財政(國庫)集中支付中心內外管理問題的思考

姜晶晶

(上海師范大學 政法學院，上海 200234)

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財政(國庫)集中支付中心內外管理問題的思考

姜晶晶

(上海師范大學 政法學院，上海 200234)

財政(國庫)集中支付制度是以國庫的單一賬戶制度作為基礎，實現(xiàn)資金的收繳撥款以國庫集中收取和支付為主要形式的現(xiàn)代化的國庫管理制度。國家進行國庫集中支付改革十余年來，成績突出，效果明顯。但是隨著改革的深入發(fā)展，在財政(國庫)集中支付中心內外管理上，問題不斷涌現(xiàn)，不僅有業(yè)務上的問題，同時各方面實質“短板”也十分突出。針對這一現(xiàn)狀，文章在總結內外問題過程中，提出了財政(國庫)集中支付中心建設的關鍵應歸結到制度與職業(yè)道德的關系上，從而促進財政(國庫)集中支付制度的全面推行。

財政；國庫集中支付中心；內外管理；制度與職業(yè)道德

一、財政(國庫)集中支付中心概況

財政(國庫)集中支付中心在我國已經走過了十余年的歷程，對于各個行政事業(yè)單位來說已不再陌生，財政(國庫)集中支付中心已經成為其平時財務工作中的重要一環(huán)。但對于大多數(shù)社會人群來說，其還是一個較為陌生的詞匯，以至于單單從名稱上來判斷，會以為該機構隸屬于人民銀行國庫，而造成不必要的誤解。

實際上，財政(國庫)集中支付中心的前身①是會計核算中心，由于國家實行了國庫集中支付改革，從而更名為財政(國庫)集中支付中心?，F(xiàn)在的省、市(縣)財政(國庫)集中支付中心是分別隸屬于省財政廳、市(縣)財政局的二級機構②。具體來說，財政(國庫)集中支付中心具體從事?lián)芸顚徍?、資金支付、匯總財政支出信息等業(yè)務。主要職責是：

1．辦理預算單位開戶，管理預算單位預留印鑒。

2．按照規(guī)定程序審核預算單位直接支付申請，開具財政直接支付憑證，經財監(jiān)局審核加蓋印鑒后，送代理銀行辦理支付。

3．在預算單位授權額度和存款余額內受理單位授權支付業(yè)務，依據(jù)單位開具的《財政授權支付憑證》和有關原始憑證辦理授權支付，經財監(jiān)局審核加蓋印章后，送代理銀行辦理支付。

4．管理國庫支付信息，匯總并及時向國庫科提供財政資金支付和清算信息。

5．具體負責建立財政國庫支付管理賬冊體系，核算財政直接支付和授權支付業(yè)務，定期與國庫科、代理銀行、預算單位對賬。

6．建立財政資金支出報表體系，匯總資金支付和清算信息，向財政部門提供支出分析。

財政(國庫)集中支付中心是財務核算和成本控制的關鍵樞紐，在進一步強化財政的調控能力，深化公共財政支出改革，提高財政資金使用效益，規(guī)范財政事業(yè)單位支出行為等方面發(fā)揮了很大的作用。雖然財政(國庫)集中支付中心是公共財政支出改革中出現(xiàn)的新事物，其內外部管理也沒有現(xiàn)成的模式，容易產生舞弊行為，因此有必要強化財政(國庫)集中支付中心建設。

財政(國庫)集中支付中心能夠及時準確地為各部門提供綜合財務信息，并能為各級政府領導做出正確決策提供依據(jù)；同時方便了紀檢、審計等部門對各單位的經濟責任審計 。財政(國庫)集中支付中心是新形勢下的新事物，在不少地區(qū)已經實行了十余年，但從全國范圍看，還沒有統(tǒng)一實行，當然也談不上有統(tǒng)一的運行法則了。財政(國庫)集中支付中心建立以來，由于納入集中核算的行政事業(yè)單位數(shù)量多，資金量大，財務手續(xù)繁雜，財政(國庫)集中支付中心的工作量很大，但同時由于內部制度不完善等原因，導致管理上出現(xiàn)明顯的漏洞，貪污、擅自挪用單位資金，財務處理出現(xiàn)偏差，單位會計信息泄露等問題，增加了其職業(yè)的風險。因此進一步完善財政(國庫)集中支付中心的內外部管理尤為重要。

二、財政(國庫)集中支付中心管理問題現(xiàn)狀

雖然財政(國庫)集中支付中心級別低于當?shù)刎斦姓块T，從其擔負的責任來看，對全面推行財政(國庫)集中支付制度具有十分重要的現(xiàn)實意義，但是在其實施過程中，特別是在內外部管理上還存在諸多問題。

(一)外部方面

1.財政(國庫)支付制度不健全

雖然國家不斷出臺關于加強財政(國庫)集中支付中心的制度型文件及讀本③，但是各級財政(國庫)集中支付中心，尤其是市、縣一級的基層中心，仍舊存在著許多制度的缺失引發(fā)的問題，這主要有：上下制度的脫節(jié)現(xiàn)象、上下制度的不一致現(xiàn)象和基層制度的不明細化等。政府的相關文件是現(xiàn)行國庫集中支付方式的依據(jù)。原因有兩點：一方面，原本的一些規(guī)章、制度具有嚴重的滯后性，與現(xiàn)行的國庫集中支付制度嚴重脫節(jié)，例如《財政總預算會計制度》和《國家金庫條例》，這嚴重影響了國庫職能的充分發(fā)揮。另一方面，缺乏法律法規(guī)的權威性，例如《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》等，因此在一定程度上缺乏相應的約束力。

2.現(xiàn)有財政(國庫)支付制度執(zhí)行不力

一般情況下，由于高層財政(國庫)集中支付中心級別較高，就更加能吸引社會公眾關注的目光，從而也就更加注重行政業(yè)務的監(jiān)督工作，不斷規(guī)范業(yè)務的流程及控制。而部分基層的財政(國庫)集中支付中心由于地域原因，涉及行政范圍小，關系人脈網絡多等原因，往往會忽視現(xiàn)有的財政(國庫)支付制度，導致一些業(yè)務的非規(guī)范化辦理，而引發(fā)一系列的后續(xù)問題，使后期工作不斷的偏離原有軌道，造成對制度的執(zhí)行不力，甚至其他較為嚴重的后果。

3.與代理銀行的無效溝通

通常情況下，各單位在財政(國庫)集中支付中心履行完一定手續(xù)后便可到指定的開戶代理銀行進行資金的相關操作，完成該單位的該項財務資金工作。而如果財政(國庫)集中支付中心與代理銀行溝通不暢，會導致手續(xù)履行結束后單位工作難以及時完成。此種情況尤其易在長假期間爆發(fā)性發(fā)生，不僅增大銀行壓力，同時給單位的正常財務秩序造成不利沖擊。

4.納入集中支付的單位施壓

以市(縣)一級為例，由于實行行政分級，行政工作有了一定的流程秩序。而作為財政局下設的次級機構，財政(國庫)集中支付中心從財務收支上管轄了包括市(縣)委、市(縣)政府、市(縣)人大、市(縣)政協(xié)……一大批高級機構，從行政分級上造成了財政上的“小管大”現(xiàn)象，這樣就難以保證財政(國庫)集中支付中心在對外業(yè)務問題上完全根據(jù)現(xiàn)行制度進行業(yè)務工作，甚至于個別時候會出現(xiàn)“先支付，后手續(xù)”的現(xiàn)象。

5.賬面信息管理與協(xié)調

受財政(國庫)集中支付中心自身工作性質的限定，財政(國庫)集中支付中心應負責管理國庫支付信息，匯總并及時向國庫科提供財政資金支付和清算信息，同時具體負責建立財政國庫支付管理賬冊體系，核算財政直接支付和授權支付業(yè)務，定期與國庫科、代理銀行、預算單位對賬。

不難發(fā)現(xiàn)，財政(國庫)集中支付中心需要協(xié)調、核對信息和對賬的單位均涉及眾多財政、資金的關鍵部門，出現(xiàn)了“一對多”工作局面，越發(fā)加大了財政(國庫)集中支付中心的工作壓力，尤其在月底對賬集中期和年底對賬集中期，財政(國庫)集中支付中心的工作壓力更是巨大。所以，現(xiàn)有的賬面信息管理與協(xié)調工作有待進一步調整。

(二)內部方面

1．中心工作人員認識不足

財政(國庫)集中支付中心的許多工作人員在中心成立之前大都是其他單位財務工作人員，對曾經經手的工作較為熟悉，受思維慣性的影響，部分工作人員沒有認清現(xiàn)今的財政(國庫)集中支付中心在行政工作中的重要作用，在平時工作中不自覺的帶入了從前的工作慣性，延續(xù)了從前的工作態(tài)度。

實際上，部分財政(國庫)集中支付中心工作人員在成立前所進行的工作性質，是某一單一單位內部的財務或資金工作，所擔負的責任來源就僅僅只是本單位。但是，隨著財政(國庫)集中支付中心的不斷完善，所有的行政及企、事業(yè)單位均納入了國庫集中支付的體系中來，而工作人員所對應的工作也就從一人對應單一單位的財務或資金工作轉變成一人對應多個單位的財政審批工作。工作目的的轉變直接影響到工作性質及責任，所以，摒棄從前的工作慣性，從新確立工作的態(tài)度，對于轉變現(xiàn)今財政(國庫)集中支付中心工作人員的認識尤為重要。

2．中心工作人員業(yè)務操作問題

由于現(xiàn)今財政(國庫)集中支付中心均實行“窗口式”的辦公模式，“專人專機?？趯Ｓ谩本蛻蔀槠渲匾再|之一。但是由于各種原因，常會出現(xiàn)“如用于審核、支付、會計核算和授權額度管理等業(yè)務的聯(lián)網系統(tǒng)計算機，必須實行專機專人專用，而在實際工作中將專機與外網相連或用作其他用途；對預算單位直接支付和授權支付的審核、支付、會計核算操作流程系統(tǒng)，應明確規(guī)定實行雙人復核制度，但在實際工作中替崗、代崗現(xiàn)象時有發(fā)生”④等現(xiàn)象。業(yè)務操作上的問題不會對業(yè)務辦理的結果造成嚴重影響，但是對于未來工作的繼續(xù)開展和業(yè)務風尚來說影響甚大。

3.國庫信息化程度不高

目前，我國國庫信息化程度不高來自兩方面的不足：一是，由于我國并沒有完全建立規(guī)范高效的國庫集中支付管理系統(tǒng)，二是滯后的預算清單和代理銀行的信息系統(tǒng)建設。我國的國庫集中支付制度改革已經開展多年，新舊制度并沒有實現(xiàn)完全交接，面對出現(xiàn)的新情況新問題，現(xiàn)行的國庫管理系統(tǒng)并不能解決這些新問題和新情況。因此，需要注重提高國庫管理系統(tǒng)的完善和提升。

4．對業(yè)務工作的稽查核實工作未有效落實

財政(國庫)集中支付中心的工作不單單是對支付申請進行審批、信息票據(jù)及賬目的規(guī)整管理，很重要的一項工作便是內部的稽查核實工作。正規(guī)辦理的票據(jù)往往需要納入預算的單位行政一把手簽字，特殊賬目同時還需要經過對應行政領導簽字的文件作為附件等特殊步驟。這些步驟必須經過嚴格的審批核實程序，同時還要進行定期的稽查復核程序，才能保證審批工作的合乎規(guī)定，不違紀違法，保證審批工作的順利開展。

5．工作人員內部分工問題

鑒于財政(國庫)集中支付中心一人對應多個單位的情況，這就需要前期對對口單位進行事前的分配。通常情況下，對口單位按照政府行政口、農業(yè)口、教育文化口、城市建設大項口……進行初期分配，這樣的分配方法分類比較明確，但是在工作的繁雜程度上不能做到有效的平衡。而反之，想要做到工作的繁雜程度較為均等而進行的打亂性分配，往往會使得各類對口單位順序錯亂，從而造成工作進行中的交叉性問題。

6．工作人員工作作風問題

從財政(國庫)集中支付中心的工作特征上，我們不難看出其工作人員不僅擔負的責任重大，同時我們也應該清醒地意識到其工作人員手中所擁有的審批權力。由于現(xiàn)今的財政(國庫)集中支付中心普遍采用一人對應多個單位的工作模式，于是對于被納入預算的各單位而言，上游流程⑤是準備工作，下游流程⑥是結果收集，而中間流程，即財政(國庫)集中支付中心工作人員的票據(jù)審批，就成為連接上下環(huán)節(jié)的重點。此點一通，所有流程自成一有機整體；而此點不通，則不僅上游的流程暫時失效，同時下游流程順次后延。所以，此點的通暢與否就必然成為影響被納入預算的單位財務工作的重要因素之一。

我們關注該點，正是由于在較為基層的財政(國庫)集中支付中心存在著不和諧的現(xiàn)象：部分工作人員“吃、拿、卡、要”，“順之則過，不順則卡”……嚴重影響了工作效率與作風。同時部分單位也進行著一些有利于本單位的“活動”，多方面原因使得該問題日漸突出，急需解決。

三、財政(國庫)集中支付中心的建設關鍵

綜其所有內外部問題來看，矛盾最突出的地方就在于財政(國庫)集中支付中心內外制度的完備與否以及對制度的執(zhí)行情況。然而制度問題常常被我們歸結到所有問題的根源上，這一點并沒有錯，但問題的關鍵不在于我們經常說的“完善現(xiàn)有制度，加強制度的執(zhí)行力度”，應該是制度與職業(yè)道德的關系。

制度之于職業(yè)道德，其關系相似與法律之于社會道德。社會道德是做人的原則，而法律是做人的底線。如果我們以原則，即社會道德為基礎，那么即便是個別情況之下我們會突破原則，但也不會去打破我們的法律這條底線。社會道德為法律制造了一個緩沖區(qū)，從而減輕了法律所承受的壓力，而盡量將事情在社會道德的范疇內解決。同樣的，將上述關系置于制度與職業(yè)道德之間。如果我們以職業(yè)道德為辦事的基礎，那么許多問題都將會在沖擊到現(xiàn)有制度或是制度空白區(qū)域之前被消化解決。社會道德能在一定程度上暫時彌補法律的缺陷，職業(yè)道德同樣也可以在一定程度上暫時彌補制度的缺陷。這又何嘗不是一種比所謂“完善現(xiàn)有制度，加強制度的執(zhí)行力度”更有利的做法。

所以，財政(國庫)集中支付中心的建設關鍵應歸到制度與職業(yè)道德的關系上，這同時也符合新時代社會主義精神文明建設所倡導的和諧精神。

注 釋：

① 現(xiàn)也存在部分地區(qū)的財政(國庫)集中支付中心是在沒有任何機構基礎的情況下建立起來的.

② 不排除部分地區(qū)由于單位內部考慮而提升其半個級別的情況.

③薛 萃.國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊[M].北京：經濟科學出版社.2004.

④ 戢鳳秀.加強市縣級國庫支付中心內部控制的建議[J].預算管理與會計，2004,(11)：25-26.

⑤ 這里的“上游流程”指經財政(國庫)集中支付中心票據(jù)審批之前的手續(xù)步驟.

⑥ 這里的“下游流程”指經財政(國庫)集中支付中心票據(jù)審批之后的資金步驟.

責任編校：陳 強，王彩紅

Think the Problem of the Inside and Outside Treasury Payment Center Management

JIANG Jing-jing

(Legal Philosophy and Political College,Shanghai Normal University,Shanghai 200234,China)

Treasury Centralization Payment System is the treasury single account system as the foundation, realizing collection of funding to the state treasury centralized collection and payment as the main form of modern national treasury management system. National has reformed the Treasury Centralized Payment System for more than ten years, outstanding achievements, and the effect is obvious. But with the further development of reform, there are many problems in internal and external management, not only have business problems, at the same time all aspects of the essence "short board" has been outstanding. Against the status quo, the paper in the process of summarizing internal and external problems, puts forward the key to the construction of finance, the Treasury Centralized Payment Center should be attributed to the system and professional ethics relationship, thus promoting the implementation of Treasury Centralized Payment System.

finance；the treasury centralized payment center；the internal and external management；system and professional ethics

2016-07-05

姜晶晶，女，山東萊州人，碩士生，研究方向為公共部門人力資源開發(fā)與管理。

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.05.023

F812.45

A

1007-9734(2016)05-0141-04