行政權(quán)力清單制度與政府治理現(xiàn)代化

饒彩霞

（中共蚌埠市委黨校公共管理教研部，安徽　蚌埠　233040）

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行政權(quán)力清單制度與政府治理現(xiàn)代化

饒彩霞

（中共蚌埠市委黨校公共管理教研部，安徽蚌埠233040）

〔摘要〕行政權(quán)力清單制度的建立和完善，直接關(guān)系到政府治理現(xiàn)代化的效能。安徽省蚌埠市在近年來推行行政權(quán)力清單制度取得的一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法值得推廣，存在的一些共性問題如社會參與度不高、權(quán)力清單的權(quán)責(zé)不明晰、相關(guān)配套制度未及時跟進(jìn)等需要反思。為此，應(yīng)建立健全行政權(quán)力清單制度，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、依法確權(quán)、簡政放權(quán)、陽光示權(quán)、全程控權(quán)，推動政府治理由無序到統(tǒng)一、由人治到法治、由管理到服務(wù)、由無限到有限的轉(zhuǎn)化。

〔關(guān)鍵詞〕行政權(quán)力清單；依法確權(quán)；簡政放權(quán)；陽光示權(quán)；全程控權(quán)；政府治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出，要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，四中全會進(jìn)一步指出，推行政府權(quán)力清單制度，要堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。由此可見，黨和國家對推行權(quán)力清單制度給予了高度的重視。在黨和政府的強(qiáng)力推動下，行政權(quán)力清單制度自上而下全面展開，有效提升了政府的治理能力，為實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。筆者以安徽省蚌埠市為例，深入探討了其在推行行政權(quán)力清單制度與實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化過程中一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，以便對我國地方各級政府在推行行政權(quán)力清單制度方面的建設(shè)提供借鑒（文中調(diào)研數(shù)據(jù)均來自蚌埠市委黨校課題組的調(diào)研）。

一、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化必須建立和完善行政權(quán)力清單制度

政府治理現(xiàn)代化的核心是政府權(quán)力的科學(xué)配置與運(yùn)行。政府治理是國家治理的核心部分，實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展方向和內(nèi)在要求，切實(shí)推行科學(xué)行政、民主行政、依法行政，并用制度和程序保證其規(guī)范化、常態(tài)化?？茖W(xué)行政、民主行政、依法行政的關(guān)鍵在于政府權(quán)力的科學(xué)配置與運(yùn)行，從這個角度講，政府治理現(xiàn)代化雖然涉及很多方面，但更具有本質(zhì)性的要求則是政府權(quán)力的科學(xué)配置與運(yùn)行。行政權(quán)力清單制度強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力配置的合法性、科學(xué)性，有效規(guī)范了行政權(quán)力的運(yùn)行流程，有利于公民依法自主活動和市場主體依法經(jīng)營，有利于改善公職人員的工作作風(fēng)和提高政府工作效能，有利于加強(qiáng)群眾監(jiān)督和政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，有利于確保將權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里。權(quán)力清單制度的核心是依法制權(quán)，同時也體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致的精神。建立權(quán)力清單制度，使政府的各項(xiàng)權(quán)力的依據(jù)、來源、界定、配置、使用、制約更加明晰，使政府權(quán)力的配置與運(yùn)行更加科學(xué)、規(guī)范，有利于提升政府治理能力，有利于實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。

二、推行行政權(quán)力清單制度的有效實(shí)踐

經(jīng)過多年的努力，安徽省蚌埠市全方位啟動了行政權(quán)力清單制度建設(shè)工作，創(chuàng)新了許多好的做法，積累了一些新經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

（一）注重總體設(shè)計(jì)，構(gòu)建三級權(quán)力清單制度

2014年10月27日，蚌埠市委市政府下發(fā)了《蚌埠市關(guān)于深入開展市級職權(quán)清理推行行政權(quán)力清單制度的通知》，成立了蚌埠市深入開展職權(quán)清理推行行政權(quán)力清單制度領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，全方位啟動了行政權(quán)力清單制度建設(shè)工作。行政權(quán)力清理的范圍涉及53個部門，包括市政府工作部門、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等。開展清理并列入權(quán)力清單的職權(quán)事項(xiàng)，包括行政審批（行政許可審批和非行政許可審批）、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃等十多類事項(xiàng)。要統(tǒng)籌規(guī)劃三級政府權(quán)力清單制度建設(shè)，市級先行，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以次推進(jìn)。市級于2014年11月啟動，2015年1月底完成；縣級于2014年12月啟動，2015年2月底完成；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）于2015年4月啟動，2015年6月底完成。

（二）堅(jiān)持簡政放權(quán)，精心編制行政權(quán)力清單

經(jīng)過清權(quán)、確權(quán)、確責(zé)、曬權(quán)、制權(quán)、優(yōu)化流程等環(huán)節(jié)，2015年2月16日，蚌埠市正式公布實(shí)施包含權(quán)力清單、責(zé)任清單、運(yùn)行流程、廉政防控“四位一體”的權(quán)責(zé)清單制度。按照能減則減、能放則放的原則，對省政府取消的權(quán)力一律對應(yīng)取消，對省政府下放的權(quán)力，原則上下放到縣區(qū)，對市縣區(qū)共有的行政權(quán)力，原則上實(shí)行屬地管理。經(jīng)過清理，蚌埠市共保留行政權(quán)力1 751項(xiàng)，精簡率達(dá)62％。根據(jù)每一項(xiàng)具體的權(quán)力，將對應(yīng)的責(zé)任細(xì)化到條、落實(shí)到款。蚌埠市共編制2.76萬個責(zé)任事項(xiàng)，3.63萬條追責(zé)情形。按照規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行和便民高效的要求，確定了696個行政權(quán)力運(yùn)行流程圖，進(jìn)一步簡化了辦事環(huán)節(jié)，明確了辦事程序、時限、承辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)督舉報電話等，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的“流程再造”。而對保留的行政權(quán)力，逐項(xiàng)明確廉政風(fēng)險的表現(xiàn)形式、風(fēng)險等級、防控措施、責(zé)任機(jī)構(gòu)、人員等，審核排查廉政風(fēng)險點(diǎn)11 000余個，制定防控措施1萬多條。

（三）開門建設(shè)清單，主動接受社會各界監(jiān)督

蚌埠市通過多種形式，廣泛征求意見，主動接受社會各界監(jiān)督。一是深入征求市政府部門和縣區(qū)意見。市政府各行政部門對權(quán)力事項(xiàng)存在異議的，主動與各相關(guān)部門對接，充分聽取意見，不斷修改完善，形成共識。對下放、動態(tài)管理權(quán)力事項(xiàng)，積極聯(lián)系各部門開展可行性與合理性研究，廣泛征求縣區(qū)編辦和有關(guān)部門意見。對公共資源交易等涉及多家單位的行政權(quán)力事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要召開協(xié)調(diào)會，商討解決權(quán)力上報、劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)。二是組織專家論證。蚌埠市邀請省專家、市人大和市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)、市政府法律顧問、安徽省財經(jīng)大學(xué)法學(xué)教授、市委黨校教授等組成專家組對市政府權(quán)力清單和相關(guān)問題進(jìn)行“把脈問診”。三是公示清單。將政府權(quán)責(zé)清單在市政府信息公開網(wǎng)上進(jìn)行公示，廣泛征求社會各界意見。

（四）實(shí)行多策并舉，推動清單落地生效

一是科學(xué)劃分監(jiān)管事權(quán)。要明確政府各部門行使權(quán)力的范圍和邊界，防止出現(xiàn)政府監(jiān)管“真空”，防止各級政府重復(fù)監(jiān)管，如市民委對市、縣區(qū)民族宗教事務(wù)和宗教團(tuán)體、機(jī)構(gòu)監(jiān)管等事權(quán)進(jìn)行了劃分，真正做到各層級權(quán)力運(yùn)行職責(zé)清晰、規(guī)范有序。二是結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作將部門清單中精簡、取消、轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)進(jìn)一步明確下來，確保清單制度落地見效。結(jié)合市級行政權(quán)力下放情況，推進(jìn)行政編制向基層傾斜，從市級下劃24名行政編制、35名事業(yè)編制和相關(guān)人員到市轄四區(qū)。三是與監(jiān)管制度相銜接。將建立權(quán)力運(yùn)行的事中事后監(jiān)管制度與政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)工作同步進(jìn)行，如市公共資源交易監(jiān)管局，在建設(shè)權(quán)力清單制度的同時，同步建設(shè)全市統(tǒng)一的公共資源交易電子監(jiān)察系統(tǒng)，針對20類問題35個風(fēng)險點(diǎn)，通過一網(wǎng)運(yùn)行系統(tǒng)對各類交易活動實(shí)時監(jiān)控、預(yù)警糾錯、績效評估、全程留痕。通過轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化事前事中事后監(jiān)管。

三、推行權(quán)力清單制度中存在的不足之處

蚌埠市盡管在推行權(quán)力清單制度建設(shè)中取得了一定的成效，得到群眾的一致好評，但認(rèn)真回訪追究，發(fā)現(xiàn)還存在許多不足，亟需完善。

（一）社會參與度不高，效果不明顯

在實(shí)踐中，行政權(quán)力清單制度往往由政府“自編、自導(dǎo)、自演”，社會參與度不高，權(quán)力清單事項(xiàng)一般在政府網(wǎng)站一掛了之，公開與透明度不高，普通百姓不主動搜尋很難獲悉相關(guān)情況。除了市編辦、市法制辦、市行政審批監(jiān)管局、市監(jiān)察局等幾個直接參與的部門外，其他不直接參與行政權(quán)力清單制度建設(shè)的部門和工作人員普遍對行政權(quán)力清單制度建設(shè)情況知曉不多，由此出現(xiàn)了圈內(nèi)熱、圈外冷的不良現(xiàn)象。面向蚌埠市委黨校主體班學(xué)員和安徽省委黨校研究生發(fā)放的400份并有效回收348份的問卷調(diào)查結(jié)果也反映了這一現(xiàn)象。25.6％的人認(rèn)為，蚌埠市推行行政權(quán)力清單制度效果明顯，56％的人認(rèn)為，蚌埠市推行行政權(quán)力清單制度效果一般，7.8％的人認(rèn)為，行政權(quán)力清單在實(shí)施中走樣、變形，10.6％的人表示不知道此事，甚至有17.2％的人不知道自己行使的是什么行政權(quán)力。

（二）權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致執(zhí)行中走樣變形

1.行政權(quán)力邊界不清晰。在權(quán)力運(yùn)作過程中，上下級政府和不同部門之間行政權(quán)力邊界不清晰依然突出，在放權(quán)和清理行政權(quán)力的過程中，各部門都會尋找對自己有利的法律和依據(jù)，遇到有利的事情相互爭搶，遇到不利的事情相互推諉，從而導(dǎo)致權(quán)力執(zhí)行的扭曲和上下級政府機(jī)構(gòu)間非制度性博弈的日益加劇。通過問卷調(diào)查，47.7％的人認(rèn)為，市直部門間的權(quán)力分配缺乏明確規(guī)定，存在交叉現(xiàn)象；44％的人認(rèn)為，部門內(nèi)部權(quán)力配置沒有法定化、制度化、清單化，存在疊加或者缺失現(xiàn)象。

2.每項(xiàng)權(quán)力應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不明確。國家行政機(jī)關(guān)依法享有管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力，但每一項(xiàng)權(quán)力的行使背后需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任不是很明確，即使各單位按照要求出臺了責(zé)任清單，但多數(shù)是在倉促的時間內(nèi)為完成任務(wù)而應(yīng)付了事的。盡管各部門都普遍抱怨編制嚴(yán)重不足，無法承接上級下放的權(quán)力，但同時部分單位仍存在著養(yǎng)懶人現(xiàn)象，導(dǎo)致有些崗位有名無實(shí)，致使權(quán)力清單制度在推行中走樣變形。

（三）部分做法有悖于改革最初的價值目標(biāo)

推行權(quán)力清單制度，界定政府的權(quán)力邊界，旨在給市場和企業(yè)帶來更大的發(fā)展空間，給百姓帶來更多的便利。同時我們也要看到，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過程中，由于減少了權(quán)力尋租的空間，一些部門的工作人員無所作為、消極應(yīng)對，具體表現(xiàn)為：一是打包權(quán)力。調(diào)查問卷顯示，49.1％的人認(rèn)為，有些單位為了完成清理任務(wù)，將權(quán)力事項(xiàng)捆扎打包，以減少改革后的項(xiàng)目數(shù)量；34.2％的人認(rèn)為，部分單位因“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”，爭相擴(kuò)大權(quán)力事項(xiàng)，將一些機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行管理、公共服務(wù)等列入權(quán)力事項(xiàng)，以增加清理前的權(quán)力基數(shù)。二是轉(zhuǎn)移權(quán)力。調(diào)查問卷顯示，45.4％的人認(rèn)為，一些部門迫于權(quán)力清單的高壓態(tài)勢，不得已將相關(guān)權(quán)力事項(xiàng)取消，但又巧妙地轉(zhuǎn)移給“二政府”即各類評審機(jī)構(gòu)。權(quán)力清單雖“清”了、“短”了，但企業(yè)要跑的事項(xiàng)還是很多。三是消極規(guī)避。權(quán)力清單公開后對權(quán)力運(yùn)作有所限制，這可能導(dǎo)致一些手握權(quán)力者借權(quán)力清單之名不作為；或者權(quán)力擁有者口頭上也不離清廉服務(wù)為民，但背地里依然我行我素。調(diào)查問卷顯示，37.6％的人認(rèn)為，部分干部借權(quán)力清單為名不作為。

（四）相關(guān)配套制度未及時跟進(jìn)

1.行政權(quán)力清單制度與相關(guān)法律法規(guī)不同步。我國的法律、法規(guī)制度會根據(jù)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢需要經(jīng)常立、改、廢，如果沒有專業(yè)人士及時對相應(yīng)的具體執(zhí)法項(xiàng)目提出修改意見，就有可能出現(xiàn)行政權(quán)力清單與相關(guān)法律法規(guī)不同步現(xiàn)象。若一律基于“清單之外無權(quán)力”而被廢除，就會導(dǎo)致某些領(lǐng)域疏于管理，或者無視清單規(guī)定而行使不正當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)力。還有一部分行政權(quán)力已無必要行使，但是由于法律沒有及時修正，就不能廢止。調(diào)查問卷顯示，60.6％的人認(rèn)為，行政審批事項(xiàng)經(jīng)過多次清理，目前保留事項(xiàng)基本具有法律法規(guī)依據(jù)，但是有些法律法規(guī)本身已經(jīng)滯后或不符合實(shí)際需要，甚至帶有明顯的部門利益傾向，這對推行權(quán)力清單制度極為不利。

2.行政權(quán)力公開透明不夠。第一，公開權(quán)力清單的平臺較少，除了政府網(wǎng)站和政務(wù)信息公開網(wǎng)等官方途徑之外，其他載體少見權(quán)力清單相關(guān)信息。第二，行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)作平臺尚未完全建成，功能還有所欠缺，橫向與部門沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，縱向與省、縣區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。政務(wù)服務(wù)中心軟硬件設(shè)施老化，容量不足，影響公眾的辦事效率和權(quán)力運(yùn)作的透明度，同時，也給部分權(quán)力的暗箱操作及“潛規(guī)則”運(yùn)作留下了空間。

3.監(jiān)管缺位。由于紀(jì)檢在監(jiān)督方面的實(shí)效性達(dá)不到，輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督權(quán)威性不夠強(qiáng)，人民群眾監(jiān)督的渠道不很暢通，因而導(dǎo)致不同監(jiān)督的合力作用沒有充分發(fā)揮，權(quán)力監(jiān)督制度中的漏洞和屏障較多，存在“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，各種監(jiān)督制約權(quán)力的作用大打折扣。調(diào)查問卷顯示，68.4％的人認(rèn)為，落實(shí)整個權(quán)力清單制度缺少相應(yīng)的監(jiān)管制度。

四、建立健全權(quán)力清單制度，助推政府治理現(xiàn)代化

政府通過推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步理順了政企、政社、政事關(guān)系，由此，轉(zhuǎn)變了政府職能，推動政府治理由無序到統(tǒng)一、由人治到法治、由管理到服務(wù)、由無限到有限的轉(zhuǎn)變，切實(shí)將政府職能落實(shí)在創(chuàng)造良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會公平正義等方面。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)政府治理由無序到統(tǒng)一轉(zhuǎn)化

1.權(quán)力清單應(yīng)該全面覆蓋所有權(quán)力才能形成改革合力。第一，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)覆蓋所有層級，即縱向到底，從上到下的各級黨政部門都必須公開各自的權(quán)力清單，不遺漏任何一個層級。第二，權(quán)力清單在橫向上應(yīng)當(dāng)覆蓋所有部門，即橫向到邊，所有掌握公權(quán)力的部門（國家安全機(jī)關(guān)除外）都應(yīng)推行權(quán)力清單制度，不允許存在不受監(jiān)督的特殊部門。第三，全面梳理“非權(quán)力清單”，使得非權(quán)力行為與權(quán)力行為要求一致，配置科學(xué)、合理，依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的功效。

2.制定全國性的法律法規(guī)，全面規(guī)范行政權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度的推行是一項(xiàng)嚴(yán)肅性的工作，我國政府有必要制定全國性的法律法規(guī)予以保證，否則，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，容易導(dǎo)致混亂，銜接不暢。國務(wù)院要充分吸納地方政府在推行權(quán)力清單實(shí)踐中所積累的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，將其整合、提升，制定行政權(quán)力清單“條例”，全面規(guī)范行政權(quán)力清單制度。第一，為維護(hù)權(quán)力清單制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，該“條例”中要有強(qiáng)制性條款以保證清單的權(quán)威性，并用規(guī)范性文件形式統(tǒng)一公布清單，以保證形式上的統(tǒng)一。強(qiáng)制性條款包括規(guī)定權(quán)力清單編制和出臺的主體、程序、主體的權(quán)限、客體范圍、權(quán)力清單的適用范圍、性質(zhì)和效力以及違反權(quán)力清單需承擔(dān)的責(zé)任等。第二，“條例”應(yīng)當(dāng)鼓勵地方政府在不影響我國政府推行權(quán)力清單制度的大原則前提下自行探索、創(chuàng)新，根據(jù)不同地方的實(shí)際情況自主選擇適合本地的權(quán)力公開方式和途徑等。

（二）嚴(yán)格依法確權(quán)，促進(jìn)政府治理由人治到法治轉(zhuǎn)化

1.要從立法上明確各級政府的權(quán)力邊界。我國各級政府的權(quán)力來自憲法及地方組織法的授權(quán)，但這些法律對于各級政府到底有哪些權(quán)力的規(guī)定比較原則、抽象，實(shí)踐中往往容易出現(xiàn)權(quán)力濫用現(xiàn)象，使權(quán)力偏離公共性，給權(quán)力尋租帶來機(jī)會。各地在建立權(quán)力清單制度過程中，立法機(jī)關(guān)基本不參與，即沒有在源頭上明確各級政府和各部門的元權(quán)力的權(quán)力邊界，改革還是沒有超越單純的行政改革范圍，改革的合法性、持久性和有效性無從保證，因而難以從根本上解決問題。筆者建議，應(yīng)組建一個高端的專家團(tuán)隊(duì)，擬定各級政府權(quán)力邊界初稿，在充分征求社會各方意見的基礎(chǔ)上，將各級政府權(quán)力細(xì)化為政府和部門的權(quán)力清單，提交各級人大討論通過，即權(quán)力清單的內(nèi)容不是由其他部門說了算，而是由立法機(jī)關(guān)來確定，這樣以保證權(quán)力清單的嚴(yán)肅性、合法性及執(zhí)行的強(qiáng)制性。

2.修改完善與清單有關(guān)的法律規(guī)定。第一，修改《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，把各級政府權(quán)力清單納入人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督范疇，作為規(guī)范性文件的備案審查范圍。第二，修改行政復(fù)議法和行政訴訟法，實(shí)現(xiàn)其與權(quán)力清單制度的融合，明確權(quán)力清單在行政復(fù)議和行政訴訟過程中的地位和作用，增加權(quán)力清單在行政復(fù)議和行政訴訟中具體運(yùn)作條款。第三，修改國務(wù)院的《信息公開條例》相關(guān)內(nèi)容，把權(quán)力清單納入政府必須公開的信息目錄范圍之內(nèi)。第四，完善政府部門的法治考核指標(biāo)，把推行權(quán)力清單的過程與效果納入政府法治建設(shè)之中。

3.建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動態(tài)調(diào)整機(jī)制。調(diào)查問卷顯示，63.8％的人認(rèn)為，應(yīng)對權(quán)力清單實(shí)行動態(tài)管理，建立有進(jìn)有出的機(jī)制。第一，建議實(shí)行權(quán)力清單年審制度，每年審核一次，由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。無論是保留項(xiàng)目，還是增減項(xiàng)目，均由政府廣泛征求社會各界意見，各方綜合評估后，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審核表決通過，交由政府組織實(shí)施。第二，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)的權(quán)力清單統(tǒng)一由立法機(jī)關(guān)按年份分級在政府網(wǎng)站等載體上進(jìn)行公布、公開。

（三）結(jié)合簡政放權(quán)，促進(jìn)政府治理由管理到服務(wù)轉(zhuǎn)化

1.通過推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步加大簡政放權(quán)的力度。第一，凡是對直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)，盡量下放到基層管理。第二，對行政處罰事項(xiàng)，要重點(diǎn)推進(jìn)屬地管理。推行權(quán)力清單制度應(yīng)使政府權(quán)力事項(xiàng)大幅度減少，真正把權(quán)力清單做成一份“瘦身”的清單、政府職能歸位的“清單”。

2.通過推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步提高簡政放權(quán)的質(zhì)量。第一，推行權(quán)力清單制度，要突出問題導(dǎo)向和百姓關(guān)心的重點(diǎn)，抓住主要矛盾。當(dāng)前，百姓訴求最多的問題主要集中在審批事項(xiàng)和執(zhí)法領(lǐng)域的那些與企業(yè)生產(chǎn)、群眾生活密切相關(guān)的、直接面向行政相對人的政府權(quán)力，所以，應(yīng)該順應(yīng)民意，首先清理和規(guī)范這兩類行政權(quán)力，讓老百姓看到實(shí)實(shí)在在的效果。第二，權(quán)力清單制度要切實(shí)起到高效便民的作用，必須要求政府對各種權(quán)力事項(xiàng)，特別是對企業(yè)生產(chǎn)、群眾生活、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面有直接影響力的權(quán)力事項(xiàng)，逐項(xiàng)繪制簡明扼要、百姓能看懂的權(quán)力運(yùn)行流程圖，真正起到“辦事指南”的作用。

3.通過推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步理清理順權(quán)責(zé)關(guān)系。調(diào)查問卷顯示，58.6％的人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確各層級政府各部門及其內(nèi)部權(quán)力劃分。第一，以推行行政權(quán)力清單制度為契機(jī)，按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確規(guī)定省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的職權(quán)重點(diǎn)，在各自職權(quán)范圍內(nèi)推行行政權(quán)力清單制度。第二，強(qiáng)化部門責(zé)任。按照政府不同部門性質(zhì)和職責(zé)定位，明確各自的職能重點(diǎn)和責(zé)任。為防止責(zé)任分化、淡化、弱化，應(yīng)該堅(jiān)持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門和其他部門責(zé)任，確保責(zé)任落實(shí)到具體的部門和崗位。第三，合理劃分部門間的職權(quán)，理順部門間的權(quán)力關(guān)系，明確規(guī)范部門職責(zé)分工，破解部門間職責(zé)交叉、協(xié)調(diào)不暢等難題，切實(shí)提高行政效率。

（四）推進(jìn)陽光示權(quán)，促進(jìn)政府治理由封閉到公開轉(zhuǎn)化

1.公開示權(quán)。經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審核通過的行政權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、權(quán)力運(yùn)行流程等項(xiàng)目的所有信息和要素，除涉及國家秘密及依法不予公開之外，應(yīng)當(dāng)完整、準(zhǔn)確地在政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)、政府門戶網(wǎng)站等通過專欄進(jìn)行公示。將政府權(quán)力的所有項(xiàng)目和流程全部置于群眾的視線內(nèi)，不留死角，增加權(quán)力運(yùn)作的透明度，保障百姓的知情權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

2.拓寬權(quán)力信息公開的渠道。探索直接、快捷、有效的數(shù)字電視、告知單、公告牌、明白卡等途徑公開政府信息，做到規(guī)范簡潔、便于操作、權(quán)威可信，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開信息讓人民群眾“看得懂、聽得到、信得過、能監(jiān)督”。同時還要發(fā)揮政府其他信息公開載體的功能和作用，如通過“12345市長熱線服務(wù)中心”、電視臺“政行風(fēng)熱線”、新聞發(fā)布會等問政互動平臺，微博、微信、客戶端等快捷回應(yīng)平臺，完善探索信息發(fā)布工作。

3.加強(qiáng)權(quán)力公開的宣傳教育。第一，把推行權(quán)力清單公開納入各級干部培訓(xùn)計(jì)劃，增強(qiáng)各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的政策執(zhí)行力。第二，對政府權(quán)力公開主體分管領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、工作人員等要進(jìn)行業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)，全面提高系統(tǒng)工作能力，提升權(quán)力公開工作質(zhì)量。第三，通過宣傳教育使群眾逐步適應(yīng)權(quán)力公開的形式，要加強(qiáng)對群眾辦事方式的引導(dǎo)，宣傳無紙化辦公、網(wǎng)上辦事，改變?nèi)罕娨蕾嚧翱诤同F(xiàn)場辦事的慣性，積極鼓勵他們網(wǎng)上遠(yuǎn)程自我服務(wù)。

（五）深化全程控權(quán)，促進(jìn)政府治理由無限到有限轉(zhuǎn)化

1.監(jiān)督和制約權(quán)力的前提是公開權(quán)力，政府治理必須對權(quán)力運(yùn)行實(shí)施全方位、全領(lǐng)域、全過程監(jiān)控。權(quán)力清單制度從權(quán)力源頭著手，要劃清政府與市場、政府與社會、政府內(nèi)部各層級和部門間的權(quán)力邊界，以清單形式公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，為群眾監(jiān)督權(quán)力，也為上級政府和監(jiān)督部門掌握、監(jiān)督各級政府部門的公共權(quán)力行使?fàn)顩r提供有效途徑。清單的公開，有效強(qiáng)化了輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、民主監(jiān)督等多元監(jiān)督作用，能有效彌補(bǔ)黨政自我監(jiān)督的不足。調(diào)查問卷顯示，64.4％的人認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)和完善清單內(nèi)外權(quán)力的監(jiān)督。

2.要加快制定出臺政府權(quán)責(zé)清單運(yùn)行監(jiān)管辦法和相關(guān)配套制度，構(gòu)建有效監(jiān)管機(jī)制，推動權(quán)力監(jiān)督工作的常規(guī)化、程序化、規(guī)范化，突破自我監(jiān)督的弊端，提升綜合監(jiān)督的信度和效度。確保各部門嚴(yán)格依法行政、依清單行使行政職權(quán)，使清單制度落地見效。

3.完善、細(xì)化責(zé)任清單和責(zé)任追究，確保清單制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。第一，為避免相關(guān)部門規(guī)避制度性漏洞和責(zé)任，盡可能不讓它們自己制定并完成本部門的責(zé)任清單和責(zé)任追究工作，應(yīng)將責(zé)任清單和責(zé)任追究擬定工作交給紀(jì)檢、法制辦等中立部門把關(guān)，防止責(zé)任異化，確保把責(zé)任落實(shí)到具體部門和個人身上。第二，加大巡視檢查的力度和強(qiáng)度，嚴(yán)格追究用權(quán)者錯位、越位、不到位、不作為、亂作為的責(zé)任，對不按照清單行使權(quán)力的部門和個人，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，讓用權(quán)者謹(jǐn)慎用權(quán)，敬畏權(quán)力。

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責(zé)任編輯李雯

〔中圖分類號〕D63

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）03-0070-05

〔收稿日期〕2016-04-02

〔基金項(xiàng)目〕中共安徽省委黨校2015年重點(diǎn)課題。

〔作者簡介〕饒彩霞（1970-），女，湖北浠水人，中共蚌埠市委黨校公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>