的辦學(xué)目標(biāo)不明確，服務(wù)對象定位不清晰

關(guān)于社區(qū)教育的理論研究方面我國仍比較落后，早在民國時期的梁漱溟、晏陽初為代表的著名學(xué)者開創(chuàng)了鄉(xiāng)村建設(shè)運動，這一類型和當(dāng)前我國在農(nóng)村的社區(qū)教育有很多共性，不僅教授農(nóng)民文化知識與實用技術(shù)，而且在思想上引導(dǎo)培育農(nóng)民團結(jié)協(xié)作的能力。一直到20世紀(jì)80年代我國在社區(qū)教育理論研究方面依然徘徊，這一后果直接導(dǎo)致當(dāng)前我國社區(qū)教育仍然存在定位不清、目標(biāo)不明確等問題。比如，對社區(qū)教育的定義界定上就存在很大爭論，一部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)教育就是要充分利用好社區(qū)范圍內(nèi)一切有利于調(diào)動居民學(xué)習(xí)氛圍、有利于培養(yǎng)居民學(xué)習(xí)能力的機關(guān)、單位或基層組織都可以利用；一部分則認(rèn)為社區(qū)教育的服務(wù)對象是社區(qū)范圍內(nèi)所有的居民，包括學(xué)前兒童啟蒙、留守兒童關(guān)懷、孕婦健康教育、老年人群養(yǎng)老保健等眾多方面，適當(dāng)開展帶有技術(shù)性、保健型的知識教育。這樣就讓社區(qū)教育變成了對社區(qū)內(nèi)“全員、全程、全方位”的全能式教育，在財政資源有限性和政府經(jīng)濟人的前提下，就使得對社區(qū)教育的開展存在很多不確定性，比如在教育的方式、教育的場地、課程內(nèi)容設(shè)置邊界不易把控，進(jìn)而對教育經(jīng)費的預(yù)算和教育建設(shè)性支出難以確定邊界，以至于社區(qū)教育難以有明確的投入標(biāo)準(zhǔn)。

四、相關(guān)對策建議

針對我國社區(qū)教育存在的上述問題，可以從以下幾個方面進(jìn)行思考，主要思想就是“開源”“節(jié)流”與“制度保障”。開源方面主要資金來源仍是依靠政府財政長期投入，同時加強社區(qū)教育機構(gòu)本身的籌融資能力；節(jié)流方面不僅要進(jìn)行教育系統(tǒng)內(nèi)部的資源整合，同時還要加強社區(qū)教育“內(nèi)功”提升，提高社區(qū)教育的辦學(xué)品質(zhì)；制度保障方面就是要提高社會公眾及政府對社區(qū)教育重要性的意識，建立一套對社區(qū)教育投融資激勵相容的動力機制。

（一）加大政府財政對社區(qū)教育的投入力度

從世界范圍看，政府財政投入依然是各國社區(qū)教育最有保障、最重要的發(fā)展動力。日本公民館對其社區(qū)教育發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，日本公民館取得的成功與國家的財政支持是密不可分的。首先，我國財政應(yīng)該加大對中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育支持力度，可以考慮加大轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是對西部偏遠(yuǎn)地區(qū)和生態(tài)脆弱及少數(shù)民族聚居區(qū)，要大力支持其發(fā)展社區(qū)教育，提高居民的人力資本水平。其次，在財政轉(zhuǎn)移支付方面更應(yīng)該加大對國家產(chǎn)糧大縣的支持力度，對部分老少邊窮等條件符合的地區(qū)還可以允許發(fā)行或者中央代為發(fā)行“教育債券”“教育彩票”籌資。再次，還可以考慮將事權(quán)上移，變地方區(qū)縣政府財政支持社區(qū)教育為地方省級政府專項統(tǒng)籌財政支持，省級財政加大統(tǒng)籌管理的力度和責(zé)任，根據(jù)省級以下政府財力狀況和支出責(zé)任適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付；國家教育部和財政部設(shè)置專項資金，用于定點支持和適度獎勵。還應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整不同教育類型之間的財政撥付比例，避免落入“馬太效應(yīng)”的陷阱，實現(xiàn)教育的合理均衡發(fā)展。

（二）增強政府部門和社會大眾對社區(qū)教育重要性的認(rèn)知

“理念優(yōu)于制度，制度優(yōu)于技術(shù)”［3］；雖然我國社區(qū)教育現(xiàn)階段發(fā)展明顯滯后，但在制度設(shè)計和發(fā)展規(guī)劃上不能有失偏頗，尤其是對中西部、城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展問題上更應(yīng)該均衡發(fā)展。當(dāng)前社區(qū)教育經(jīng)費投入不足，與社會大眾及政府官員對社區(qū)教育的重要性認(rèn)識不足有密切的關(guān)系，因為認(rèn)識不到位，覺得社區(qū)教育只不過是其他類型教育的點綴，逐步使社區(qū)教育不斷被邊緣化，政府對社區(qū)教育重視不足的直接后果導(dǎo)致對社區(qū)教育宣傳和投入力度不夠，又間接使社會大眾對社區(qū)教育也認(rèn)知不足，認(rèn)為社區(qū)教育只不過是“唱唱跳跳”而已，公眾的弱關(guān)注與弱參與度也反過來對政府的一種監(jiān)督缺失。所以，必須出臺國家層面的文件，做好對社區(qū)教育的頂層設(shè)計，強化政府部門對發(fā)展社區(qū)教育重要性的認(rèn)識；另外，也可以考慮對社區(qū)教育學(xué)院設(shè)置獨立的編制，不用掛靠教育行政主管部門或者與地方電大合并，在管理體制上理順關(guān)系。

（三）優(yōu)化并完善社區(qū)教育經(jīng)費保障機制

對比歐美及日韓等社區(qū)教育發(fā)展先進(jìn)的國家經(jīng)驗可知，財政對社區(qū)教育發(fā)展起到?jīng)Q定性作用，因為社區(qū)教育作為為全體公眾提供的一種教育資源，明顯帶有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所以在“合法性”方面政府有利用公共財政提供優(yōu)質(zhì)社區(qū)教育的權(quán)利和義務(wù)。針對當(dāng)前我國社區(qū)教育經(jīng)費使用和劃撥過程中存在的問題，一方面，政府部門應(yīng)該加大對社區(qū)教育的投入力度，建立長效的投入機制，不僅需要前期的硬件投資，更重要的是有固定的優(yōu)質(zhì)師資力量和打造符合地方特色及民眾需求的、接地氣的課程資源。另一方面，政府應(yīng)該參照歐美及日本的相關(guān)支持社區(qū)教育模式，參考當(dāng)今國際成熟的績效工資撥付機制、公式撥付機制；中央和地方財政應(yīng)該按照一定比例進(jìn)行資金支持，出臺相關(guān)法律或者完善法規(guī)對社區(qū)教育的資金投入有個長效機制，還應(yīng)該適當(dāng)考慮地區(qū)的發(fā)展差異與人口比例，對比較大型的投資或者超過一定比例的資金要按照“一事一議”的原則上報主管部分進(jìn)行審批和備檔。同時對資金的監(jiān)管也要嚴(yán)格和細(xì)致，堅決杜絕“小金庫”和挪用貪污行為。

（四）優(yōu)化并提高社區(qū)教育資源整合機制

優(yōu)化資源是減低成本、提高效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在管理方面，針對當(dāng)前社區(qū)教育主體比較分散的問題可以開展撤并、聯(lián)合，把同質(zhì)性強、業(yè)務(wù)類似的機構(gòu)進(jìn)行重組，充分利用現(xiàn)有資源（辦公場地、人員設(shè)備等）避免重復(fù)建設(shè)和低效投入，提高資源利用效率。在技術(shù)和課程方面，可以把社區(qū)教育與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合，開展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育，設(shè)置學(xué)分銀行和個人賬戶、就近社區(qū)互認(rèn)互選，對一些通識課程和常規(guī)課程可以在一定轄區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一開發(fā)和講授，地方社區(qū)學(xué)院可以集中力量充分開發(fā)自身特色品質(zhì)的課程資源。在師資與教學(xué)方面，可以由政府牽頭與社區(qū)范圍內(nèi)的高校、民間教育培訓(xùn)機構(gòu)以及退休教師或有一技之長的人員互動合作，形成“政府牽頭、社區(qū)互動、學(xué)分互認(rèn)、資源共享”的現(xiàn)代化社區(qū)教育學(xué)習(xí)機制。

農(nóng)村社區(qū)教育可以充分利用農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營為契機，大力開展有針對性的社區(qū)教育，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有的能人、大學(xué)生村官、鄉(xiāng)村教師，包括農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體主體，建立合作機制來充分調(diào)動他們的潛能和積極性，對廣大農(nóng)民開展社區(qū)教育，注重提高農(nóng)戶的團結(jié)協(xié)作意識、市場觀念、生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)行為、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識等，這樣不僅可以激發(fā)了農(nóng)村廣大民眾的參與積極性和創(chuàng)造性，也解決了農(nóng)村社區(qū)教育師資和課程內(nèi)容等問題，同時也提高了廣大農(nóng)民的人力資本水平和農(nóng)村的人力資本存量。

（五）強化社區(qū)教育經(jīng)費監(jiān)管及自主籌融資能力

要建立“時時可學(xué)、處處能學(xué)”的終身教育平臺，加強社區(qū)教育機構(gòu)的自主籌融資能力是促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的巨大推進(jìn)力量，尤其是在我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)的階段，鼓勵民間資本有償參與社區(qū)教育，讓一切有利于社區(qū)教育發(fā)展的源泉充分涌動，有利于緩解我國政府財政壓力。一方面，在社區(qū)教育機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該建立科學(xué)合理的管理體系，對社區(qū)教育規(guī)劃和發(fā)展方向做出長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策，對服務(wù)對象和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，打造出特色和“叫好又叫座”的品牌課程，這樣才能被廣大公眾認(rèn)可，美譽度、信任度也會相應(yīng)增加，社會公眾和機構(gòu)對社區(qū)教育的捐贈與投資才會逐步增加。另一方面，加強對社區(qū)教育經(jīng)費的監(jiān)督管理同樣重要，在經(jīng)費的使用上不僅要“開源”也應(yīng)該“節(jié)流”，對重大經(jīng)費的使用要有申報和審批機制，對財務(wù)經(jīng)費使用情況定期公開，堅持依法理財、精細(xì)化管理，加強預(yù)算的監(jiān)督和審核，健全社區(qū)學(xué)院的會計和資產(chǎn)管理制度，實施勤儉辦教育的方針。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫http：//data.worldbank. org/data-catalog。

［1］李佳萍，李天鷹.我國社區(qū)教育籌資困境分析及其路徑選擇［J］.東疆學(xué)刊2014（3）：106-111.

［2］陳乃林，張志坤.社區(qū)教育管理的理論與實務(wù)［M］.北京：高等教育出版社，2009.

［3］田國強，陳旭東.中國改革：歷史、邏輯與未來，北京：中信出版社，2014.

［4］［5］馬麗華.日本公民館財政補助分析［J］.河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報2008（3）：51-52.

［6］朱志剛.財政支出績效評價研究［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003.

［7］陳乃林.面向21世紀(jì)中國終身教育體系研究［M］.北京：高等教育出版社，2001.

［8］［日］小林文人.當(dāng)代社區(qū)教育新視野［M］.上海：上海教育出版社，2003.

［9］楊宇偉.社區(qū)教育“學(xué)習(xí)圈”特色建設(shè)的路徑與機制研究［J］.中國成人教育，2013（3）：17-20.

責(zé)任編輯王國光

張磊（1988－），男，河南封丘人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為教育經(jīng)濟與管理，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策；申秀清（1962－），女，四川蓬溪人，西華師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院研究員，研究方向為成人教育、高等教育管理等。

教育部大學(xué)生創(chuàng)新計劃訓(xùn)練項目“基于農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)村社區(qū)教育研究”（編號：201410638011），主持人：張磊；四川省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目（201510638060）。

G720

A

1001-7518（2016）18-0071-06