典權(quán)與中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

■ 李顯冬/倪淑穎

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

典權(quán)與中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

■ 李顯冬/倪淑穎

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”理論以“明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的合理內(nèi)核傳達(dá)出“堅(jiān)持土地集體所有、保障農(nóng)民根本權(quán)益、活化土地資源利用”的正確理念，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律瓶頸之解決提供了重大參考。其關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度架構(gòu)本身沒有問題，但邏輯用語卻存在法理障礙，在法律上難以清楚表達(dá)。傳統(tǒng)典權(quán)制度可在保持基本制度架構(gòu)的同時(shí)，借由理念指導(dǎo)為“三權(quán)分置”提供法律范疇的外觀依附。典權(quán)“有買賣之實(shí)而無買賣之名”的制度功能使其作為一種切實(shí)可行的制度構(gòu)建模式，既能夠解決公有制條件下私權(quán)主體進(jìn)入土地市場(chǎng)的難題，又能夠讓農(nóng)民在農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上更好地獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可借助于典權(quán)實(shí)現(xiàn)其制度架構(gòu)。

典權(quán)；農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)

1 典權(quán)制度歷史沿革與現(xiàn)狀

在中國(guó)古代各朝代，土地所有權(quán)并不總屬于個(gè)人所有，國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)通常是予以保留的。西周實(shí)行分封制，土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，買賣是不被允許的。為了規(guī)避這種“禁止買賣”，出現(xiàn)了“典”這種變通的做法。自北魏到唐代等各個(gè)朝代均實(shí)行均田制，國(guó)家保留了大部分的土地所有權(quán)，而個(gè)人的土地由國(guó)家授予，得到的僅僅是一種殘缺的土地所有權(quán)。在這樣的田制條件下，土地的買賣、質(zhì)押等受到很多限制。典權(quán)制度便成為法律上積極充分適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的產(chǎn)物。

新中國(guó)建立后，一直只是以司法解釋的形式承認(rèn)和保護(hù)依習(xí)慣成立的典權(quán)關(guān)系，且均將典權(quán)的標(biāo)的限定為房屋。但中國(guó)習(xí)慣上的典權(quán)在歷史上一直頑強(qiáng)地存在。隨著改革開放后城市房屋制度的改革，大量房屋成為私人財(cái)產(chǎn)，已經(jīng)涌現(xiàn)出了許多和典權(quán)具有相同實(shí)質(zhì)的房屋用益方式。目前，中國(guó)金融市場(chǎng)上數(shù)量眾多的典當(dāng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍中已包括“不動(dòng)產(chǎn)典當(dāng)”。這些典當(dāng)行是依照2005年4月1日由商務(wù)部和公安部共同公布施行的《典當(dāng)管理辦法》進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”理論簡(jiǎn)評(píng)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”理論是指在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系中維持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過抵押、出租等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益。

2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”理論價(jià)值

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中最重要的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中最關(guān)鍵的是處分權(quán)能，即流轉(zhuǎn)和抵押。尋求土地利用關(guān)系的法律表達(dá)，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要合理界定農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍[1]。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的前提是堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，所以，集體土地所有權(quán)的本質(zhì)，才被認(rèn)為是農(nóng)村一定社區(qū)的成員集體在對(duì)本集體土地不可分割的共同所有的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)成員個(gè)人的利益[2]。占有、使用、收益、處分的各項(xiàng)權(quán)能在不同主體間得以清晰展現(xiàn)且不動(dòng)搖現(xiàn)行農(nóng)地制度及基本利益格局，這也是探索三權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的重大突破。這是一種不允許大量農(nóng)民失去土地的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)僅限于承包土地的利用權(quán)。

承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離對(duì)于破解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押困局、保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益、形成多元化經(jīng)營(yíng)主體、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、深化農(nóng)村土地制度改革亦具有特殊價(jià)值[3]。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”理論的制度架構(gòu)本身沒有問題，其所蘊(yùn)含的“堅(jiān)持土地集體所有、保障農(nóng)民根本權(quán)益、活化土地資源利用”理念符合我國(guó)當(dāng)下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求，只是其邏輯語言有違基本法理。

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”理論的法律障礙

2.2.1 法理上“權(quán)能”與“權(quán)利”為不同的概念

將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的承包權(quán)能和經(jīng)營(yíng)權(quán)能分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，不符合基本的法理。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)完整的民事權(quán)利，可以將其分解為不同的權(quán)能，但卻無法分解為土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地使用權(quán)。流進(jìn)方取得權(quán)利的名稱中不存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而僅僅是從物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來的部分權(quán)能[4]。

2.2.2 非法定的利益只能為“法益”難以確定其內(nèi)涵

權(quán)利為經(jīng)由法律所承認(rèn)的利益，而法律應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)期性、可操作性，因此利益在經(jīng)由法律確認(rèn)的過程亦為其內(nèi)涵明晰化之過程，從權(quán)利的行使主體到侵權(quán)責(zé)任的被動(dòng)救濟(jì)，都需要借由權(quán)利的內(nèi)涵來確定法律的作用范圍，如肖像權(quán)的保護(hù)范圍經(jīng)由《民法通則》限定為“以營(yíng)利為目的的非法使用”。無論是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是土地使用權(quán)都不是法定權(quán)利，都無法準(zhǔn)確界定其權(quán)利內(nèi)涵，“我國(guó)的立法中既沒有單獨(dú)規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，也沒有承認(rèn)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中能分離出獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)?！盵5]

2.2.3 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為歷史范疇之完整存在

從歷史沿革看，就物權(quán)法而言，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”所傳達(dá)的是在農(nóng)村土地之上設(shè)立的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的權(quán)利，并沒有細(xì)分為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。他物權(quán)的設(shè)立并非所有權(quán)權(quán)能之簡(jiǎn)單“分立”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地所有權(quán)之上派生的物權(quán)，是所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其利益的法律手段。以所有權(quán)權(quán)能論證“三權(quán)分置”的正當(dāng)性，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理[6]。

2.2.4 穩(wěn)定土地承包關(guān)系并不排斥土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

“穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不僅不排斥土地流轉(zhuǎn)，反而更有利于土地流轉(zhuǎn)?！蓖恋亓鬓D(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是權(quán)利人在不違反法律規(guī)定情形下對(duì)自身權(quán)利的處分，對(duì)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定是通過賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)屬性而非限制其流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)的[6]。

但有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)行《物權(quán)法》之下，對(duì)于農(nóng)民而言，真正帶有身份性或成員權(quán)性質(zhì)的，是集體土地所有權(quán)，而非土地承包權(quán)，農(nóng)戶可因集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份分享土地承包權(quán)人所支付的承包金（租金）所形成的集體財(cái)產(chǎn)[6]。同時(shí)認(rèn)為，因集體成員的身份而共同享有的土地所有權(quán)作為身份權(quán)而否定土地承包權(quán)的身份屬性，具有如下三點(diǎn)弊端：

第一，忽視了農(nóng)民對(duì)于土地的“情感歸屬”。土地固然可交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人經(jīng)營(yíng)，但僅為通過經(jīng)營(yíng)取得財(cái)產(chǎn)收益而已，于農(nóng)民而言，則為盤活資金，但并非想因此喪失對(duì)土地的完全控制，土地為農(nóng)民生存之根本，始終享有收回的主動(dòng)權(quán)或者至少有這種可能為其基本的心理需求。

第二，農(nóng)民的集體成員身份需要借助具體權(quán)利予以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民僅憑借集體成員身份共同享有的土地所有權(quán)，在沒有借助其他具體權(quán)利予以實(shí)現(xiàn)的情況下，并沒有任何實(shí)際意義，因?yàn)闊o現(xiàn)實(shí)依附可尋。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民作為集體成員共同享有的集體土地所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，是經(jīng)由上位身份權(quán)而衍生出的具體意義的兼具身份與財(cái)產(chǎn)雙重屬性的權(quán)利。

第三，否定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之身份屬性有違實(shí)踐及農(nóng)民意志。否定農(nóng)民對(duì)于土地的承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而讓其共享集體土地流轉(zhuǎn)之收益，一方面違背其保有土地之意志，另一方面與現(xiàn)實(shí)不符，實(shí)踐中農(nóng)戶將自己享有用益物權(quán)的部分土地流轉(zhuǎn)出去以后即擁有流轉(zhuǎn)價(jià)款，并非先交由集體再共同分割，這種做法在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部也并不公平，并易引起權(quán)力尋租等違法行為。

3 典權(quán)應(yīng)用于中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之制度構(gòu)建

3.1 集體土地所有權(quán)之上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立——集體經(jīng)濟(jì)組織的出典

典權(quán)無買賣之名卻有買賣之實(shí)，而所謂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無非是源于本土的定型化之臨時(shí)應(yīng)急措施。在出典關(guān)系的成立上，農(nóng)民以與自己社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)不可分的合法利益為典價(jià)，并沒有用現(xiàn)金作典價(jià)，承包權(quán)的取得源于農(nóng)民集體組織成員的身份，主要負(fù)載的是農(nóng)民生存保障功能，維系著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定；經(jīng)營(yíng)權(quán)主要負(fù)載的是發(fā)展功能，表現(xiàn)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)地利用方式，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)僅限于承包土地的利用權(quán)能，即對(duì)典物的占有、使用和收益，無論土地如何流轉(zhuǎn)，所有權(quán)始終在出典的集體手中，農(nóng)戶轉(zhuǎn)包時(shí)作為二次出典人可擁有承包的主體地位。

3.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)——農(nóng)民作為典權(quán)人之轉(zhuǎn)典

目前的土地流轉(zhuǎn)可視為一種“轉(zhuǎn)典”。轉(zhuǎn)典者系指典權(quán)人于典權(quán)存續(xù)中，以自己之責(zé)任將典物向他人設(shè)定新典權(quán)[7]。物權(quán)性的“轉(zhuǎn)典”較之債權(quán)性的“轉(zhuǎn)包”更具有穩(wěn)定權(quán)利預(yù)期。對(duì)應(yīng)于典權(quán)制度構(gòu)建下，受讓人取得具有物權(quán)性質(zhì)之轉(zhuǎn)典權(quán)，相較于之前將轉(zhuǎn)包人之權(quán)利界定為債權(quán)顯然具有更穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為兼具“身份性”與“財(cái)產(chǎn)性”、“社會(huì)保障性”與“市場(chǎng)性”的權(quán)利，其得以自由流轉(zhuǎn)的為蘊(yùn)含財(cái)產(chǎn)屬性的經(jīng)營(yíng)即利用部分，承包關(guān)系因農(nóng)戶集體成員的身份自然取得并不得流轉(zhuǎn)或非法剝奪，因其更多體現(xiàn)了社會(huì)保障方面的要求和對(duì)基本人權(quán)的關(guān)注。

“轉(zhuǎn)典”同時(shí)可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的充分保障。將“轉(zhuǎn)包”理解為“轉(zhuǎn)典”后，農(nóng)戶作為轉(zhuǎn)典人依然享有類似出典人地位的回贖權(quán)，掌握有對(duì)于土地的基本控制權(quán)力，除非自愿放棄回贖權(quán)。但此時(shí)的放棄相較于直接因轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而一次喪失土地?zé)o回復(fù)之可能而言，顯然屬于對(duì)于土地權(quán)利的二次放棄（第一次為因轉(zhuǎn)典而放棄利用權(quán)），對(duì)農(nóng)戶的保護(hù)程度已盡為充分[8]。

3.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押——農(nóng)民作為典權(quán)人之典權(quán)抵押

典權(quán)人如果為供債人提供擔(dān)保，必須以典權(quán)為標(biāo)的物設(shè)定抵押權(quán)[9]。在農(nóng)民不能償還債務(wù)的情況下，如果允許由債權(quán)人在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督下，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行合理變價(jià)，且該變價(jià)在法定限制下進(jìn)行，其最終的法律效果，無非頂多相當(dāng)于農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給了受讓人而已。針對(duì)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用途可能會(huì)被改變的問題，可以通過嚴(yán)格落實(shí)用途管制制度、堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用集體所有的原則處理。

3.4 土地用途管制的法律抓手——出典人回贖權(quán)之行使

回贖權(quán)者，乃出典人于得回贖典物之期間內(nèi)，提出原典價(jià)向典權(quán)人表示回贖之意思，使典權(quán)歸于消滅之權(quán)利[10]?；刳H權(quán)是以單方法律行為來消滅典權(quán)。出典人可以單方法律行為來消滅典權(quán)，且不必支付典價(jià)的同期利息?，F(xiàn)在農(nóng)民有流轉(zhuǎn)土地的需要，而法律對(duì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的限制是出于社會(huì)保障考慮，擔(dān)心農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去農(nóng)民一旦經(jīng)營(yíng)不善，則既沒有了收入來源又失去了土地。所以只要解決好這一問題，農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)則完全可行。而解決這一問題的關(guān)鍵就是靠回贖權(quán)的行使。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著自身的規(guī)律，而市場(chǎng)規(guī)律體現(xiàn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里首先表現(xiàn)為自由和平等的基本原則。市場(chǎng)自由包括事先的行權(quán)自由與事后的維權(quán)自由，即民事主體可以以自己的意愿為自己創(chuàng)設(shè)民事法律關(guān)系，并且在權(quán)利受到侵害時(shí)可自由選擇最行之有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。市場(chǎng)秩序一方面指政府要維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定，維權(quán)和維穩(wěn)一樣都不能少，其中維權(quán)是最核心問題。但另一方面市場(chǎng)自由也不是無限制的自由，需要受到市場(chǎng)秩序的約束，表現(xiàn)在市場(chǎng)主體必須在法律允許的限度內(nèi)行使自己的自由權(quán)利，遵循在市場(chǎng)規(guī)律指導(dǎo)下制定的市場(chǎng)規(guī)則。市場(chǎng)既要有自由，也要有秩序，二者并不矛盾。公法所建立的應(yīng)該是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)自由的秩序。只有加強(qiáng)秩序才能使市場(chǎng)機(jī)制更為健全。

[1]葉興慶.集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)[J].毛澤東鄧小平理論研究,2015(2):1-8.

[2]韓松.堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)[J].法學(xué)家,2014(2):36-41.

[3]吳興國(guó).承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離框架下債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益保護(hù)研究[J].江淮論壇,2014(5):123-126.

[4]丁關(guān)良,阮韋波.農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”論駁析[J].土地經(jīng)濟(jì)管理,2009(4):1-8.

[5]徐志珍,張立.移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地經(jīng)營(yíng)權(quán)——我國(guó)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利分析[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2008(1):52-54.

[6]高圣平.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯[J].法學(xué)研究,2014(4):76-91.

[7]謝在全.民法物權(quán)論(中)[M].臺(tái)灣:新學(xué)林出版股份有限公司,2010:216.

[8]張力,鄭志峰.推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2015(1):79-92.

[9]謝在全.民法物權(quán)論(中)[M].臺(tái)灣:新學(xué)林出版股份有限公司,2010:222.

[10]謝在全.民法物權(quán)論(中)[M].臺(tái)灣:新學(xué)林出版股份有限公司,2010:248.

Pawning Right and Rural Land Circulation in China

LI Xiandong, NI Shuying
(School of Civil and Commercial Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

The "separation of powers" theory of rural land contains "clearing ownership, stabilizing contract right and relaxing operation right". It conveys the correct idea of "insisting on collective ownership of land, protecting farmers' fundamental rights and interests, and activating land resources utilization", which provides a good reference for solving the legal problems in rural land circulation. The institutional structure of rural land property rights has no problem, but there are logical barriers in legal terms. The expression is not clear in law. The traditional pawning right system can provide legal support to the "separation of powers" theory by conception guidance, while maintaining the basic system structure. The function of "tradable in fact while not nominally" makes the pawning right system workable, which can solve the diffcult problem of the private subjects entering the land market under the public ownership, and also help the peasant gain better interests from rural land circulation. The institutional structure of rural land circulation can be realized by pawning right in China.

pawning right; rural land; circulation

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）09-0019-04

2016-06-06；

2016-08-15

中國(guó)政法大學(xué)2015年校級(jí)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《破題農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度之“典權(quán)入典”研究》（15ZFZ82009）

李顯冬（1951-），男，遼寧省遼中縣人，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊裆探?jīng)濟(jì)法。