新聞出版項目帶動戰(zhàn)略中的政府管理優(yōu)化研究*

□文│嚴佳樂 楊海平

（作者單位：南京大學信息管理學院 南京大學出版研究院）

項目帶動戰(zhàn)略是充分運用項目這一經(jīng)濟組織形式所具有的先進管理理念、要素載體功能和科學工作方法，通過項目投資以及嚴密的組織實施形成有效的生產(chǎn)能力，推動各項機制創(chuàng)新，推進各項工作有效落實，促進物質文明、政治文明、精神文明協(xié)調發(fā)展的重大舉措[1]。

經(jīng)過“十一五”和“十二五”時期的不斷探索和創(chuàng)新，我國新聞出版產(chǎn)業(yè)在實施項目帶動戰(zhàn)略方面取得了很多成績，但戰(zhàn)略實施過程依然存在不少問題。本文通過對新聞出版產(chǎn)業(yè)項目帶動戰(zhàn)略實施的現(xiàn)狀進行調研，從研究者角度總結戰(zhàn)略實施取得的成績及存在的問題，根據(jù)我國國情及新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，為政府部門的管理提出優(yōu)化對策。

一、新聞出版產(chǎn)業(yè)實施項目帶動戰(zhàn)略中的政府管理現(xiàn)狀及問題

項目是戰(zhàn)略實施的主要內容與載體形式，政府對新聞出版產(chǎn)業(yè)項目管理取得了相應成績的同時，仍存在一些急需解決的問題。

1.項目帶動戰(zhàn)略中的政府管理現(xiàn)狀

“十一五”時期，我國為培育新的經(jīng)濟增長點和促進文化大發(fā)展，國家明確提出和實施“重大文化產(chǎn)業(yè)項目帶動戰(zhàn)略”，這是一種“由國家制定的，遵循比較優(yōu)勢原則，通過推動實施面向全國的引領性、基礎性、示范性的大型骨干文化產(chǎn)業(yè)項目集群，積極開拓利用文化經(jīng)濟資源，促進經(jīng)濟增長和文化繁榮的中長期發(fā)展策略?！盵2]新聞出版產(chǎn)業(yè)項目帶動戰(zhàn)略（以下簡稱戰(zhàn)略）是“重大文化產(chǎn)業(yè)項目帶動戰(zhàn)略”的重要組成部分，實施該戰(zhàn)略的兩大路徑是新聞出版改革發(fā)展項目庫（以下簡稱項目庫）和財政部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金（以下簡稱專項資金）。

國家新聞出版廣電總局（含原新聞出版總署）2009年建立項目庫，至今入庫項目累計達2015項。專項資金從2008年至2014年共安排了192億元，支持了文化產(chǎn)業(yè)項目3300多個，其中新聞出版項目1100多個，占比達30%，總金額約75.4億元。[3]項目庫和專項資金的實施“已經(jīng)成為新聞出版管理部門履行宏觀調控職能的有效手段，在推動新聞出版業(yè)壯大市場主體、提升內容生產(chǎn)和傳播能力、提高公共服務水平、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、實現(xiàn)轉型升級、壯大自身實力等方面取得了顯著效果、發(fā)揮了不可替代的作用。項目庫也初步實現(xiàn)了項目滾動發(fā)展，起到了以項目集聚生產(chǎn)要素、拉動投資增長、提升行業(yè)綜合競爭力的作用”。[4]

2.項目管理過程中存在的問題

除了戰(zhàn)略管理，戰(zhàn)略中包含的項目也是管理的主要對象，對項目管理的不到位會直接影響戰(zhàn)略實施的效果。目前政府部門對新聞出版項目申報和實施的管理還存在一些問題。

（1）項目入庫管理有待優(yōu)化

項目庫和專項資金均存在項目類別設置不合理，項目庫中的許多類別名稱具有相似性，其中包含的項目也相互交叉，例如“基地（園區(qū)）”“綜合基地”“其他基地”“版權基地”等。項目歸類不合理。例如“數(shù)字信息技術類”的“天津國家數(shù)字出版基地項目”和“中南國家數(shù)字出版基地”應屬于“數(shù)字基地”項目，“《阿凡提》動畫系列片”項目也許放到“動畫制作”類更適合。項目分類欠科學不利于項目的統(tǒng)計與管理，也不利于對戰(zhàn)略實施情況的宏觀把握。

項目信息更新不及時，使得政府無法清楚把握項目進展情況，帶來管理上的不便與盲目。項目庫目前顯示結項項目共14項，不足1%，未啟動項目280項，正在進行的項目有1721項，占85%。項目庫中顯示的進展信息更新緩慢，51.22%的項目無法通過網(wǎng)絡檢索獲得公開信息。部分項目在入庫前就已展開，甚至取得成果，而項目庫中卻依然顯示“未啟動項目”或“項目進行中”。另據(jù)了解，項目庫的信息更新是由項目申報單位執(zhí)行的，但這一工作卻沒有被規(guī)范執(zhí)行，這一方面反映出申報單位不夠負責，另一方面也反映出政府監(jiān)管需要加強。

項目審批標準不嚴謹，項目庫存在同一項目重復入庫、類似項目稍作名稱修改再次入庫、申報單位稍有不同但項目信息基本一致的項目重復入庫、同一項目兩年內在不同分類下先后入庫等現(xiàn)象。項目名稱模糊和不具體使得預期成果不明確，給項目驗收標準提出難題。比如某單位的項目名稱為“數(shù)字出版項目”，而該單位曾多次申請過具體的數(shù)字出版類項目，這些項目容易與“數(shù)字出版項目”共享成果。一些單位用已經(jīng)完成并投入使用的項目來申請入庫，在項目庫中仍然顯示“正在進行”狀態(tài)，可能存在投機嫌疑。此外，還存在政府對項目申報的指導不足，審批程序復雜，重復工作量大等問題。

（2）項目實施階段管理有待深入

政府部門對項目申報進行了積極動員，但在項目實施中沒有做到充分的引導和監(jiān)督管理。政府管理部門在某些龐大的課題上的指導作用發(fā)揮得不夠，導致企業(yè)單位在執(zhí)行項目時缺乏合理規(guī)劃；對正在實施的項目沒有定期調研、實時監(jiān)督。例如沒有嚴格要求企業(yè)單位及時入庫更新項目進展或提供項目進展報告，2014年專項資金支持項目共556項，其中新聞出版項目約有229項，目前能檢索到正在實施的新聞出版項目公開信息的有138項，僅占支持的新聞出版項目60.26%。2015年支持項目共850項，比2014年增長了6.25%，財政部下達的專項資金達到50億元人民幣，其中新聞出版項目238項，能檢索到正在實施的新聞出版項目公開信息的有118項，僅占比49.58%。項目實施過程中涉及行政流程多，項目進展容易被繁復的審批流程和漫長的管理部門響應周期耽誤。某單位在實施進度自查報告中表示“由于規(guī)劃原因，工業(yè)園區(qū)一直未批復用地申請，所以項目進展很慢?！贝送猓S多企業(yè)單位原是傳統(tǒng)出版單位，可能缺乏足夠的科研能力，作為項目帶動戰(zhàn)略的發(fā)起者和執(zhí)行者，政府部門沒有考慮到重大技術攻關課題的難度。

項目管理方式單一，主要依靠行政手段，管理效率有待提高。如專項資金在“圖書”和“發(fā)行”兩類中有“實體書店獎勵資金”項目，這體現(xiàn)了項目管理的激勵制度，但大多時候政府沒有使用激勵機制和懲罰機制，使企業(yè)單位執(zhí)行積極性不高、責任感不強。

項目管理缺乏科學程序及評價標準，如對單個項目的申報、實施過程的監(jiān)管、項目階段性成果的考核、項目驗收等沒有嚴格的管理機制。政府部門除了對項目的管理外，還缺乏對企業(yè)單位的管理，例如項目庫中的信息由企業(yè)單位實時更新，但由于缺乏嚴格管理，企業(yè)單位便沒有按時更新。戰(zhàn)略實施缺乏科學的評價體系，也不利于管理部門篩選出一批具有帶動作用的優(yōu)秀項目，淘汰落后項目。

投資環(huán)境需改善，如配套設施建設，政府的優(yōu)惠政策，以及其他與投資者、企業(yè)密切相關的內容?！皩ν顿Y者具有吸引力的主導因素，已不是過去的優(yōu)惠政策，而是當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境。區(qū)域經(jīng)濟競爭的焦點已經(jīng)轉移和集中到了經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境上。所以，抓好項目工作，就必須‘打掃門庭請客’，認真落實項目帶動戰(zhàn)略的相關政策，為項目投資和建設營造更為寬松的環(huán)境”。[5]

法律保障水平有待提高。通過對新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的相關報道及文獻內容來看，對一些傳統(tǒng)出版物和數(shù)字出版項目，我國的版權保護法律還不夠完善。國內盜版、侵權現(xiàn)象屢禁不止，這是阻礙創(chuàng)新性、原創(chuàng)性新聞出版項目發(fā)展的重要原因。

3.戰(zhàn)略管理過程中存在的問題

政府管理部門在新聞出版項目帶動戰(zhàn)略管理過程中存在的問題主要有以下幾方面：一是沒有固定的管理部門。每年重大產(chǎn)業(yè)項目申報通知的發(fā)布、審核、管理、監(jiān)督單位不統(tǒng)一，企業(yè)單位常常要向多個管理部門申報項目，而管理部門之間工作不透明，導致申報審批、財政撥款、監(jiān)督管理、驗收評審各環(huán)節(jié)脫節(jié)。二是政府對各地區(qū)、企業(yè)單位和項目間的資源配置不平衡，中西部地區(qū)多文化資源大省，但文化產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，得不到足夠的投資，同時財政更青睞大型項目和中大型企業(yè)單位，有發(fā)展?jié)摿Φ男№椖亢托挝坏貌坏阶銐虻闹С帧Ｈ钦毮芏ㄎ徊幻鞔_，政府部門對企業(yè)單位申報項目的指導不足。四是溝通協(xié)調機制的缺失。政府部門與企業(yè)單位的溝通不足，可能使企業(yè)單位對戰(zhàn)略解讀存在偏差，給政府管理過程帶來困難，企業(yè)單位在項目實施遇到問題時也無法及時獲得指導。

此外，政府對新聞出版項目戰(zhàn)略把控和戰(zhàn)略計劃的實施等方面也有許多工作要落實。

二、改進政府在戰(zhàn)略管理與項目管理方面的建議及對策

政府在戰(zhàn)略實施過程中應當改進對戰(zhàn)略和項目的管理，根據(jù)上文總結的問題，下面提出相應的優(yōu)化對策。

1.改進政府在項目管理方面的建議及對策

項目是戰(zhàn)略的主要內容，戰(zhàn)略的實施效果來自于每一個具體項目的執(zhí)行情況，政府應當在新聞出版項目申報入庫至驗收評審整個流程中進行嚴格管理。

（1）政府對項目入庫的管理

新聞出版政府管理部門應科學使用項目管理系統(tǒng)，完善管理系統(tǒng)各項功能，提高管理系統(tǒng)的使用率，合理科學地進行新聞出版項目分類，使項目庫系統(tǒng)化、結構化。要建立科學的項目管理機制，建立嚴格的管理流程，督促項目申報單位對項目的論證、進展的反饋，并在項目庫中及時更新項目進展。要優(yōu)化項目質量與結構，嚴格規(guī)范項目申報審批標準，提高入庫項目的質量水平。要選擇具有較強帶動作用、創(chuàng)新性、技術含量較高的項目，減少重復、交叉項目的通過，利用優(yōu)質項目吸引人才與投資，實現(xiàn)項目與生產(chǎn)要素良性互動。要合理布局項目類型結構，實現(xiàn)各類項目的均衡協(xié)調發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結構調整。要加大對項目申報的指導力度，政府應加強對新聞出版項目申報的前期指導，而不是簡單地下達申報通知。例如指導企業(yè)單位進行新聞出版項目類型的選擇、項目申報前的論證等，以提高項目通過率、項目質量以及減少重復性項目的產(chǎn)生。此外應當簡化申報程序，降低申報工作難度。

（2）政府對項目實施階段的管理

在項目實施階段新聞出版管理部門應采取以下措施：一是加強對入庫項目實施過程的指導。首先要適時對企業(yè)單位進行調研，了解項目進展和實施難點，并對這些問題提出指導意見，督促項目有條不紊開展；其次，針對新聞出版研發(fā)項目要穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步推進，重點難點工程應當由政府部門領導一批企業(yè)單位進行合力攻關。二是充分發(fā)揮行政、經(jīng)濟、法律上的獎懲機制作用，推進市場化競爭，實現(xiàn)市場化運作，對優(yōu)秀企業(yè)施以適當?shù)奈镔|獎勵，對于管理不當或心存僥幸的企業(yè)要施以適當?shù)膽土P措施，對于綜合實力較弱的企業(yè)要提供適當?shù)膮f(xié)助。驗收項目成果，要通過市場考驗，不僅要在結項時驗收，還要在投入使用后持續(xù)跟進。三是建立科學嚴格的新聞出版項目管理機制和評價體系。要建立科學的項目管理流程，以便管理部門對項目進度的掌握與管理，對于不同類型項目，新聞出版管理部門可以組建專家小組進行指導與定期督查。建立科學的新聞出版項目評價體系，提高項目驗收效率，發(fā)掘優(yōu)秀項目與單位，淘汰落后項目與單位，為未來項目申報提供參考。四是優(yōu)化投資環(huán)境。改善新聞出版企業(yè)發(fā)展硬件環(huán)境，認真落實戰(zhàn)略相關政策，通過優(yōu)惠政策來吸引民資，為新聞出版項目實施與發(fā)展營造更為有利的環(huán)境。五是改善新聞出版法律保護環(huán)境，完善我國版權法律法規(guī)建設，尤其是數(shù)字時代，要加強對企業(yè)知識產(chǎn)權的保護，營造良好的法律環(huán)境，提高企業(yè)對原創(chuàng)性、高科技含量項目的信心。

2.改進政府在戰(zhàn)略管理方面的建議及對策

政府在新聞出版項目帶動戰(zhàn)略管理方面可以依據(jù)戰(zhàn)略管理的要素和流程做出以下八個方面的改進：一是根據(jù)新聞出版產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)濟、社會雙重屬性特殊產(chǎn)業(yè)的要求，項目帶動戰(zhàn)略的制定與實施應當符合我國國情與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，兼顧近期目標與長遠目的，兼顧社會效益與經(jīng)濟效益。二是制定合理有效的新聞出版項目帶動戰(zhàn)略實施計劃，其內容包括新聞出版產(chǎn)業(yè)的重點發(fā)展方向、目標任務、以及與目標相適應的實施計劃與手段，建議以目前國家發(fā)展計劃的“五年”期限為一個周期，并以年為單位進行戰(zhàn)略計劃實施的考評反饋。三是完善新聞出版項目帶動戰(zhàn)略管理實施的組織結構，政府各部門要有清晰的權責分工，具體項目的實施也需要實施單位各部門的分工協(xié)作。建議建立由多方參與的新聞出版項目帶動戰(zhàn)略管理委員會（下稱“管委會”），管委會設立于政府管理部門之外，是新聞出版產(chǎn)業(yè)各方代表組成的民主管理機構，負責對新聞出版項目帶動戰(zhàn)略實施進行直接管理。組成“管委會”的各方參與者包括：戰(zhàn)略最高管理部門（即政府）、新聞出版產(chǎn)業(yè)界、以科研院所和高校為代表的新聞出版學界、以行業(yè)協(xié)會為代表的新聞出版民間組織。“管委會”包括四個部門，即項目部門、監(jiān)督部門、考評部門，以及為戰(zhàn)略制定、實施與評價提供指導的智庫團隊。四是新聞出版政府管理部門應該對產(chǎn)業(yè)資源進行優(yōu)化配置，合理安排新聞出版項目類型結構，對項目申報類型進行管控，根據(jù)各地區(qū)、各企業(yè)自身的具體情況合理分配項目類型，做到資源利用最大化，避免各企業(yè)單位對數(shù)字出版項目的盲目投入。五是新聞出版管理部門應明確職能定位，杜絕職能外的過多的干預，給企業(yè)單位更多的發(fā)揮空間和較為寬松的生存環(huán)境，培育龍頭骨干企業(yè)，促進帶動作用。六是建立新聞出版項目帶動戰(zhàn)略溝通和協(xié)調機制，政府與下級管理部門、實施單位三者之間應當建立實時活躍的動態(tài)信息溝通機制，解決資源不平衡的問題，協(xié)調合作項目，提高新聞出版項目的完成率和成果的轉化率。七是要引導民間資本進入新聞出版業(yè)開拓與創(chuàng)新，在財政稅收等方面給予優(yōu)惠，建議通過政府購買的方式，采購戰(zhàn)略性新聞出版業(yè)相關產(chǎn)品，并且通過財政補貼的形式，鼓勵消費與產(chǎn)出，引導我國新聞出版業(yè)立足全球市場，使新聞出版項目生產(chǎn)、管理、技術多方面與國際接軌，積極引進國外成熟技術和先進管理經(jīng)驗。八是重視并加強新聞出版項目帶動戰(zhàn)略的控制與評價，從管理者、實施者、實施效果三個方面進行評價，并做好積極反饋。

三、結語

新聞出版產(chǎn)業(yè)項目帶動戰(zhàn)略本身是由政府部門主導的，在實施與管理過程中政府部門的管理起到至關重要的作用。不明確的政府職能定位會造成管理的混亂，不利于項目帶動戰(zhàn)略的發(fā)展。因此，在戰(zhàn)略實施和項目管理過程中，政府的新聞出版部門應當精準把握，該嚴處嚴，該放時放，明確自身在項目帶動戰(zhàn)略中的位置。同時政府新聞出版部門應當對戰(zhàn)略進行控制，對戰(zhàn)略效果進行評價，在新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中不斷修改、完善戰(zhàn)略。

（作者單位：南京大學信息管理學院 南京大學出版研究院）