“智慧城市”建設(shè)中政府運用行政指導的行為影響分析

喬冠宇，徐筱越（廣西大學公共管理學院，廣西南寧530004）

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“智慧城市”建設(shè)中政府運用行政指導的行為影響分析

喬冠宇，徐筱越
（廣西大學公共管理學院，廣西南寧530004）

［摘要］建設(shè)以信息化和互聯(lián)化為特色的智慧城市成為當前各地發(fā)展的新方向，政府在這一建設(shè)過程中承擔著規(guī)劃者和參與者的雙重角色，智慧化的城市要求政府行為更加高效和科學。在政府行政管理模式變革的趨勢下，服務(wù)型政府傾向于采用柔性化的行政指導實現(xiàn)對城市的管理和服務(wù)。但由于受傳統(tǒng)思想及社會經(jīng)濟條件的制約，行政指導的作用發(fā)揮仍不成熟。本文從政府行為的角度，對行政指導運用在智慧城市建設(shè)過程中將會出現(xiàn)的利弊影響進行分析，并提出建議及思考。

［關(guān)鍵詞］智慧城市；政府行為；行政指導；利弊影響

一、前言

在“互聯(lián)網(wǎng)+”及“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”的背景下，信息技術(shù)及創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)成為了當今社會發(fā)展的新熱點，各地政府也將新型產(chǎn)業(yè)作為未來城市發(fā)展的主要支柱，以實現(xiàn)新常態(tài)下城市的轉(zhuǎn)型升級。從2013年到2015年，國家公布了三批次智慧城市試點地區(qū)，表明以大數(shù)據(jù)、云計算、三網(wǎng)互聯(lián)為基礎(chǔ)的智慧城市已越來越被政府及社會民眾所接受。但在實際運用中，由于其理論研究和實踐方案尚不成熟，智慧城市的建設(shè)也只是處于探索階段。如何良好地規(guī)劃和組織智慧城市的建設(shè)，秦洪花、李漢清、趙霞花指出智慧城市需要更加智能的城市規(guī)劃和管理，才能夠?qū)Τ鞘械沫h(huán)境保護、資源利用、市民就業(yè)發(fā)揮出應有的積極作用［1］。因此，科學規(guī)劃和統(tǒng)籌必然離不開政府的管理，政府在城市化進程中往往發(fā)揮著不可替代的功能。張庭偉指出，政府意志直接決定城市發(fā)展戰(zhàn)略，也直接影響企業(yè)集體利益和社會公眾權(quán)利。在市場經(jīng)濟條件下，必須要加強依法治國和建立服務(wù)型政府的理念［2］。馬彥琳、劉建平認為，政府行為應由行政管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、從計劃指令轉(zhuǎn)向行政指導，將主要職能從“計劃、管制、調(diào)控”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)控、仲裁、服務(wù)”［3］。這一認識將行政指導理念引入到了政府行為之中。在對行政指導概念的解釋上，羅豪才教授在其編著的《行政法》一書中做了詳細的說明，他主要認為運用行政指導是需要得到行政相對人的同意或協(xié)助并采取非強制性手段，而且行政后果也不會直接產(chǎn)生法律效果［4］。之后的學者對行政指導進行了深入研究，彭向剛、曹靜暉指出行政指導具有柔軟性、靈活性和民主性等特征［5］。莫于川也指出它既不同傳統(tǒng)意義上的強權(quán)行政，也區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，行政指導對行政相對人更加柔性［6］。

二、智慧城市建設(shè)中的政府行為

（一）政府是智慧城市建設(shè)的主體之一

在推進智慧城市建設(shè)的進程中，政府作為特殊主體，擁有強制的行政權(quán)力和法律所賦予的各種行政職能，政府可以發(fā)揮其經(jīng)濟管理職能和行政服務(wù)職能，采取經(jīng)濟措施、法律措施和必要的行政措施作用于智慧城市建設(shè)進程中的制度規(guī)范、市場活動等，以合理的方式指導市場、公眾和相關(guān)部門的行為，從而實現(xiàn)在智慧城市建設(shè)中資源的合理配置。由于智慧城市的特殊性，為了實現(xiàn)建設(shè)目標的順利實現(xiàn)，需要政府在對數(shù)據(jù)、信息、技術(shù)共享上進行協(xié)調(diào)，而政府部門本身則在國土資源、管網(wǎng)鋪設(shè)、人口統(tǒng)計等涉及國家安全的信息上擁有市場和公眾無法獲取的壟斷性資源，智慧城市的特點是信息化和互聯(lián)性，需要政府各部門以身作則，打破長期的信息壁壘，共享所擁有的信息以形成城市智慧化所需的大數(shù)據(jù)，同時，對城市其他參與主體起到示范作用。

（二）政府規(guī)范智慧城市建設(shè)主體的行為

智慧城市的建設(shè)不同于一般的特色城市發(fā)展，智慧城市不僅要求政府提供扶持性政策，還要求政府制定具有強制力的行為規(guī)定。對于信息化程度更高的智慧城市而言，支撐城市運作的是信息數(shù)據(jù)的自由流通和適用，因此，急需有統(tǒng)一的規(guī)范，保證這些龐大的資源能夠在城市的運營中得到合理流動，城市參與主體的協(xié)同合作也都建立在這一基礎(chǔ)之上，由此，政府可通過制訂政策法規(guī)、行業(yè)標準、城市建設(shè)的評價指標體系，實現(xiàn)對智慧城市群建設(shè)的各參與主體進行規(guī)范。明確各主體的功能定位，規(guī)避產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和參與者惡意競爭等現(xiàn)象。

（三）政府提供公共服務(wù)，協(xié)調(diào)社會關(guān)系

建設(shè)智慧城市需要鼓勵全社會的共同參與，企業(yè)和民眾為城市的發(fā)展提供動力，政府則需要不斷完善公共服務(wù)職能。城市設(shè)施方面，在公共物品和準公共物品的建設(shè)上進行投資，加快建設(shè)智慧城市參與主體合作所需的交通、電信、城建等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造理想的投資和合作環(huán)境；城市環(huán)境方面，引導企業(yè)和個人參與智慧城市建設(shè)，確立合作思想、加強對智慧城市的全面認識，同時，也應在合作中鼓勵競爭，增強參與建設(shè)主體的實力，通過對利益的合理分配，處理好各類社會關(guān)系，達到城市智慧化、政府高效化、社會和諧化的良性發(fā)展勢頭。

三、政府運用行政指導的積極意義

（一）提升智慧城市建設(shè)參與主體的主動性

現(xiàn)階段，國內(nèi)外智慧城市建設(shè)都尚處于探索階段，沒有現(xiàn)成的模式可借鑒，這使得智慧城市建設(shè)模式的選擇存在較大風險。構(gòu)建智慧城市建設(shè)模式，原則上要根據(jù)自身實際情況來選擇。智慧城市建設(shè)是一項長期的社會發(fā)展工程，取得社會各界的支持與合作是成功的關(guān)鍵［7］。智慧城市的建設(shè)不可能一蹴而就，要不斷在實踐探索中找到一條適合自身的發(fā)展模式。行政指導作為一種靈活、有效的行政管理手段，可以讓政府通過給予參與主體一定的主動性，進而將更多的精力用在頂層建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)上，將參與主體包含在一個系統(tǒng)中，讓主體們在建設(shè)中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。例如，我國建設(shè)智慧城市大部分都面臨政策上頂層設(shè)計不夠完善、財政資金劃撥不及時兩大問題，這正是由于我國智慧城市建設(shè)處于初期，政府在面臨新型城市化發(fā)展階段難以避免的問題，根本原因是我國現(xiàn)在暫無針對智慧城市的專門行政法規(guī)。面對新問題，政府的統(tǒng)一指揮和標準化建設(shè)在某些領(lǐng)域并不能有效實現(xiàn)，強制的行政命令可能會扼殺參與主體的創(chuàng)新選擇性。如智慧城市建設(shè)中的建設(shè)模式選擇上，各地的選擇模式各不相同，在同一的行政指導思想下我國出現(xiàn)了不同的各具特色的發(fā)展路徑，如武漢市強化指針方向，以智慧交通作為智慧城市的切入點；沈陽市以重工業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展智慧工廠，升級產(chǎn)業(yè)體制；北京市構(gòu)建了精細的智慧化城市管理體系，其中以智慧政務(wù)為主攻方向；承德市以國際旅游城市為主題，大力提升智慧旅游在智慧城市的比重。以行政指導性的思想，能夠最大程度地讓我國的智慧城市建設(shè)取得最具效率的成果。

（二）緩解智慧城市建設(shè)中的社會壓力

當前，無論從我國的國家層面還是地方層面，政府仍沒有明確的關(guān)于智慧城市建設(shè)方面的立法和明文法規(guī)，而智慧城市的建設(shè)卻涉及多種問題。例如，智慧城市的建設(shè)是在大量的城市信息的收集基礎(chǔ)之上，這不僅要求政府將已有的信息互通互聯(lián)，也要求企業(yè)和市民大眾提供自身的信息和技術(shù)，這種感知層上的要求不免會引起社會大眾對于隱私安全的擔憂，若政府使用強制手段收集公眾信息資料，不僅會進一步加深不滿情緒而且可能會喪失民眾對智慧城市這一工程建設(shè)的信心與支持。如果政府部門能夠運用非強制性的行政指導手段，比如，提供利好信息或政策的傾向等行政指導手段來引導行政相對人來認識智慧城市建設(shè)進程和其重大意義，有利于增加行政相對人對政府的信任感，減少行政相對人對政府行為的心理抵觸，減少政府信息收集部門與信息提供行政相對人之間的摩擦，減少事后補救的社會資源支出，從而提高建設(shè)效率。

（三）適應政府行為的轉(zhuǎn)變

構(gòu)建服務(wù)型政府是我國改革開放進程中的一個重要目標，我國政府機關(guān)在努力創(chuàng)新和追求一種更加人性化、科學化、高效率的行政方式。行政指導以其不同于傳統(tǒng)強權(quán)式行政的特色出現(xiàn)，增加了政府管理部門的服務(wù)方式，以往存在于行政機關(guān)與行政相對人之間的不平等地位和暴力執(zhí)法模式被打破，政府行為充滿了柔性與溫和色彩。行政指導也在提高公民有序參與公共管理，維護社會穩(wěn)定和諧方面，發(fā)揮了重要的作用。行政指導會在實踐中不斷適應社會發(fā)展的需要。而智慧城市建設(shè)的復雜性決定了在很長一段時間政府將長期參與其中，政府行政職能的轉(zhuǎn)變與城市的進步提升會相輔相成。政府使用行政指導這一柔性的手段，放權(quán)減政，在與智慧城市建設(shè)主體的協(xié)調(diào)中，給予他們相應的權(quán)利和主動性，讓以后的城市走上更加智能而不是傳統(tǒng)的政府主導一切的發(fā)展模式，不斷適應法治政府和服務(wù)性政府的要求，這不僅是建設(shè)智慧城市對政府提出的要求，同時也是政府職能發(fā)展的必然轉(zhuǎn)變。

四、政府運用行政指導的負面效應

在智慧城市建設(shè)進入快車道發(fā)展的今天，關(guān)于智慧城市建設(shè)的法律法規(guī)沒有健全，政府行為沒有被給予充分支持的情況下，行政指導所具有的柔性可以彌補行政命令和行政立法的剛性有余而柔性不足的缺陷，還可以充分調(diào)動行政相對人的主動性來解決智慧城市發(fā)展太快可能帶來的問題，使智慧城市的建設(shè)依法、合理、有序進行。但是行政指導自身的彈性和柔性等一系列我們認為的優(yōu)點就象一把“雙刃劍”，在智慧城市建設(shè)的探索階段，政府運用行政指導手段也可能會面臨以下幾點困境：

（一）實施行政指導容易出現(xiàn)走形式現(xiàn)象

智慧城市建設(shè)的主管部門如果在實施行政指導時缺乏正確的認識，在實踐中很容易出現(xiàn)走形式的現(xiàn)象，達不到行政指導應有的效果。盡管部分政府部門開始嘗試運用行政指導解決社會問題，而且眾多學者及專家也在積極對行政指導運用中所需的補充方式和法律法規(guī)進行完善，取得了一定的社會效應，政府部門應當更加大膽地積極運用。但是，現(xiàn)在還有許多政府公務(wù)人員對行政指導從思想上缺乏深入的認識，甚至有一些行政機構(gòu)和公務(wù)人員對行政指導的概念等基本問題都缺乏正確的理解，更談不上能在指揮智慧城市建設(shè)中正確運用行政指導了。還有的公務(wù)人員態(tài)度不正確，受傳統(tǒng)管理行為影響較深，至今對行政指導仍持否定、排斥或忽視的態(tài)度，因此，在行政工作中不愿或不敢采用行政指導措施。于是，這部分的公務(wù)人員為了完成崗位職責或完成工作安排，在工作中往往就會出現(xiàn)走形式的行政指導。為了防止政府運用行政指導“有名無實”和走形式，應建立健全針對智慧城市建設(shè)政府行政指導使用制度，提高有關(guān)人員對行政指導的認識，使之能夠積極并正確的運用行政指導。

（二）行政指導發(fā)生異化

行政指導作為積極行政執(zhí)法的一種方式，不具有直接強制性，但因為行政主體其特殊的地位，很容易異化為強制性的行政方式。對于行政指導，行政相對人應該是可以依照自己的意愿選擇是否接受。但是，為了確保實施行政指導目標的實現(xiàn)，行政機關(guān)往往以其法律上的權(quán)力作為后盾。行政指導異化的現(xiàn)象在行政實務(wù)中是客觀存在的，比如某些基層政府將行政指導異化為具有強制性的行政命令、行政處罰等。又比如采取公布不服從行政指導的相對人的姓名或在其他方面故意刁難或限制等，迫使相對人不得不服從行政指導等，從而違反了行政指導的本意，使行政指導帶上了事實上的強制性，背離了行政指導的本質(zhì)，同時侵害了相對人的行為選擇權(quán)和有關(guān)合法權(quán)益。為了防止政府主導的智慧城市建設(shè)中行政指導手段的異化，應對行政指導主體加以必要的規(guī)制和約束，同時為行政指導相對人提供可行的救濟途徑。

（三）政府喪失對參與主體的協(xié)調(diào)規(guī)劃強制力度

我國建設(shè)智慧城市面臨的問題眾多，其中最重要的一點包括政府的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌力度不夠，頂層建設(shè)不完善這一類問題，這說明在指揮智慧城市建設(shè)中，政府的行政手段使用得并不成功。在信息匯集上，智慧城市的參與主體往往各自為政，信息部門私自占有而不愿與其他部門分享，這就形成了信息孤島現(xiàn)象，完全不符合智慧城市建設(shè)所要求的大數(shù)據(jù)匯集、統(tǒng)籌分配的基礎(chǔ)原則。在大數(shù)據(jù)匯集上，政府相對于其他參與主體最具權(quán)威性和發(fā)言權(quán)，政府的行政行為能夠很好地在這方面發(fā)揮作用，但行政指導的特別是指導和建議，并不具有強制力，有些參與主體并未充分認識到智慧城市建設(shè)的重要性和信息共享的意義，在使用自身部門私有信息可以獲得巨大財富的傳統(tǒng)思想上，可能會對政府的行政指導性建議不予理睬，嚴重影響智慧城市建設(shè)的協(xié)調(diào)性，不利于政府對城市的整體規(guī)劃。因此，建議政府在使用行政指導對參與主體進行指揮的過程中，一方面要加強智慧城市相關(guān)思想的宣傳，讓參與主體認識到其重要性，另一方面要加強智慧城市協(xié)調(diào)建設(shè)的相關(guān)法規(guī)制定的進程，讓智慧城市的建設(shè)在法治的程序中進行，而政府在法規(guī)之外提供指導性支撐。

五、小結(jié)

在構(gòu)建智慧城市的時候，一方面要充分發(fā)揮政府行政指導的積極作用，強化服務(wù)理念，激發(fā)新興技術(shù)及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力，完成好智慧城市建設(shè)中的頂層設(shè)計，有效實現(xiàn)政府的規(guī)劃和協(xié)調(diào)職能；另一方面要完善行政指導的制度建設(shè)如政策性法規(guī)的出臺、救濟制度的補充等，加強對社會主體的思想引導以適應柔性化的管理方式，規(guī)避智慧城市建設(shè)中政府運用行政指導的消極影響。最終實現(xiàn)政府的決策和行為適應城市智慧化發(fā)展的需要，再以城市轉(zhuǎn)型帶動政府行為的變革，在大數(shù)據(jù)和云計算的平臺上，政府作出最優(yōu)決策。但智慧城市作為一種新型的城市發(fā)展模式，國內(nèi)各地的試點地區(qū)仍處于建設(shè)初期階段，各種實踐經(jīng)驗還很不充分，因此，政府如何更好地發(fā)揮行政指導的作用，不斷解決智慧城市建設(shè)中將會面臨的新問題，還有待政府部門和廣大學者深入的思考探究。

參考文獻：

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The Government Using the Administrative Guidance in the Construction of “Wisdom City”Impact Analysis of Behavior

QIAO Guan-yu，XU Xiao-yue
（Guagxi Unversity，Nanning 530004，China）

Abstract：The wisdom of the construction of informatization and Internet into characteristics around the city become the new direction of development，thegovernment in the construction process of bear the dual role of planners and players，the wisdom of the city called on the government behavior is more efficient and scientific. Under the trend of government administrative management mode change，service-oriented government tend to adopt flexible administrative guidance to the management and service of the city. But due to the restriction of the traditional thought and the social and economic conditions，the administrative guidance role play is still immature. From the perspective of government behavior，on the operation of administrative guidance can appear in the heart of the wisdom urban construction process the pros and cons of effect is analyzed，and put forward Suggestions and thinking.

Key words：wisdom city；government behavior；administrative guidance；advantages and disadvantages

［中圖分類號］D035

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0021-04

［收稿日期］2015-10-25

［作者簡介］喬冠宇（1991—），男，河南信陽人，廣西大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為土地資源管理。