論干部任期制法規(guī)的修改與完善

□韓　強

(北京聯(lián)合大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京　100101)

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論干部任期制法規(guī)的修改與完善

□韓強

(北京聯(lián)合大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京100101)

[摘要]干部任期制是通過嚴(yán)格界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限、連任次數(shù)和最高任職年限對領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核以保證其積極履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的制度。這一制度實施多年來取得了一定效果，但問題也愈加突出，修改完善《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》日益迫切，這項工作已列入《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》。為此，我們要在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的制度框架下，通過修改制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》，構(gòu)建一個完備的干部任期制度體系，這一體系要圍繞干部任期制協(xié)調(diào)好干部交流、回避等工作環(huán)節(jié)，處理好與干部選拔、任用、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督等制度的關(guān)系，力爭使干部管理圍繞嚴(yán)格的任期制來運行，通過任期制開辟干部工作的新局面。

[關(guān)鍵詞]干部任期制；黨內(nèi)法規(guī)；干部制度改革

干部任期制是通過嚴(yán)格界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限、連任次數(shù)和最高任職年限，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核以保證其積極履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的制度。改革開放之初，通過對“文化大革命”深刻教訓(xùn)的反思，我們確立了實施干部任期制以打破終身制弊端的基本方向，并陸續(xù)在浙江、山東等地進(jìn)行了試點。全國人民代表大會常務(wù)委員會2005年4月27日通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)成員職務(wù)按照國家規(guī)定實行任期制”，由此賦予了任期制以明確法律地位。中共中央辦公廳2006年8月6日印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》三個法規(guī)文件，使干部任期制得以制度化并全面實施。這一制度試點30多年、全面實施10年來，取得了一定成效，但仍然存在較多問題，如干部任期內(nèi)調(diào)動過于頻繁，變相的終身制仍然存在，干部任期意識偏弱，任期考核不完善等等，這些都極大地影響和制約了任期制的實施。因此，2009年中央辦公廳印發(fā)的《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》明確提出：“堅持和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制。嚴(yán)格執(zhí)行任期、連任限制和最高任職年限的規(guī)定。嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)法定任期內(nèi)職務(wù)變動，保持領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)穩(wěn)定。建立任期目標(biāo)責(zé)任制，強化任期考核。探索擴大任期制的適用范圍?！痹诖嘶A(chǔ)上，2013年11月27日中央出臺《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》，其中明確提出：“完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度。適時修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)變動，規(guī)范干部輪崗交流，避免黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因調(diào)動頻繁而引發(fā)短期行為?！盵1]因此，修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，通過和2014年1月14日修訂頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》相銜接，構(gòu)建一個更加完備的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》，是當(dāng)前干部管理法規(guī)建設(shè)工作要完成的重要任務(wù)。

一、修改制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》的必要性和緊迫性

通過修改制定新的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》，構(gòu)建起干部任期制的制度框架，是保障這一制度得以有效實施的重要舉措。

(一)彌補《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》不足的需要

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》自印發(fā)實施以來，已經(jīng)歷了10個年頭，其不足日益明顯，比如其適用范圍過窄，主要適用于中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)的工作部門和工作機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、人民法院、人民檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)成員；省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)黨委、人大常委會、政府、政協(xié)的工作部門和工作機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)成員。也適用于工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和市(地、州、盟)級以上黨委、政府直屬事業(yè)單位的正職領(lǐng)導(dǎo)成員。也就是說，只適用于選舉產(chǎn)生的政務(wù)類官員，而并沒有把數(shù)量更大的事務(wù)類官員計算在內(nèi)，更沒有把縣以下的各類干部包括在內(nèi)；一些條款規(guī)定過于原則，比如規(guī)定“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過一次”，而何謂“工作特殊需要”則并無說法；規(guī)定“民族自治地方的少數(shù)民族黨政領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行本規(guī)定第六條和第七條，經(jīng)批準(zhǔn)可以適當(dāng)放寬”，放寬的標(biāo)準(zhǔn)和程序是什么卻無從把握；任期規(guī)定不夠嚴(yán)格，如“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)調(diào)整職務(wù)，任職3年以上的，計算為一個任期；任職不足3年的，只計算任職年限，不計算任期屆數(shù)?！逼渲邪讶纹跁r間籠統(tǒng)規(guī)定為“年”并不十分嚴(yán)謹(jǐn)。此外還有缺乏問責(zé)機制，制度定位不清，“一般”、“應(yīng)當(dāng)”、“可以”、“適當(dāng)”等模糊性語言表述較多等等，這些都是不利于制度執(zhí)行的因素，應(yīng)該通過文件的修訂來加以彌補。

(二)總結(jié)這一制度試點、實施經(jīng)驗的需要

我們黨推進(jìn)改革的一條基本經(jīng)驗是先試點后推開，在任期制問題上也是如此。鄧小平1980年8月在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中明確提出：“干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定關(guān)系，同我們黨一直沒有妥善解決退休解職辦法也有關(guān)系。”“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定。”[2]P331正是在這一講話之后，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制開始進(jìn)入我們黨的視野，并于1984年前后在浙江、天津、山東等省分別進(jìn)行了黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的零星試點，這種試點工作在開始時進(jìn)展并不順利，而且有的試點甚至很快中止。但是，1992年以后，在鄧小平南巡講話的鼓舞下，推行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的地方和單位開始明顯增多。1999年，中組部組成“建立黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的制度和法規(guī)問題研究”課題組，要求有試點經(jīng)驗的天津、江蘇、福建、浙江、遼寧、山東、濟(jì)南、青島、成都等九省市配合開展課題研究，最終形成了一批有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的研究報告。

自2000年中央《深化干部人事制度改革綱要》下發(fā)以來，全國各地陸續(xù)擴大開展了任期制調(diào)研和試點工作。在多地試點的基礎(chǔ)上，2005年3月21日，中組部在湖南懷化召開了“全國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制座談會”，來自北京、重慶、黑龍江、浙江、安徽、江西、廣東、甘肅、海南、湖北、湖南等11個省市黨委組織部門的代表共40人參加了會議。會議期間，與會代表就本地開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制試點工作所取的基本經(jīng)驗進(jìn)行了交流，并就進(jìn)一步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制進(jìn)行了深入的研討。[3]到2007年，重慶、江蘇等省市已全面試行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制，廣東等省在部分省直機關(guān)試行任期制；湖南懷化、江西九江以及北京市石景山區(qū)、朝陽區(qū)的試點工作均取得較好的效果。中共中央辦公廳2006年8月6日印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》三個法規(guī)文件，在全面建立干部任期制的同時也宣告試點的結(jié)束。

但是，從總體上說，對干部任期制的試點工作并沒有進(jìn)行較深入的調(diào)查和總結(jié)，原因一是組織部門對這一制度定位偏低，認(rèn)為只是一個非常具體的干部管理制度，不具有全局和根本意義；二是理論界對這一工作重視不夠，缺乏全面介入和深入研究；三是具體實施中問題較多，存在一定難度，也導(dǎo)致工作推進(jìn)不太得力。但是，這這一制度試點畢竟經(jīng)過了30多年，對其經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上修改完善相關(guān)制度體系是完全必要的，尤其是借《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》提出適時修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》的任務(wù)之機加以研究總結(jié)，可以說更具有現(xiàn)實性和緊迫性。

(三)解決制度實施中產(chǎn)生的突出問題的需要

問題總是在實施中全面顯現(xiàn)出來的，干部任期制試點30多年、全面實施10年來，在取得一定成效的同時，問題也逐步暴露和突出，并引起了人們對這一制度的非議，最突出的就是領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)變動頻繁問題。據(jù)中組部對10個省市區(qū)的調(diào)查表明，縣(市)委書記、縣(市)長一屆任期平均只有兩年多一點。另據(jù)中部某省省委組織部有關(guān)同志介紹，近兩年來該省90多個縣(市、區(qū))中，只有一名縣委書記在崗位上干滿一屆，其他黨委一把手在任期內(nèi)紛紛被調(diào)動崗位，任期制執(zhí)行率只有1%。在江西省橫峰縣，近10年中黨政主要領(lǐng)導(dǎo)換了10人，其中5任縣長平均兩年一任。縣級干部的變動情況如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的情況也類似。上饒市委組織部在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)定任期為3年，而實際上任職平均只有2年。[4]干部調(diào)動頻繁、任期過短帶來了許多消極影響。有的干部為了快速升遷，熱衷搞“形象工程”，樹“泡沫政績”，結(jié)果干部的注意力都放在經(jīng)濟(jì)數(shù)字上，而對那些需要長期投入的工作，如扶貧、普及九年制義務(wù)教育等等往往興趣不大。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一年看，二年干，三年等著換”，一心盤算著如何進(jìn)城，不安心工作。由于干部變動頻繁，一任領(lǐng)導(dǎo)一個思路，結(jié)果經(jīng)常造成政策朝令夕改，既影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又影響黨和政府形象。當(dāng)然，基層干部也經(jīng)常存在任期過長的情形，尤其是鄉(xiāng)村干部，任職超過30多年的情況也并不鮮見。此外還存在制度定位偏低、任期規(guī)定不細(xì)、任期考核不嚴(yán)、配套政策不完備、任期意識缺乏等諸多問題。對于這些問題，都需要通過進(jìn)一步完善制度、提升制度的權(quán)威性、加大制度實施的保障力度來完成，否則，這一制度就會流于形式。

(四)進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系的需要

黨的十八大以來，我們黨在加強自身建設(shè)上立足實際、不斷創(chuàng)新，形成了新的理念和做法。一是更加注重改革。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，特別強調(diào)要“深化黨的建設(shè)制度改革”，其意義深遠(yuǎn)。二是更加注重頂層設(shè)計。強調(diào)通過加強對改革的通盤考慮、周密部署、全面統(tǒng)籌，增強改革的系統(tǒng)性、科學(xué)性，黨的建設(shè)制度改革的頂層設(shè)計也逐步加強。三是更加注重依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨。全面從嚴(yán)治黨作為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，將作為全黨的重要任務(wù)始終不渝地抓緊抓好，從嚴(yán)治黨也成為黨的建設(shè)的新常態(tài)。四是更加強調(diào)完善黨內(nèi)法規(guī)體系。全面建設(shè)法治國家需要深入推進(jìn)依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)是否科學(xué)完善決定著依規(guī)治黨能否實現(xiàn)，也決定著依法治國的進(jìn)程和方向，因此，必須健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)治理的有規(guī)可依。

在這樣的背景下，干部管理必須走法治化軌道，必須完善相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建科學(xué)的管理體系。目前在干部管理方面，通過2014年1月14日修訂頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》以及中央2016年10月21日印發(fā)新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等文件，干部管理的黨內(nèi)法規(guī)日益健全，但是，在其他層次的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上，還需要進(jìn)一步加強。比如，干部管理的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則應(yīng)該如何構(gòu)建和充實，這些法規(guī)與條例如何銜接，干部管理的相關(guān)條例如何整合等等，都還沒有明確的思路和方案。因此，在修訂設(shè)計干部任期制的過程中，我們?nèi)绾问蛊涑蔀橐粋€獨立、權(quán)威、完備的制度，同時又與其他制度相銜接和協(xié)調(diào)，使制度能夠有效實施，這不僅是一個重要的干部管理的制度創(chuàng)新，也使得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更加系統(tǒng)、完備。

二、修改制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》的基本設(shè)想

修改制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》，必須著眼于進(jìn)行干部任期制的整體制度構(gòu)建，而不僅僅是完善這一制度的文本，因此，必須從這一制度應(yīng)有的地位作用角度進(jìn)行設(shè)計，不能過分拘泥于制度的現(xiàn)狀，要把制度科學(xué)有效作為指導(dǎo)目標(biāo)。

(一)把干部任期制定位為干部管理的主干制度

干部管理主要包括干部的進(jìn)、管、出三個方面。從具體程序上說，主要包括這樣幾個基本環(huán)節(jié)，即干部選拔、任用、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督等，我們現(xiàn)有的干部管理制度體系也正是從這幾個層面加以建構(gòu)的。比如在干部選拔方面，在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)范下，我們逐步建立了民主推薦、民主測評、公開選拔、競爭上崗等制度；在干部任用方面，我們逐步建立了差額考察、任前公示、全委會投票表決、任職回避等制度；在干部在職管理方面，我們逐步建立了崗位責(zé)任制、政績考核、民主測評等制度；在干部監(jiān)督方面，我們逐步建立了黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律處分、干部辭職、彈劾罷免等制度。很顯然，這些制度都在干部管理的某一專門階段和領(lǐng)域發(fā)揮作用，并不具有在干部管理全程發(fā)揮效力的能力，各種制度之間盡管也存在一定的聯(lián)系，而且這種聯(lián)系性也有增強的趨勢，但是涉及干部管理全過程的聯(lián)系性還非常不夠，或者說還沒有創(chuàng)造一種貫通干部管理各項具體制度的制度形式，而這無疑是干部管理制度建設(shè)未能收到預(yù)期效果、干部隊伍問題較多的關(guān)鍵原因。正因為在干部管理上我們并沒有一個有效的切入點和工作抓手，致使我們出臺的大量制度之間體系性不強，協(xié)調(diào)性不夠，難以形成合力。因此，我們應(yīng)該從一個具體、獨立、操作性強的制度建設(shè)入手，把干部管理制度貫穿起來，改變過分看重干部選拔任用的舊習(xí)慣，改變干部升則奔走相告下則無顏見人的傳統(tǒng)陋習(xí)，讓干部的上下升遷成為一種正常的職位變動，從而在干部隊伍和社會中逐步形成客觀平和的與論氛圍，要達(dá)到這樣的目標(biāo)，只有干部任期制能夠勝任。這一制度能夠貫通干部管理的各個層次，是一個世界通用的干部管理制度形式，便于發(fā)揚民主，可操作性強，同時沒有制度偏見，因此，以此構(gòu)建干部管理的制度體系是可行的。

(二)把《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》定位為干部管理主要法規(guī)

干部管理的法規(guī)從黨內(nèi)法規(guī)位階上看以條例為最，它的作用是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。比較而言，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定。干部管理工作當(dāng)然屬于黨的一個方面的重要工作，因此，以條例加以規(guī)范是必要的，也是恰當(dāng)?shù)?。目?014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》在規(guī)范干部管理工作方面最具權(quán)威性，雖然這一條例僅針對干部選拔任用，并沒有涵蓋干部管理的各個方面，致使在干部管理的其他方面再出條例的難度加大，也給干部管理黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計帶來了困難，但是，我們不能否定這一條例在干部管理工作中統(tǒng)領(lǐng)全局的地位和作用。由于黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)僅僅停留在黨內(nèi)議事規(guī)則的水平上，對干部工作的規(guī)則并沒有加以研究和出臺，因此，處于規(guī)則之下的“規(guī)定”成為干部管理中僅次于條例的重要黨內(nèi)法規(guī)類別。那么在條例之下如何構(gòu)建干部管理的黨內(nèi)法規(guī)體系呢，其中可以有兩個思路，一個是用任期制規(guī)定把干部管理的相關(guān)工作都貫穿起來，把其他方面干部管理工作納入任期制之中，其好處是制度簡潔明了，起止點明確，便于學(xué)習(xí)和操作；另一個思路是就干部工作的每一方面都分別制定具體規(guī)定，其好處是各項工作會規(guī)定得具體明確，但相應(yīng)地也會使規(guī)定過于繁瑣，而且容易產(chǎn)生交叉重復(fù)。兩者加以比較，還是應(yīng)該以提升任期制的地位，使其在條例之下統(tǒng)領(lǐng)干部工作的各個具體環(huán)節(jié)為好。曾經(jīng)也有學(xué)者提出制定《干部任期制條例》的建議，但是我們認(rèn)為，從邏輯上看，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作條例》取代《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》更合理一些，在此之下則以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》作為干部管理的更具體規(guī)定，這樣也會為理順干部工作條例與規(guī)定的關(guān)系提供一個可行思路。

(三)打通不同干部管理制度的聯(lián)系

中央是以同時出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》三個法規(guī)文件構(gòu)建任期制的，目的是通過把三個制度銜接起來，使干部任期制配套成型，得到充分保障，這一思路是值得肯定的。實際上，就干部任期制來說，它與干部交流和回避有著非常直接的聯(lián)系，關(guān)系任期制下干部如何任職和期滿后的去向，所以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》就與任期有關(guān)的干部交流作了較多規(guī)定，如“縣級以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職位上任職滿10年的，必須交流。民族自治地方的少數(shù)民族黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)批準(zhǔn)可以適當(dāng)放寬。在同一地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)滿10年的，應(yīng)當(dāng)交流。新提拔擔(dān)任縣(市、區(qū)、旗)以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)有計劃地易地交流任職”等等。同樣，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》也有與任期相關(guān)的規(guī)定，如“經(jīng)人民代表大會選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部需要實行地域回避的，根據(jù)實際情況，可以在任期內(nèi)調(diào)整的，在任期內(nèi)予以調(diào)整；任期內(nèi)難以調(diào)整的，任期屆滿后予以調(diào)整?！钡?，相對來說，三個制度圍繞干部任期制的聯(lián)系性并不是特別強，比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》31條中有5條(第5、6、7、9、11條)規(guī)定與任期有關(guān)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》20條中與任期制有關(guān)的條款只有1條。此外，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》專門設(shè)立了第十章用以規(guī)范“交流、回避”工作，其中第54條：“地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆，在同一職位上任職滿十年的，必須交流；在同一職位連續(xù)任職達(dá)到兩個任期的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)?！盵5]P28這一規(guī)定在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》中作了簡單拓展，但并未就任期與干部交流的關(guān)系及運用作出細(xì)致的具有可操作性的表述，從而使得《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》難以形成協(xié)調(diào)互補的關(guān)系，也影響了干部任期制的獨立性與完整性，這應(yīng)是干部任期制實施并不理想的一個原因。因此，我們應(yīng)該在構(gòu)建干部任期制時處理好幾個干部管理黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，使不同法規(guī)都能從各自角度保證制度的獨立性、系統(tǒng)性和權(quán)威性，真正形成制度建設(shè)的合力。

(四)強化干部任期制的實施問責(zé)

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》沒有問責(zé)的相關(guān)規(guī)定，這是這一制度存在的一個明顯不足。雖然《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》專設(shè)一章規(guī)定“交流工作紀(jì)律”，并嚴(yán)明“實行干部交流工作責(zé)任追究制度”，但是干部交流工作有的與任期有關(guān)，有的無關(guān)，對干部交流工作紀(jì)律的問責(zé)很難追到違反任期制的頭上，這就使違反干部任期制規(guī)定處在無從追究責(zé)任的境地，再加上黨章有明確規(guī)定：“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認(rèn)為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人。”[6]P33《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》也規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)逐級提拔。特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任職資格規(guī)定或者越級提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！盵5]P7雖然也有關(guān)于這一規(guī)定的解釋，但仍然很容易給一些人提供違反任期規(guī)定、火箭式上升的借口，一些官二代、三代的快速提拔上位就屬此例，并已引起廣泛不滿，如果不進(jìn)一步嚴(yán)格任期制的規(guī)定、嚴(yán)肅責(zé)任追究，干部任期制就會流于形式。由于這一制度具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，一旦在這個制度上由于執(zhí)行不力而引起反感，對黨的制度的權(quán)威性損害極大。因此，在修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》時，必須把紀(jì)律和問責(zé)放在重要位置，提升任期制的剛性，從根本上遏制干部任期內(nèi)頻繁調(diào)動問題。

三、新的干部任期制法規(guī)需要討論明確的幾個問題

制定新的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》，不僅要按照“規(guī)定”的要素使制度盡可能規(guī)范、完善，同時還要切實解決其中的幾個敏感問題，消除制度運行中的隱患。

(一)要細(xì)化任期規(guī)定與任期計算

雖然按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年”，但是如何確保真正達(dá)到5年仍然是一個問題。我們知道，美國總統(tǒng)當(dāng)選后履行四年一度的總統(tǒng)權(quán)力是在固定的時間，其他國家也大都如此，這就保證了總統(tǒng)的任期是4年，而不是4年左右。干部任用的不規(guī)范極易導(dǎo)致任期縮水或注水，這并不符合任期制的本意。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第44條的規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任職時間是這樣計算的：由黨委(黨組)決定任職的，自黨委(黨組)決定之日起計算；由黨的代表大會、黨的委員會全體會議、黨的紀(jì)律檢查委員會全體會議、人民代表大會、政協(xié)全體會議選舉、決定任命的，自當(dāng)選、決定任命之日起計算；由人大常委會或者政協(xié)常委會任命或者決定任命的，自人大常委會、政協(xié)常委會任命或者決定任命之日起計算；由黨委向政府提名由政府任命的，自政府任命之日起計算。其中只有人大、政協(xié)會議的會期相對固定，其對官員的任命有任期保障，其他任用形式的任期彈性較大，應(yīng)予以統(tǒng)一。這種統(tǒng)一一方面可用制度的方式，規(guī)定何類干部的大致任命時間區(qū)間，形成一個干部任命季；另一方面也可以引導(dǎo)地方和單位在比較固定的時間相對多地任命調(diào)整干部，這樣既便于任期計算，增加干部工作透明度，也會增強干部對新崗位的榮譽感和責(zé)任感。建議選任制領(lǐng)導(dǎo)干部的任職時間以正式選舉他擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之日起開始計算，在屆中任職且不足半個任期的，其連續(xù)任職時間可定為任職期滿之年的黨代會或人代會召開之際。委任制領(lǐng)導(dǎo)干部的任職時間可定在其任職期滿之日到年中或年末，并在任命書中明示，以便于主管機關(guān)能夠相對集中地進(jìn)行考核和辦理任免手續(xù)，減少實際操作的難度。對任期屆滿的領(lǐng)導(dǎo)干部屬于委任的應(yīng)由原任免機關(guān)免去其職務(wù)，選舉制干部則不再提名。

(二)要擴大任期制的適用范圍

黨章規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動或解除?！盵6]P51這也意味著所有干部都應(yīng)受到任期制的約束，都不能擁有在時間上無限的權(quán)力，因此，在改革開放初期的理論研究和各地進(jìn)行任期制的制度設(shè)計時，都把適用范圍擴展得較寬，基本涵蓋了黨政群、公檢法機關(guān)、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)成員等等。1998年12月，胡錦濤同志在全國組織部長會議上曾指出：要抓緊研究制定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的制度和法規(guī)?！敖?jīng)過選舉產(chǎn)生的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要實行任期制，非選舉產(chǎn)生的黨政職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部也要逐步實行任期制?！盵7]其要求的適用范圍已包括黨政機關(guān)和職能部門的選任制、任命制領(lǐng)導(dǎo)干部。但是，到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》出臺時，其適用范圍做了收縮性限定：“本規(guī)定適用于中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)的工作部門和工作機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、人民法院、人民檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)成員；省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)黨委、人大常委會、政府、政協(xié)的工作部門和工作機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)成員?！边@樣不僅把黨政機關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)成員排除在外，而且把黨政機關(guān)的中層干部、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、基層領(lǐng)導(dǎo)干部亦排除在外，雖然企業(yè)、基層各類組織干部通過定期換屆也變相實現(xiàn)了任期制，但是，作為一個對全國干部具有普遍約束力的黨內(nèi)法規(guī)適用范圍過窄顯然是不適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)借助重新修訂之機適當(dāng)擴大適用范圍，把擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部盡可能包括在內(nèi)。對于普通黨員群眾來說，凡是手中掌握一定權(quán)力的干部，不管其職務(wù)級別和身份，都應(yīng)通過任期制加以限制，從而避免因權(quán)力無限而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生，也避免由此侵犯黨員群眾的切身利益。

(三)可適當(dāng)調(diào)整不同干部的任期規(guī)定

我國目前干部任期以五年和三年為主，其確定依據(jù)主要考慮的是憲法、黨章等規(guī)定的部門任屆的時間，比如，黨章規(guī)定“黨的全國代表大會每五年舉行一次”，“黨的中央委員會每屆任期五年”，“黨的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州的委員會，每屆任期五年”，“黨的縣(旗)、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的委員會，每屆任期五年”，“黨的基層委員會每屆任期三年至五年，總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年。”也就是說，我們對干部任期的規(guī)定主要是通過對干部所在組織的任屆規(guī)定來實現(xiàn)的，即干部所在部門規(guī)定的換屆時間是五年，那么干部的任期就是五年。但是，任屆不同于任期[8]，不能以領(lǐng)導(dǎo)班子的任屆制來代替領(lǐng)導(dǎo)干部個人職務(wù)的任期制，干部任期的情況要比領(lǐng)導(dǎo)班子任屆復(fù)雜得多，因此應(yīng)該通過任期制準(zhǔn)確地規(guī)定好干部在特定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上的任期，何時開始，何時調(diào)整，何時結(jié)束，都應(yīng)有較具體的規(guī)定，不能如任屆制那樣籠統(tǒng)。另一方面，對縣處級以下的基層單位干部的任期也應(yīng)該可以有所調(diào)整，并作出明確規(guī)定，比如人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任期長短的爭論較大，普遍的感覺是每屆任期時間以3年為宜；在同一職位連續(xù)任職時間上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部以3屆9年為宜，超過者應(yīng)予崗位交流；在同職級最高任職時間上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部以4屆12年為宜，超過者應(yīng)自然解職。[7]應(yīng)該在修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》時，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層組織負(fù)責(zé)人的任期作出適當(dāng)調(diào)整，使任期制能夠適應(yīng)不同級別和類型干部群體的特點，讓干部在最有利的人生階段在合適的崗位建功立業(yè)、大展鴻圖。

(四)要做好不同干部的任期銜接

從目前任期制實施的現(xiàn)狀來看，不同職務(wù)的任期銜接是一個突出問題，需要在新的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》中作出強調(diào)。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》有這樣兩條規(guī)定，一是“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)?！倍恰包h政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計達(dá)到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任第二條所列范圍內(nèi)的同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！边@就涉及干部職務(wù)的認(rèn)定和銜接問題，比如，干部同一職位、同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)如何認(rèn)定，任期內(nèi)發(fā)生崗位變動的應(yīng)如何認(rèn)定，兼職干部的職務(wù)如何認(rèn)定，這些問題處理不好都容易出現(xiàn)銜接上的漏洞，給制度實施帶來困難。

(五)要有效抑制任期制所引發(fā)的干部短期行為

任期制既有利于調(diào)動干部工作積極性，同時又會不可避免地導(dǎo)致干部的短期行為，一方面是有些剛上任的干部急于干出政績，因而熱衷于急功近利，搞“新官上任三把火”，上馬政績工程、面子工程；另一方面是有些任期臨近結(jié)束的干部，看到工作局面難有大的改觀，自己提拔無望，有時就會出現(xiàn)“不思工作、只思后路”、“做一天和尚撞一天鐘”等為官不為的消極現(xiàn)象，這種不作為也是一種短期行為。這兩種短期行為都與任期制有一定關(guān)系，屬于制度的內(nèi)在缺陷，而且當(dāng)前的危害日益明顯，如何抑制短期行為是任期制制度設(shè)計必須考慮的問題。當(dāng)然，對于這兩種短期行為在治理上應(yīng)該有所不同，對于急于求成的干部要及時引導(dǎo)，多提醒，使其冷靜干事，科學(xué)干事，并用任期內(nèi)的定期考核予以制約；而對于臨近任期結(jié)束混日子的干部要大膽批評，也可啟動彈劾罷免，尤其要避免這些人因產(chǎn)生“有權(quán)不用過期作廢”的消極心理而滑入腐敗犯罪的深淵，此前經(jīng)常出現(xiàn)的“59歲現(xiàn)象”的教訓(xùn)需要記取。

(六)要進(jìn)一步完善干部的任期考核

任期目標(biāo)是任期制的必須要求，要根據(jù)任期目標(biāo)在干部任期內(nèi)和任期屆滿時均按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為干部使用的重要依據(jù)，完成好的可以提拔，完成不好的要下崗，甚至追究責(zé)任。在這個過程中要注重兩個方面，一是合理制定任期目標(biāo)。任期目標(biāo)要充分考慮部門、單位的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿Γ龅焦ぷ髂繕?biāo)有一定程度的提高，但又并非高不可攀，以免挫傷工作積極性。二是科學(xué)考核。要按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定對干部任期工作進(jìn)行考核，這種考核要注意實現(xiàn)幾個結(jié)合，要把對領(lǐng)導(dǎo)班子集體和領(lǐng)導(dǎo)干部個人的考察考核結(jié)合起來，使兩者相互印證；要把平時考核、年度考核和任期考核結(jié)合起來，既看最終政績，又看平時進(jìn)步；要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績考核與社會進(jìn)步考核結(jié)合起來，既看經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，又看民生改善、社會和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等指標(biāo)。當(dāng)然，對干部個人的政治品質(zhì)、道德品行、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)也要充分關(guān)注，盡可能全面客觀地評價干部，最終使干部都能人崗相適、有為有位。當(dāng)然，關(guān)于任期制干部考核的規(guī)定要和干部考核的一般制度規(guī)范銜接起來，體現(xiàn)任期制的統(tǒng)領(lǐng)作用。

(七)要拓寬任期屆滿干部的出路

實行任期制一方面會造成任期屆滿下來的干部明顯增加，另一方面由于干部選拔的正?；?，難免也會造成干部數(shù)量上的增加，對此，能否在制度設(shè)計中明確干部出路，妥善安排好到期下來的干部，使他們心理能平穩(wěn)、工作有著落、待遇有保障是干部任期制要考慮的重要內(nèi)容，也關(guān)系到制度能否有更大的生存空間。安排的重點是任滿同一職級最高任職時間的干部，使他們“退”有所為。一是可以擴大非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的實施范圍和職數(shù)，讓這些干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。二是實行職務(wù)和職級分開。對于愿意從事業(yè)務(wù)性工作或到一般崗位、基層單位從事具體工作的同志可以采取保留原職級的辦法解決他們的政治、經(jīng)濟(jì)待遇。三是提供舞臺，鼓勵他們在經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場建功立業(yè)?？梢愿鶕?jù)公務(wù)員制度的規(guī)定，結(jié)合本單位的實際，制定有關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵干部下海經(jīng)商、領(lǐng)辦企業(yè)，直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)一線工作。四要加強跟蹤管理。對離崗后的干部要建立干部檔案，加強思想交流和跟蹤管理，工作業(yè)績突出的也可提拔重用。

總的來說，要在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的制度框架下，通過修改制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》，構(gòu)建一個完備的干部任期制度體系，這一體系要圍繞干部任期制協(xié)調(diào)干部交流、回避等工作環(huán)節(jié)，同時要處理好與干部選拔、任用、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督等制度的關(guān)系，力爭使干部管理圍繞嚴(yán)格的任期制來運行，通過任期制來開辟干部工作的新局面。

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(責(zé)任編輯：胡碩兵)

On Modification and Perfection of Cadre Tenure Regulations

HAN Qiang

(SchoolofMarxism,BeijingUnionUniversity,Beijing100101,China)

Abstract:Cadre tenure is a system that assures cadres’ active performance of their duties by explicitly defining the term of office,number of consecutive reappointment,and maximum period of being on one posts,for leading cadres of the Party and the government and strictly evaluating their performance on their posts.This system has acquired some effect since it was enforced years ago,but problems also become more prominent.It is increasingly urgent to modify and perfect the Interim Regulations on Party and Government Leading Cadres’ Office Tenure,and this job has been listed in the CPC Central Committee’s Five-year Planning Outline for Intra-Party Legislation (2013-2017).For this purpose,we should,under the institutional framework of the Working Regulations on Party and Government Leading Cadres’ Selection and Appointment,build up a perfect cadre tenure system by modifying the Regulations on Party and Government Leading Cadres’ Office Tenure.Such a system should focus on the cadre tenure rules to coordinate the cadre exchange,challenge and other procedures,appropriately deal with its relationship with cadre selection,appointment,training,evaluation and supervision,so as to run the cadre management circling on the tenure system and create a new situation of cadre work by virtue of the tenure system.

Key words:cadre tenure system;intra-Party regulations;modification and perfection

[收稿日期]2016-03-05

[作者簡介]韓強(1965—)，男，山東禹城人，北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長，二級教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為黨的建設(shè)、干部制度改革。

[基金項目]本文系國家社會科學(xué)基金項目“深化干部制度改革的重大舉措——干部任期制研究”(項目編號:09BDJ020)、國家社科基金重點項目“保持黨的純潔性研究”(項目編號：12AZD024)的階段性成果。

[中圖分類號]D630.3；D262.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599(2016)03-0102-08