農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市障礙及對(duì)策

謝澤夫，陸　紅

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，江蘇南京210095）

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農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市障礙及對(duì)策

謝澤夫，陸紅

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，江蘇南京210095）

摘要：為保障農(nóng)民的土地權(quán)益，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地交易無(wú)縫對(duì)接，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)。然而在實(shí)踐中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)缺乏法律制度保障；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布不均；入市過(guò)程中地方政府和農(nóng)村集體間存在利益沖突，存在侵吞農(nóng)村集體組織土地利益問(wèn)題。通過(guò)司法解釋完善土地法律，賦予農(nóng)村集體組織議價(jià)權(quán)；對(duì)可流轉(zhuǎn)土地發(fā)放交易許可證，對(duì)屬性界定含糊的土地性質(zhì)重新劃分等級(jí)定性；用行政許可方式對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體進(jìn)行授權(quán)；引入企業(yè)化模式，創(chuàng)新入市流轉(zhuǎn)收益分配法律制度。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)；同價(jià)同權(quán)；法律保障

陸紅，女，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院法律系副教授，博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

為推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，2015年初國(guó)務(wù)院選取33個(gè)縣區(qū)作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)具廣泛性、代表性和土地確權(quán)水平較高等特點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市如何突破當(dāng)前法律條文限制，突破挑戰(zhàn)和阻力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)；如何保障農(nóng)民與農(nóng)村集體的土地權(quán)益；在入市過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)如何形成法律規(guī)范文件，如何制定法律對(duì)策，創(chuàng)新農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)，值得進(jìn)行法律探討。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀分析

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指產(chǎn)權(quán)由農(nóng)村集體所有，用于二三產(chǎn)業(yè)的專用土地，在我國(guó)農(nóng)村中主要是指鄉(xiāng)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)村服務(wù)產(chǎn)業(yè)用地以及鄉(xiāng)村商業(yè)活動(dòng)用地等。推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，是黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱決定）提出的具有創(chuàng)新性的土地制度改革措施?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)定的前提下與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，該要求的前提是符合規(guī)劃和用途管制，而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式包括出讓、入股、租賃、招投標(biāo)、拍賣等。

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀表現(xiàn)為以下方面：一是存在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地隱性市場(chǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市化的不斷發(fā)展，在《決定》出臺(tái)以前，我國(guó)部分地區(qū)就存在著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市現(xiàn)象。在2014年重慶召開的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的制度建設(shè)研討會(huì)中，被學(xué)界稱為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地隱性市場(chǎng)，即農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地過(guò)去一直在“潛規(guī)則”中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以單一的民事合同作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的標(biāo)志，而且和農(nóng)村宅基地一樣，流轉(zhuǎn)得不到法律保障。二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量和比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，存在地區(qū)間的流轉(zhuǎn)動(dòng)力不平衡。三是普遍存在未利用地被出租用來(lái)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的遺留問(wèn)題。四是存量土地入市要更加簡(jiǎn)單，對(duì)于增量建設(shè)用地還需要進(jìn)一步研究，當(dāng)未利用地面臨轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽拷ㄔO(shè)用地入市和被征收這樣的兩難境地，如何權(quán)衡利益，保障公平，需要重新界定一些概念，在克服障礙的前提下對(duì)法律制度進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的障礙分析

（一）現(xiàn)有法律法規(guī)障礙

由于現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取限制和保留的態(tài)度，集體建設(shè)用地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)都缺乏法律制度層面的保障，致使一些企業(yè)不敢使用土地，給農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了障礙，造成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值被嚴(yán)重低估。即使流轉(zhuǎn)合同以民間約定的方式成立，由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的范疇，當(dāng)出現(xiàn)用地糾紛，中央三中全會(huì)的文件與法律沖突，下位法服從上位法，土地流轉(zhuǎn)合同容易被《土地管理法》推翻，得不到根本性的法律保障。

集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不明晰體現(xiàn)在用益物權(quán)得不到保障。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，應(yīng)當(dāng)是一種合法的自主有權(quán)占有。所有權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)中兩項(xiàng)最重要的權(quán)利，我國(guó)的法律在名義上保障了集體所有權(quán)，在實(shí)際中也保障了農(nóng)村集體對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)是指物權(quán)人依法對(duì)所有的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，我國(guó)現(xiàn)存的問(wèn)題是農(nóng)村集體對(duì)其所有的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不享有處置權(quán)和收益權(quán)，也就是說(shuō)流轉(zhuǎn)的合法地位和利益得不到有效保護(hù)，使得《物權(quán)法》中的集體所有權(quán)被大大地“虛化”[1]。

我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》并未專設(shè)針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利體系，而物權(quán)法定主義又是我國(guó)物權(quán)法的第一原則。所以說(shuō)在未來(lái)《物權(quán)法》的修改中，勢(shì)必要增加農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，以遵循物權(quán)法的基本原則。盡管目前還沒(méi)有創(chuàng)設(shè)出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)種類，但是《物權(quán)法》仍可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行評(píng)價(jià)，《物權(quán)法》為了克服物權(quán)法定原則的限制，以應(yīng)對(duì)可能的新的權(quán)利種類和內(nèi)容的出現(xiàn)，在法條概念設(shè)置上進(jìn)行了技術(shù)化處理，以指引性條款擴(kuò)大了可以設(shè)定物權(quán)種類和內(nèi)容的法律規(guī)范。從而使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能被納入《物權(quán)法》評(píng)價(jià)[2]。

《物權(quán)法》第12章是關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定。該法第151條指引性條款指出，“集體所有的土地被劃為建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》等法律規(guī)定處理?！北M管建設(shè)用地使用權(quán)的客體在原則上仍為國(guó)有土地，但并不排斥集體土地成為建設(shè)用地使用權(quán)的客體。彼時(shí)的《物權(quán)法》制定者顯然準(zhǔn)確地把握了權(quán)利發(fā)展趨勢(shì)，集體土地逐漸入市已經(jīng)從可能成為現(xiàn)實(shí)[3]。由此看來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)、使用權(quán)、用益物權(quán)都應(yīng)該在《物權(quán)法》中得到創(chuàng)設(shè)，才能保障集體所有權(quán)得到應(yīng)有的保障。

（二）入市流轉(zhuǎn)中地方政府和農(nóng)村集體間的主體沖突

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)主體包括了農(nóng)村集體組織、村民、地方政府組織、用地單位等多方關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最直接改變的是地方政府與農(nóng)村的利益分配機(jī)制，在過(guò)去的實(shí)踐中，絕大多數(shù)農(nóng)村集體土地被地方政府以國(guó)家名義低成本征收后實(shí)現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)。而現(xiàn)在的改革方向便是為了區(qū)分真正意義上的公共利益和地方財(cái)政利益，將借公共利益之名實(shí)現(xiàn)征收流轉(zhuǎn)的行為杜絕在制度之外。所以說(shuō)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最直接沖擊的是地方政府的利益，地方政府的不推動(dòng)不作為必然會(huì)大大影響農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市與流轉(zhuǎn)活動(dòng)的進(jìn)程。

既然推行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的根本目的是為了保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)益，從而制止地方政府基于非公共利益性質(zhì)的土地征收行為。地方政府如何改變自己的角色來(lái)適應(yīng)新的政策與格局，真正做到壯士斷腕，這是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最大的主體沖突。

當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全面實(shí)現(xiàn)自行入市流轉(zhuǎn)，必然帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。農(nóng)民與農(nóng)村集體組織的關(guān)系也更加復(fù)雜，既有利益共同點(diǎn)，也有利益沖突。對(duì)于用地單位來(lái)說(shuō)，承租或者競(jìng)購(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都需要面對(duì)地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織，利益分配的主體需要重新界定。當(dāng)農(nóng)村群體與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生意見(jiàn)不合，集體經(jīng)濟(jì)組織不能代表多數(shù)村民的意見(jiàn)，就需要重新考慮村民集體的利益訴求。

（三）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)象不明確

流轉(zhuǎn)對(duì)象不明確主要體現(xiàn)在初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，初次流轉(zhuǎn)的土地主要是對(duì)部分集體建設(shè)用地土地性質(zhì)的界定不清晰，許多土地難以定性。同時(shí)，在我國(guó)許多地區(qū)仍存在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地概念界定不清的土地。由于定性頒證工作遲緩，許多集體土地的性質(zhì)含糊不清，這種遲緩性必定會(huì)嚴(yán)重阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。

集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)中，存在著一部分已經(jīng)流轉(zhuǎn)的不規(guī)范程序，所謂不規(guī)范程序，便是在政策尚未開放前的流轉(zhuǎn)，包括了期限和形式的不確定性，有口頭形式的流轉(zhuǎn)，有補(bǔ)償形式的流轉(zhuǎn)，還有一些用地單位私自承租農(nóng)民的耕地與未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等，這些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)都為后期的管理與協(xié)調(diào)以及再次流轉(zhuǎn)帶來(lái)了很大的困難。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同農(nóng)用地一樣，也存在土地分散不均的問(wèn)題。土地置換由于成本高昂難以實(shí)施，用地單位難以針對(duì)分散的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)調(diào)談判，基層組織的管控力不足，如果由地方政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓過(guò)程中容易改變土地性質(zhì)，最終不得不被政府征收實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，這些問(wèn)題都導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以取得更大進(jìn)展。

（四）具體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配不平衡

推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市本身就是對(duì)地方政府土地征收利益的制衡，目的在于減少并最終杜絕非公益性的土地征收，減少不合理土地征收的現(xiàn)象，其制度本身就對(duì)地方政府利益產(chǎn)生了沖擊。實(shí)現(xiàn)了同等入市、同權(quán)同價(jià)之后，土地流轉(zhuǎn)的利益分配也是需要解決的核心問(wèn)題。地方政府的角色需要重新界定，可能的定位包括稅收管控或入市中介管理等身份。

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)先以土地劃撥的形式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)，然后將其流轉(zhuǎn)出讓給其他用地企業(yè)，從中獲得巨額利益，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現(xiàn)源于法律與政策上的漏洞，也是一種權(quán)力尋租的表現(xiàn)，嚴(yán)重違背了公平正義和立法者的初衷，許多地方村干部成為事實(shí)上的土地所有者，地方村干部結(jié)合一些非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)變向侵吞農(nóng)村集體組織的土地利益成為一種普遍現(xiàn)象[4]。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的對(duì)策研究

（一）通過(guò)司法解釋完善《土地管理法》

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)逐漸進(jìn)入常態(tài)化，其流轉(zhuǎn)需要得到法律與政策的保障，才能確保土地規(guī)范化入市。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，由于缺少農(nóng)村集體建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)種，所以需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)，創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)權(quán)種需要一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)來(lái)自于集體土地的權(quán)屬。我國(guó)的農(nóng)村土地除法律特別規(guī)定的以外，都?xì)w農(nóng)村集體所有，這一條文完全突出了主體資格。農(nóng)村集體組織對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有排他性的所有權(quán)，便享有排他性的物權(quán)。由于權(quán)利主體名義上屬于農(nóng)村集體組織，而農(nóng)村集體組織在一些情況下不具備獨(dú)立法人的資格，所以對(duì)于集體組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)該做出詳細(xì)的制定。

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》最后一次修訂是在2004年，已經(jīng)不能很好地契合農(nóng)村社會(huì)發(fā)展?！锻恋毓芾矸ā返?3條是關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)客體的規(guī)定，只有村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)才能夠使用集體土地作為建設(shè)用地，其中并沒(méi)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與集體公益性建設(shè)用地的區(qū)分。本文所探討的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將范圍限定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及部分公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，即所謂的第三產(chǎn)業(yè)用地。第43條即規(guī)定了集體土地禁止進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，而黨的十八屆三中全會(huì)《決定》確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合條件的狀態(tài)下可以入市，所以建議出臺(tái)司法解釋，完善《土地管理法》規(guī)定，調(diào)整該法第43條（建設(shè)用地需國(guó)有的原則性規(guī)定）和第63條（集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)建設(shè)禁止），從而減少法律與政策文件的矛盾。

隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐步入市，對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)該適用退出機(jī)制，由于過(guò)去的流轉(zhuǎn)在程序上不合理、不規(guī)范，需要重新調(diào)整[5]。像宅基地流轉(zhuǎn)一樣，在政府統(tǒng)一實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記之后，重新完善流轉(zhuǎn)手續(xù)，將一些違規(guī)流轉(zhuǎn)叫停，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)不是真正意義上的入市，原因是農(nóng)村集體組織沒(méi)有享受到合理的議價(jià)權(quán)。對(duì)于這些含糊不清的流轉(zhuǎn)手續(xù)需要出臺(tái)司法解釋重新規(guī)范化處理。

（二）平衡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府之間的關(guān)系

所有的市場(chǎng)都是基于供求關(guān)系產(chǎn)生，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)也是如此。過(guò)去政府一直兼任運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份，而改革的趨勢(shì)也同行政體制改革的方向相同，政府要限權(quán)，從市場(chǎng)主體的地位中退出來(lái)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需要從幕后走到臺(tái)前，當(dāng)集體組織取得市場(chǎng)地位后，便取得了議價(jià)權(quán)，政府的地位應(yīng)當(dāng)從參與者轉(zhuǎn)變成為監(jiān)管者和裁判[6]。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，所以流轉(zhuǎn)的對(duì)象應(yīng)主要集中在存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地中。規(guī)劃部門應(yīng)該按照相應(yīng)的規(guī)劃條例，對(duì)可流轉(zhuǎn)的土地發(fā)放交易許可證，對(duì)屬性界定含糊的土地性質(zhì)進(jìn)行重新劃分等級(jí)評(píng)估定性。大力推動(dòng)基層集體組織進(jìn)行市場(chǎng)化改革，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的決定權(quán)應(yīng)該來(lái)自全體集體組織成員，而市場(chǎng)的主體地位是集體組織，集體組織應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的方式取得合法的法人地位。根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則，集體組織應(yīng)該采取民主的投票制度，具備了廣大社員權(quán)利的代表性之后才能成為交易市場(chǎng)的主體。

在建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)之后，相關(guān)的法律便需要做出一定的調(diào)整。有學(xué)者指出，要制定《城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)管理法》，取代現(xiàn)行的《城市房地產(chǎn)管理法》，規(guī)定集體土地與國(guó)有土地統(tǒng)一的市場(chǎng)交易規(guī)則和收益分配規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)，形成平等競(jìng)爭(zhēng)、公平交易的市場(chǎng)秩序[7]。

（三）明晰與保障集體所有權(quán)

由于我國(guó)《土地管理法》與最新出臺(tái)的中央文件存在一定的沖突，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)被嚴(yán)重弱化虛置。新的政策要求大力鞏固集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性。首先各級(jí)政府與集體組織應(yīng)大力推行確權(quán)登記制度，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景，由縣級(jí)政府牽頭，實(shí)施集體建設(shè)用地所有權(quán)的確權(quán)登記。將集體所有、私人承包、私人所有的土地性質(zhì)以文本的形式確認(rèn)保存，從而更好地形成法律依據(jù)，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市。

具體的確權(quán)操作不僅僅體現(xiàn)在物權(quán)的明晰，同時(shí)要兼顧股份制共有的情況，針對(duì)不同年限的使用權(quán)、租賃權(quán)、承包權(quán)等做分別登記，頒發(fā)相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記證書。這一舉措可以促進(jìn)隱形土地流轉(zhuǎn)合同公開化、合法化。

（四）對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)的決議，2014 年12月31日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于在全國(guó)33個(gè)地區(qū)試點(diǎn)實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市工作。此次意見(jiàn)是由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院施行，由于需要在試點(diǎn)地區(qū)暫停部分現(xiàn)行法律，所以需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)通過(guò)。

1.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)

黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》指出，在符合規(guī)劃、符合用途管制的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)、同等入市。符合規(guī)劃應(yīng)當(dāng)視作不與國(guó)家及地方政府的土地規(guī)劃相違背，堅(jiān)持守住十八億畝紅線，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)未做明確規(guī)劃的土地私自進(jìn)行流轉(zhuǎn)入市。在此便需要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)做出管控，具體的方法包括用行政許可的方式對(duì)符合規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體進(jìn)行授權(quán)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體依據(jù)申請(qǐng)向地方政府申請(qǐng)確權(quán)，明確符合條件的土地的交易權(quán)，然后可以采取出讓、租賃、入股、招標(biāo)、拍賣等方式實(shí)現(xiàn)入市[9]。對(duì)于規(guī)劃主體和用途管制主體的界定應(yīng)當(dāng)采取下級(jí)政府服從上級(jí)政府的原則，即地方政府的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一規(guī)劃相統(tǒng)一，地方政府在細(xì)則設(shè)定上應(yīng)當(dāng)在符合上級(jí)政府規(guī)劃的前提下支持農(nóng)村集體組織實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)，而不應(yīng)阻礙其權(quán)利實(shí)現(xiàn)，集體組織和個(gè)人在權(quán)利得不到保障的前提下可以向上級(jí)政府部門申請(qǐng)復(fù)議或者訴訟。

2.賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體議價(jià)權(quán)

要實(shí)現(xiàn)同等入市、同價(jià)同權(quán)，就要首先保障其交易權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，交易權(quán)包括了交易方式的選擇權(quán)，而交易方式的選擇會(huì)影響到農(nóng)村集體組織的根本利益。國(guó)有建設(shè)用地普遍采用招拍的形式實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市采用招拍掛的方式需要得到地方政府的支持，否則很難實(shí)現(xiàn)所謂的“同價(jià)”。國(guó)務(wù)院首選的33個(gè)縣區(qū)作為試點(diǎn)地區(qū)，首先這33個(gè)地區(qū)具有一定的代表性，并且分布均勻廣泛，具有擴(kuò)散性。對(duì)入市方式的選擇應(yīng)當(dāng)遵循自主、效率的原則，保障農(nóng)村集體組織市場(chǎng)主體的選擇權(quán)，同時(shí)保證入市的高效，正確指導(dǎo)并協(xié)調(diào)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行招拍、出租、轉(zhuǎn)讓等交易活動(dòng)[8]。

3.對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制

改革的實(shí)現(xiàn)必定會(huì)有陣痛，推行建設(shè)用地入市的過(guò)程中也會(huì)有著許多不確定的政策風(fēng)險(xiǎn)，改革的目的是為了實(shí)現(xiàn)更高水準(zhǔn)的城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距，減少權(quán)利尋租，保障農(nóng)民與農(nóng)村集體的權(quán)益。國(guó)務(wù)院國(guó)土局負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)指出：入市的對(duì)象目前僅限定于存量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。條件缺一不可，即地方政府、農(nóng)村集體組織和個(gè)人都不可以增設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也不可以獨(dú)立改變已經(jīng)界定完全的土地性質(zhì)，只能對(duì)已經(jīng)存在的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行如實(shí)流轉(zhuǎn)推進(jìn)，這是硬性要求，也是對(duì)入市對(duì)象的一種管控與限定。而對(duì)于交易規(guī)則、土地管理、稅收管理、審計(jì)、物業(yè)管理等都沒(méi)能夠得到及時(shí)性的細(xì)化，只有在實(shí)踐中不斷改革，遵循保障農(nóng)民權(quán)益、提高土地利用率、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)這三大原則，才能真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[9]。

（五）創(chuàng)新集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)成為一塊巨大的資產(chǎn)，一旦被激發(fā)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與虛擬價(jià)值都是不可估量的。入市流轉(zhuǎn)的收益分配是一個(gè)關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大事，必須以公平為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧效率的作用。既要用來(lái)分蛋糕，也要維持一定的基礎(chǔ)量來(lái)做大蛋糕，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[10]。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，受益人應(yīng)該是集體土地所有權(quán)人，政府應(yīng)該利用稅收的杠桿來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民個(gè)體土地利益的平衡。對(duì)于稅收的標(biāo)準(zhǔn)也需結(jié)合法律法規(guī)與對(duì)應(yīng)的有關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)“合法流轉(zhuǎn)、依法管理”。

既然農(nóng)村土地的權(quán)利主體是農(nóng)村集體組織，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)收益就應(yīng)當(dāng)全部歸屬于農(nóng)村集體組織。將政府從市場(chǎng)主體的角色中完全退出，轉(zhuǎn)變成為單一的行政手段管制與協(xié)調(diào)。既然撬動(dòng)了地方政府的財(cái)政利益，就要平衡好地方政府與農(nóng)村集體的關(guān)系，同時(shí)確保集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收入能夠用于村集體的建設(shè)，確保土地流轉(zhuǎn)的紅利能夠輻射新農(nóng)村建設(shè)。目前在我國(guó)已經(jīng)形成一些創(chuàng)新型土地入市流轉(zhuǎn)模式，以江蘇蘇州為例，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司”，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理和收益分配。以企業(yè)化的管理模式對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行管理，不僅可以取得市場(chǎng)的主體地位，還能夠強(qiáng)化招標(biāo)權(quán)、拍賣權(quán)等權(quán)利，實(shí)現(xiàn)入市后以公司形式出現(xiàn)的集體經(jīng)濟(jì)組織便直接取得了收益權(quán)。

實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市，必然推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新和改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，試點(diǎn)地區(qū)的建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的阻礙和動(dòng)力還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探討；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化以后，巨大的經(jīng)濟(jì)利益流向農(nóng)村集體，如果沒(méi)有健全的土地利益分配機(jī)制，可能會(huì)影響部分地區(qū)農(nóng)民的積極性，從而影響農(nóng)村土地改革現(xiàn)代化進(jìn)程；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市并非僅僅修改和完善法律，它涉及廣大農(nóng)民的根本利益，反映農(nóng)民利益和地方政府間的利益博弈，因而必須通過(guò)創(chuàng)新思維推進(jìn)土地法律制度的改革。只有穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，才能保障農(nóng)民土地利益，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張穎）

·立法建議·

Research on Obstacle and Countermeasure
of Rural Collective Managing Constructive Land Entering the Market

XIE Ze- fu, LUHong
( College of Humanities and Social Sciences, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095,China)

Abstract:To protect farmers' land rights and promote the construction of urban and rural integration，rural collective construction land should operate with the same price and right of state- owned land, achieve seamless of rural land transactions, and establish a unified construction land market. However, the nature and circulation of collective constructive land are lack of legal guarantees in practice; collective management of construction land is unevenly distributed; there are conflicts of interests existing between the government and the rural collective in the process ofenteringthe market, includingproblems ofmisappropriation ofland interests ofthe rural collective organizations. It is recommended toimprove land lawthrough judicial interpretation, and give the collective bargaining rights of rural organizations; grant trading licenses to the circulation of land, and define the vague nature of the land re- division level qualitative; use administrative license for operating authorization subject construction land ownership; introducing entrepreneurial model, innovation transfer income distribution market legal system.

Key words:land for commercial construction; market and circulation; the same price and power; legal protection

作者簡(jiǎn)介：謝澤夫，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院2013級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，主要從事農(nóng)村土地法制研究；

基金項(xiàng)目：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SK2015012。

收稿日期：2015- 08- 21

中圖分類號(hào)：D922.32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674- 828X（2016）01- 0046- 05