資產(chǎn)收益扶持制度在精準(zhǔn)扶貧中的作用及其實(shí)現(xiàn)

曾盛聰

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建福州350007)

1 問題的提出

在制定我國十三五期間精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略時(shí),中共十八屆五中全會(huì)在中央層面提出了“探索對貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”的構(gòu)想[1]14。如果說精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略揭示了我國扶貧將由系統(tǒng)化、大范圍轉(zhuǎn)向精細(xì)化、專業(yè)化,那么,資產(chǎn)收益扶持制度則具有實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的政策工具或政策手段創(chuàng)新之意義。盡管目前尚在四川、湖南、湖北、貴州等部分省份先行試點(diǎn)資產(chǎn)收益扶持制度,但它作為中央層面提出的實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策手段,需要轉(zhuǎn)化為更多地方政府尤其是縣級政府的全面自覺的行為,易言之,地方政府需要坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度,才能使之成為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的有效政策工具。資產(chǎn)收益扶持制度既是中央政府對地方政府的責(zé)任托付和公共服務(wù)授權(quán),也是地方政府對轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅(jiān)訴求的積極回應(yīng),體現(xiàn)了回應(yīng)型政府的應(yīng)盡之責(zé)。地方政府作為轄區(qū)社會(huì)治理的責(zé)任主體,相較于中央政府,它在社會(huì)治理上具有屬地管理的優(yōu)勢。因此,地方政府在對上承接國家脫貧攻堅(jiān)的重大規(guī)劃已經(jīng)明確之后,對下如何回應(yīng)屬地貧困農(nóng)戶的具體需求,如何把握貧困治理的具體特點(diǎn),就顯得十分重要。地方政府坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度既是中央供給側(cè)改革的大方向?qū)Φ胤秸谋厝灰?也是地方政府落實(shí)和推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給側(cè)改革的具體內(nèi)容與體現(xiàn)。以公共服務(wù)供給側(cè)改革為分析視角,探討地方政府對于資產(chǎn)收益扶持制度的坐實(shí)之道,顯然具有時(shí)代性與現(xiàn)實(shí)性、戰(zhàn)略性與方法論的多重意義。

2 精準(zhǔn)扶貧中的資產(chǎn)收益扶持制度：意義及優(yōu)勢

資產(chǎn)收益扶持制度主要是地方政府通過整合分散的各項(xiàng)扶貧、助農(nóng)資金及現(xiàn)有資源,作為貧困農(nóng)戶的股份將其投放到具有發(fā)展優(yōu)勢的新型經(jīng)營主體或企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中,以利益分紅、參與就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)和產(chǎn)品回購等方式增加扶助對象的財(cái)產(chǎn)性收益或工資性收入[2]。具體來說,資產(chǎn)收益扶持制度主要幫扶對象是自主創(chuàng)收能力受限的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和較落后農(nóng)村中的貧困人口,尤其是不具備脫貧條件的無業(yè)可扶、無力可扶的“兩無人員”。這種扶貧方式采用將扶貧資金作為貧困群體的資本整合入股到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),再通過收益分紅、就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)和產(chǎn)品回購等方式回饋到貧困群體身上。它改變了以往“大水漫灌式”的扶貧,轉(zhuǎn)而采取一種更為精準(zhǔn)的“滴灌式”扶貧,政府推動(dòng)將幫扶資金與在地優(yōu)勢項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)的融合,旨在為無業(yè)可扶、無力可扶的貧困農(nóng)戶構(gòu)建起可持續(xù)的脫貧參與、上崗就業(yè)和穩(wěn)定收入的機(jī)制。

資產(chǎn)收益扶持制度是公共服務(wù)供給側(cè)改革視角下一項(xiàng)重要的扶貧方式改革與創(chuàng)新。公共服務(wù)供給側(cè)改革意味著政府要致力于提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給端與需求端的信息對稱與供需合一。扶貧工作本質(zhì)上是一項(xiàng)政府提供的基本的公共產(chǎn)品或公共服務(wù),其中也面臨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的問題。傳統(tǒng)“大水漫灌式”扶貧是過去地方政府的通常性做法,這種做法往往囿于“專款專用”等嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)政策以及地方政府簡單、省事、快捷的治理思維,這種公共服務(wù)供給固然能使貧困農(nóng)戶直接、快捷獲得實(shí)惠,但卻難以做到財(cái)政資金供給和公共服務(wù)供給的精細(xì)化與精準(zhǔn)化,難以取得脫貧的實(shí)際成效。而資產(chǎn)收益扶持制度作為一項(xiàng)開發(fā)式扶貧策略,則需以切合扶貧對象的具體特性為前提,在掌握貧困農(nóng)戶的不同特點(diǎn)與需求的基礎(chǔ)上,通過財(cái)政資金投入方式的方向性轉(zhuǎn)變,推動(dòng)扶貧資金與在地資源的有機(jī)整合,將有限的財(cái)政資源的“好鋼”精準(zhǔn)地用在“刀刃”上,從而擴(kuò)大政府財(cái)政資金的有效供給,提升政府公共服務(wù)的供給質(zhì)量。作為一項(xiàng)貧困治理的政策工具或政策手段,資產(chǎn)收益扶持制度具有很強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢。

2.1 資產(chǎn)收益扶持制度有助于推動(dòng)形成貧困問題社會(huì)協(xié)同治理的格局

貧困問題不論是從其形成因素還是其治理方式看,都體現(xiàn)了社會(huì)性、系統(tǒng)性和長期性特點(diǎn),因此脫貧攻堅(jiān)顯然無法僅僅依靠政府單一的力量得以實(shí)現(xiàn),而必須形成貧困問題的社會(huì)協(xié)同治理格局。資產(chǎn)收益制度以精準(zhǔn)脫貧為出發(fā)點(diǎn),以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資源的整合與優(yōu)化,以政府力量為主導(dǎo)推進(jìn)貧困問題的社會(huì)協(xié)同治理,旨在形成貧困問題的協(xié)同治理力量與體系。以“中國扶貧第一村”福建省寧德市赤溪村為例,在當(dāng)?shù)卣?cái)政投入與政策引導(dǎo)下,當(dāng)?shù)赝ㄟ^成立“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)示范基地、淡水養(yǎng)殖示范基地,將油茶、檳榔芋、毛竹、琯溪紅心蜜柚種植和香魚、花鰻、石蛙養(yǎng)殖規(guī)模化,形成當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)[3]。在旅游產(chǎn)業(yè)上,當(dāng)?shù)卣M(jìn)了萬博華、杜氏生態(tài)農(nóng)莊等旅游公司對當(dāng)?shù)芈糜钨Y源進(jìn)行開發(fā)建設(shè),并將旅游觀光項(xiàng)目建設(shè)同農(nóng)業(yè)體驗(yàn)活動(dòng)相結(jié)合,充分利用各方優(yōu)勢,形成可持續(xù)發(fā)展鏈條,為貧困農(nóng)戶提供大量創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì),帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐谝划a(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。赤溪村案例揭示了以財(cái)政資金作為引導(dǎo),能夠撬動(dòng)來自村集體、農(nóng)戶個(gè)人、社會(huì)捐助以及實(shí)體產(chǎn)業(yè)、金融投資等各方面的資源參與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,建立政府、企業(yè)與農(nóng)戶相結(jié)合的經(jīng)營發(fā)展模式,對開發(fā)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源、扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)起到重要作用。由政府單一主體的扶貧模式走向政府主導(dǎo)的貧困治理的協(xié)同模式是政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要體現(xiàn),而資產(chǎn)收益扶持制度作為一種政策杠桿,有助于推動(dòng)貧困問題社會(huì)協(xié)同治理格局的形成。

2.2 資產(chǎn)收益扶持制度有助于促成貧困地區(qū)細(xì)碎化資源的整合優(yōu)勢

相較于發(fā)達(dá)地區(qū),貧困地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,但卻擁有充足的尚待開發(fā)的土地與勞動(dòng)力資源,土地紅利與人口紅利的潛在優(yōu)勢明顯,只是這些資源長期處于零碎、分散、沉睡狀態(tài)。從供給側(cè)角度看,假如政府的助農(nóng)資金與惠農(nóng)政策能創(chuàng)造出足夠的整合力與驅(qū)動(dòng)力,貧困地區(qū)獲得整合與活化的資源相對于已經(jīng)處于飽和狀態(tài)的大城市來說就具有不可忽視的后發(fā)優(yōu)勢。目前,我國貧困地區(qū)基本上仍然保持傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營模式,而資產(chǎn)收益扶持制度則要求整合土地、林地、水面、生產(chǎn)工具等資源,因此,它能夠改變當(dāng)前貧困農(nóng)村資源零碎、分散的狀態(tài),有助于加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)模化發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。資產(chǎn)收益扶持制度以政府資金融匯和整合社會(huì)資金,引入市場機(jī)制和資本運(yùn)作模式,能夠有效開發(fā)貧困地區(qū)潛在的土地、勞動(dòng)力和財(cái)政資金等資源,促使各類資本要素投入生產(chǎn)活動(dòng)中,提高使用效率。例如,貴州省六盤水市自2014年起,已有16.52萬畝集體土地、8.12萬畝“四荒地”以及32.18萬平方米水面評估入股,還有各類財(cái)政資金共2.74億元支持企業(yè)或新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)[2],在不增加經(jīng)營主體成本壓力的前提下,通過政府的資金供給與政策引領(lǐng),促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)刭Y源的有機(jī)整合,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金與產(chǎn)業(yè)資金的雙贏。很顯然,探索實(shí)施資產(chǎn)收益扶持制度有助于促動(dòng)貧困地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度、土地制度等相關(guān)配套制度改革。進(jìn)一步而言,整合貧困地區(qū)現(xiàn)有資源是實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度的基礎(chǔ)工作,而其前提性任務(wù)便要求對個(gè)人與集體所有的各項(xiàng)資源進(jìn)行確權(quán)登記和資產(chǎn)評估,這將有效促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度、土地制度等相關(guān)制度改革,推動(dòng)構(gòu)建歸屬明確、權(quán)責(zé)對應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)范高效的土地制度。

2.3 資產(chǎn)收益扶持制度有助于促進(jìn)貧困群體對脫貧過程的全面參與并形成共建共享機(jī)制

以往的扶貧策略一般是比較單一的救濟(jì)式或救助式扶貧,通過直接將扶貧資金、助農(nóng)資金等發(fā)放到貧困農(nóng)戶手中,以期改善他們的生活。這個(gè)方式有三個(gè)明顯缺陷：一是扶貧資金在總量上雖然較大,但經(jīng)過拆分發(fā)放到貧困農(nóng)戶手中的可支配金額并不多,失去了資金聚合效應(yīng)；二是這些資金雖然能夠解貧困農(nóng)戶的燃眉之急,但在短暫的緩解困難后并不能給予貧困農(nóng)戶擺脫貧困的辦法,不具有治本的效應(yīng)；三是扶貧資源的直接性投入會(huì)導(dǎo)致貧困戶對扶貧制度和政府資源的依賴,造成部分貧困農(nóng)戶的消極脫貧心理,貧困地區(qū)因內(nèi)生動(dòng)力不足造成資源配置效率低下[4]。脫貧對于貧困農(nóng)戶而言,不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的脫貧,還要實(shí)現(xiàn)思想脫貧、意志脫貧?！靶腋２粫?huì)從天而降,好日子是干出來的”,在脫貧攻堅(jiān)中,政府必須有效引導(dǎo)貧困農(nóng)戶樹立“寧愿苦干、不愿苦熬”的觀念[5]221。資產(chǎn)收益扶持制度一方面通過整合相關(guān)財(cái)政資金投入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),并通過股份分紅、就業(yè)、技術(shù)指導(dǎo)和產(chǎn)品回購建立貧困農(nóng)戶和企業(yè)、新型經(jīng)營主體之間的利益連接,農(nóng)民和村集體能夠通過財(cái)政資金投資成為股民,依據(jù)股份參與分紅,獲得較為穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收益；另一方面,農(nóng)民作為參與者通過就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)投身到貧困治理的實(shí)踐之中,幫助他們找到謀生之路。以脫貧參與為路徑來增強(qiáng)弱勢群體的獲得感,以共建為方式讓他們共享發(fā)展成果,從而實(shí)現(xiàn)共建與共享、創(chuàng)業(yè)與致富的統(tǒng)一。福建省寧德市赤溪村的農(nóng)戶通過將土地出租或投資入股合作社、旅游開發(fā)公司,從中獲得租金和工資收益,這不僅讓農(nóng)戶及村集體閑置的資源得到充分的利用,并獲得技能指導(dǎo)和工資性收益,還能提高農(nóng)戶作為經(jīng)營者的主人翁意識,進(jìn)一步體驗(yàn)自身因投身創(chuàng)業(yè)、干事業(yè)帶來的獲得感,改變其等、靠、要的惰性心理,增強(qiáng)其對共建作為共享之前提的自覺認(rèn)知。

3 地方政府坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度的基本思路

從供給側(cè)改革視角看,地方政府必須精準(zhǔn)把握轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅(jiān)的具體需求與特點(diǎn),合理配置公共財(cái)政資源,使其更好發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資源的杠桿作用,強(qiáng)化政府服務(wù)職能,推進(jìn)政府、企業(yè)、公眾與社會(huì)力量的協(xié)同治理,以創(chuàng)造更加靈活的貧困治理模式,才能坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度,取得貧困治理的實(shí)際成效。

3.1 以精準(zhǔn)掌握貧困農(nóng)戶需求、把握屬地貧困治理特點(diǎn)為前提

截至2014年年底,我國農(nóng)村貧困人口仍有7 000多萬,不少農(nóng)戶貧困程度很深。脫貧攻堅(jiān)貴在精準(zhǔn),重在精準(zhǔn),成敗之舉在于精準(zhǔn)[5]220。作為探索實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)的政策工具之一,地方政府要坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度,首要的政策思路就是要充分貫徹精準(zhǔn)之要義。從宏觀上說,資產(chǎn)收益扶持制度是政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的具體內(nèi)容之一,要提升政府公共服務(wù)供給的有效性,就要求地方政府必須能夠充分關(guān)注與回應(yīng)屬地社會(huì)需求及其特點(diǎn),只有構(gòu)建供給方與需求方暢通的信息表達(dá)、回應(yīng)與互動(dòng)機(jī)制,才能形成自上而下的政策供給與自下而上的服務(wù)需求之間的協(xié)調(diào)系統(tǒng),政府治理與公共服務(wù)才能切合具體需求從而保障供給有效性。從微觀上看,各地致貧原因、脫貧條件和貧困治理策略千差萬別,只有因地制宜、精準(zhǔn)識別才能找對“窮根”,明確靶向。這就要求地方政府實(shí)施資產(chǎn)收益扶持制度必須對癥下藥,以精準(zhǔn)掌握致貧原因,把握屬地貧困治理特點(diǎn)為前提,以更精準(zhǔn)、更有效的政府公共服務(wù)供給來推進(jìn)脫貧攻堅(jiān),深化貧困治理。

首先,地方政府宜通過建檔立卡的方式,作為開展資產(chǎn)收益扶持制度差異化實(shí)施的根據(jù)。扶貧必先識貧[6]288。建檔立卡制度除了有助于詳細(xì)繪制貧困地圖、全面準(zhǔn)確掌握貧困人口的詳細(xì)信息以及一人一冊、掛圖作業(yè)、按圖銷號之外,還有助于詳細(xì)掌握貧困農(nóng)戶的不同特點(diǎn),并作為實(shí)施資產(chǎn)收益扶持制度的基礎(chǔ),讓扶貧資金與資源精確投放在每個(gè)貧困農(nóng)戶上,提高資源使用效率和扶持效果。例如,貧困農(nóng)戶中存在因病、因?yàn)?zāi)致貧的具有勞動(dòng)能力但缺少就業(yè)機(jī)會(huì)或創(chuàng)收條件的相對貧困人員,也有因身體或心理缺陷失去創(chuàng)收能力的人員。對前者可以通過提供創(chuàng)業(yè)資金、就業(yè)渠道、技能培訓(xùn)等方式,政府牽引,吸納社會(huì)力量,帶動(dòng)其創(chuàng)業(yè)并融入當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)其有效創(chuàng)收；對后者則可考慮將扶貧資金以該貧困個(gè)體的名義進(jìn)行當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)投資,依靠股份分紅等方式達(dá)到可持續(xù)增收。建檔立卡,精準(zhǔn)識貧,進(jìn)而有甄別、差異化推進(jìn)資產(chǎn)收益扶持制度,改變以往“撒胡椒面”式扶貧資金投放,充分照顧到各類貧困個(gè)體的需求,防止部分特殊貧困者處于幫扶盲區(qū)而享受不到制度紅利。另外,將建檔立卡中的脫貧進(jìn)展情況作為對基層政府精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作的考評標(biāo)準(zhǔn),也能有效地推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)工程的扎實(shí)推進(jìn),防止“盆栽式扶貧”或“樣板化工程”使脫貧攻堅(jiān)任務(wù)流于形式化。

其次,地方政府要結(jié)合屬地自然生態(tài)、扶貧條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際,做好轄區(qū)內(nèi)資產(chǎn)收益扶持的長遠(yuǎn)系統(tǒng)規(guī)劃,促進(jìn)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展。作為一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)已明確的新的制度設(shè)計(jì),地方政府在制定和實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧規(guī)劃時(shí)要思慮周全、目光長遠(yuǎn),充分把握屬地貧困治理特點(diǎn),將屬地扶貧與供給側(cè)改革相統(tǒng)一,既要著眼于脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn),又要確保制度與政策的可持續(xù)性；既要促進(jìn)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,又要避開產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、低端項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等問題；既要金山銀山,又要綠水青山,更要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境[5]230。地方政府應(yīng)針對轄區(qū)內(nèi)貧困特征和屬地特色,展開實(shí)施資產(chǎn)收益扶持制度的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、挑戰(zhàn)的SWOT分析,從中制定戰(zhàn)略規(guī)劃,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。各地實(shí)施的具體模式應(yīng)當(dāng)充分考慮到當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)制定科學(xué)而長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃,將財(cái)政扶貧資金為主導(dǎo)的各項(xiàng)幫扶資源投入到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),創(chuàng)新發(fā)展方式,促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級,推進(jìn)結(jié)構(gòu)化變革進(jìn)程,在探索推進(jìn)中,堅(jiān)持樹立脫貧攻堅(jiān)的大局觀、長遠(yuǎn)觀和整體觀。

3.2 以合理配置財(cái)政資金、有效統(tǒng)籌社會(huì)資源為重點(diǎn)

首先,要強(qiáng)化財(cái)政資金的原生力或首推力。各級政府應(yīng)適當(dāng)提高貧困地區(qū)地方可支配的用于貧困治理的資金總量,這是資產(chǎn)收益扶持制度推進(jìn)中的原生力,是引玉之磚。易言之,供給側(cè)改革務(wù)必先強(qiáng)化有效供給力度,而不是弱化供給總量。從面上看,資產(chǎn)收益扶持制度在貧困地區(qū)的實(shí)施過程中,對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整治、生態(tài)修復(fù)與治理、支持當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展等方面的財(cái)政支出需求大,但由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展限制,貧困地區(qū)缺少足額的財(cái)政資金來源,這將制約資產(chǎn)收益扶持制度的整合效能。強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金的杠桿撬動(dòng)力量,一方面要求中央適當(dāng)增加對貧困地區(qū)地方政府的財(cái)政稅收支持,通過一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增設(shè)和稅收返還等方式增加其必要的財(cái)政資金投入；另一方面要求地方政府不斷提升自身的“造血”功能和地方財(cái)政的自我服務(wù)能力,通過深化政府機(jī)構(gòu)改革,優(yōu)化政府內(nèi)部與外部管理,利用開源節(jié)流的方式使更多的地方財(cái)政資金轉(zhuǎn)向脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略任務(wù)中。只有財(cái)政資金的杠桿有足夠力度,才能最大程度發(fā)揮政府資金在資產(chǎn)收益扶持制度實(shí)施中的牽引作用和整合效能。

其次,要轉(zhuǎn)變財(cái)政資金使用的“碎片化”思維。在傳統(tǒng)扶貧中,各地普遍對財(cái)政資金的使用趨向于“碎片化”,資金條塊分割管理,多渠道資金的重復(fù)交叉和部門間難以協(xié)調(diào)配合,使得財(cái)政資金的整合難度大且管理成本高[7]。許多貧困縣、貧困村普遍面臨資金過于分散、?？顚Ｓ脦淼目芍滟Y金相對短缺的問題,其重要原因既有專項(xiàng)資金渠道多而一般性轉(zhuǎn)移支付不足,也有政府各部門之間缺乏協(xié)調(diào)合作和管理機(jī)制不統(tǒng)一。例如,財(cái)政支農(nóng)資金在中央層面至少涉及8個(gè)部委,每個(gè)部委里又牽涉到2～3個(gè)司局[2]。每個(gè)部門之間對資金的管理機(jī)制規(guī)定不盡相同,然而財(cái)政資金的整合、管理、使用主體主要是在縣級?？h級政府在供給側(cè)改革中,能否創(chuàng)造出更加靈活的系統(tǒng)化、整體化的財(cái)政資金使用思維與模式,直接決定資產(chǎn)收益扶持制度實(shí)施的成效,甚至決定扶貧攻堅(jiān)的最后成效。2015年國務(wù)院出臺的《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義,其中規(guī)定要加強(qiáng)對財(cái)政資金和資源的整合和規(guī)范使用,完善資金管理制度,統(tǒng)籌各項(xiàng)資源向貧困縣聚集；同時(shí)充分賦予縣統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的權(quán)利和責(zé)任,建立“以縣為主體、省級支持配合,以財(cái)政資金為主體、引導(dǎo)金融和社會(huì)資本參與”的資金整合機(jī)制[2]。在資金統(tǒng)籌的政策支持明確后,地方政府能否及時(shí)破解“碎片化”思維局限,形成供給側(cè)的強(qiáng)大整合力,便成為當(dāng)前地方政府改革的重中之重。

再次,要強(qiáng)化地方政府統(tǒng)籌社會(huì)資源的能力。資產(chǎn)收益扶持制度的落地單純依托財(cái)政資金的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,財(cái)政資金在其中最重要的目的應(yīng)當(dāng)是起引導(dǎo)作用,撬動(dòng)來自社會(huì)各領(lǐng)域的資金、資源參與投入貧困治理,因此,如何合理整合和統(tǒng)籌社會(huì)資源是地方政府坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這需要地方政府完善屬地基礎(chǔ)設(shè)施,積極創(chuàng)設(shè)投融資平臺和信息交流活動(dòng)的媒介,為社會(huì)投資主體提供制度與政策紅利,有效引導(dǎo)企業(yè)資金、社會(huì)資金乃至國外資金投入貧困地區(qū)的脫貧治理,實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金、非財(cái)政資金與當(dāng)?shù)刭Y源的聚合優(yōu)勢。從供給側(cè)改革視角看,如果說政府轉(zhuǎn)變財(cái)政資金使用的“碎片化”思維,強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金的原生力或首推力,可以看作是供給側(cè)改革的“上游領(lǐng)域”,那么實(shí)現(xiàn)地方政府對于社會(huì)資金與資源的撬動(dòng)、整合、引領(lǐng)、統(tǒng)籌以及優(yōu)化配置,則是供給側(cè)改革的“下游領(lǐng)域”,是政府改革的延伸與結(jié)果。具體而言,地方政府要坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度,一方面要求地方政府繼續(xù)做好“政府搭臺,企業(yè)唱戲”的活動(dòng),提高社會(huì)資金、資源的有效供給和整體效率；另一方面還要求地方政府牢牢扣緊屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn),優(yōu)化地方的投資結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以延長產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性,同步推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3.3 以強(qiáng)化政府服務(wù)職能、推進(jìn)協(xié)同治理為手段

政府吸納、整合和統(tǒng)籌社會(huì)資源是地方政府坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度的基本路徑。鍛造并提升政府與社會(huì)的整合力,其中既有上文所述的資金、資源的要求,也有公共服務(wù)、政策支持的要求。在公共服務(wù)維度,同樣需要在發(fā)揮政府各項(xiàng)職能的基礎(chǔ)上,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)力量,形成政府與社會(huì)協(xié)同共治的貧困治理格局。

一要強(qiáng)化地方政府的公共服務(wù)職能。地方政府要坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度,就必須強(qiáng)化自身的公共服務(wù)職能,其中大力發(fā)展和完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府公共服務(wù)的首要之責(zé)。貧困地區(qū)要著力發(fā)展水、電、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),擴(kuò)大基礎(chǔ)教育和醫(yī)療服務(wù)等基礎(chǔ)公共服務(wù)覆蓋面,這不僅是地方政府改善當(dāng)?shù)孛癖姷纳钏街e,也是推進(jìn)資產(chǎn)收益扶持制度落地的基本前提。除此之外,地方政府的公共服務(wù)還有更深層次的政策性服務(wù)之蘊(yùn)含,在推進(jìn)供給側(cè)改革的視角下,地方政府還要致力于引導(dǎo)入駐產(chǎn)業(yè)、原有在地項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,發(fā)揮宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)職能。以農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀為例,當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)存在結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高、競爭力不足的問題,這些問題直接制約了貧困農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的成效。近些年,我國高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品需求呈現(xiàn)快速上升、供不應(yīng)求的局面,但與之形成對比的是普通農(nóng)產(chǎn)品滯銷也十分嚴(yán)重,這就使得提高高品質(zhì)的產(chǎn)品供給成為農(nóng)業(yè)改革的當(dāng)務(wù)之急,這也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)所在。地方政府深化供給側(cè)改革,發(fā)揮強(qiáng)有力的政策引導(dǎo)作用,推進(jìn)在地項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型升級,使資產(chǎn)收益扶持制度所依托的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目走向高端化,也是資產(chǎn)收益扶持制度落地后獲得可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。地方政府把供給側(cè)改革、脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、資產(chǎn)收益扶持的過程引導(dǎo)有機(jī)統(tǒng)一起來,既注重優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控,提高農(nóng)產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率,又延長產(chǎn)業(yè)鏈,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級,推動(dòng)資產(chǎn)收益扶持制度在產(chǎn)業(yè)高端、屬地特色上運(yùn)行,是地方政府強(qiáng)化公共服務(wù)的應(yīng)有之義。

二要形成貧困問題協(xié)同治理的格局。資產(chǎn)收益扶持制度旨在通過政府資金作為股金的注入與扶持,共建并壯大在地優(yōu)勢項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè),形成貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收益和工資性收入,其本質(zhì)上就是一種貧困治理的協(xié)同。地方政府要坐實(shí)這一制度,必然要求進(jìn)一步強(qiáng)化貧困治理的協(xié)同性。貧困問題的協(xié)同治理,不僅體現(xiàn)在政府資金與社會(huì)資金、社會(huì)資源的整合上,還體現(xiàn)在多主體、多產(chǎn)業(yè)、全要素的配合與協(xié)同上。因此,作為一項(xiàng)地方政府致力于推廣和坐實(shí)的政策工具,地方政府強(qiáng)化公共服務(wù)除了體現(xiàn)在地方政府自身公共服務(wù)職能的強(qiáng)化,還體現(xiàn)在地方政府能否把企業(yè)、農(nóng)戶、村集體等主體凝聚起來,從而實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同；體現(xiàn)在能否通過財(cái)政資金把村集體和農(nóng)戶手上細(xì)碎、分散、沉睡的土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素激活,從而實(shí)現(xiàn)多要素協(xié)同；體現(xiàn)在能否把貧困地區(qū)環(huán)境優(yōu)勢與一、二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)整合,從而實(shí)現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)協(xié)同。這些都是地方政府坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度、實(shí)現(xiàn)貧困問題協(xié)同治理不可或缺的維度。還是以“中國扶貧第一村”赤溪村為例,近年來,赤溪村的交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已投入逾8 339萬元,以之作為先導(dǎo)吸引外來投資項(xiàng)目7個(gè),資金投入達(dá)到1 000萬元,還有6個(gè)正在實(shí)施以及計(jì)劃實(shí)施的外來投資項(xiàng)目,資金投入超過5億元人民幣,有效實(shí)現(xiàn)了多主體、多資金的協(xié)同[3]。當(dāng)?shù)卣铝τ谝?、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,以特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合,將竹筏漂流、峽谷運(yùn)動(dòng)樂園等旅游休閑項(xiàng)目結(jié)合珍稀苗木花卉觀賞、水鄉(xiāng)漁村觀賞、采茶、挖春筍等一系列農(nóng)業(yè)觀光體驗(yàn)的“農(nóng)家樂”活動(dòng)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè),不僅為當(dāng)?shù)貛砭薮笫找?使赤溪村先后獲得“全國旅游扶貧試點(diǎn)村”“中國鄉(xiāng)村旅游模范村”“中國最美休閑鄉(xiāng)村”等榮譽(yù),實(shí)現(xiàn)了多產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

3.4 以推進(jìn)相關(guān)配套改革、完善社會(huì)監(jiān)督為保障

一要深化資產(chǎn)收益扶持制度的系列配套制度改革。資產(chǎn)收益扶持制度是精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)新探索,在實(shí)施過程中需要各項(xiàng)配套制度的支持,這就要求包括產(chǎn)權(quán)制度、土地經(jīng)營權(quán)甚至財(cái)稅制度等一系列相關(guān)制度的改革完善,以適應(yīng)新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求。例如農(nóng)村資源的確權(quán)登記、評估清算的整合過程是作為資本入股的基礎(chǔ)性工作,然而“資源型資產(chǎn)、非資源型資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)難度較大,‘兩權(quán)抵押(農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán))’缺乏政策支持和條件”[2]。我國農(nóng)村改革進(jìn)入了深水區(qū),地方政府應(yīng)在堅(jiān)持和完善農(nóng)村集體土地所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前提下,對過時(shí)的、不適應(yīng)扶貧新形勢的制度及時(shí)加以改革和完善,對農(nóng)村可資利用的、沉睡的生產(chǎn)要素進(jìn)行活化探索。2016年3月24日,中國人民銀行發(fā)布農(nóng)村“兩權(quán)”(農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán))抵押貸款試點(diǎn)辦法,對金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款進(jìn)行試點(diǎn)探索,這為地方政府活化屬地資源要素提供了改革良機(jī)。此外,地方政府應(yīng)適當(dāng)放寬企業(yè)在行政審批中的門檻限制,以稅收優(yōu)惠機(jī)制、創(chuàng)業(yè)扶持機(jī)制提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的積極性。

二要完善社會(huì)參與和監(jiān)督制度,防止資產(chǎn)收益扶持制度偏離預(yù)定軌道。失去監(jiān)督和制度約束,就會(huì)使“扶貧資金和項(xiàng)目原定的扶助窮人擺脫貧困和獲得發(fā)展的目標(biāo)在實(shí)際運(yùn)行過程中被其他目標(biāo)所置換”[4],導(dǎo)致政府尋租等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。資產(chǎn)收益扶持制度涉及財(cái)政資金、集體與個(gè)人的投資資金、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、招投標(biāo)以及分配問題等,與集體和個(gè)人的利益密切相關(guān),直接影響到制度紅利是否真正落實(shí)到貧困群體上,以及制度的施行效果。因此,要完善社會(huì)監(jiān)督和制度透明,發(fā)揮法律對地方政府行為的規(guī)范作用和對公民利益的保障性作用。要進(jìn)一步深化扶貧項(xiàng)目公開和政府資金使用透明制度,發(fā)揮第三方測評、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督等社會(huì)各界的輿論監(jiān)督作用,降低扶貧過程中尋租腐敗的可能。

綜上所述,資產(chǎn)收益扶持制度是對過去政府單一的救助式扶貧的調(diào)整,是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下一項(xiàng)政策工具的創(chuàng)新,彰顯出政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然性。地方政府坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度,既是政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的具體要求與內(nèi)容,也體現(xiàn)了地方政府對本區(qū)域內(nèi)貧困治理具體特點(diǎn)與共同訴求的有效回應(yīng)。作為一種新的制度設(shè)計(jì)與治理手段,如何使資產(chǎn)收益扶持制度在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮出更精準(zhǔn)、更顯著的效力,有賴于地方政府在扶貧攻堅(jiān)實(shí)踐中如何結(jié)合屬地特點(diǎn)對其加以細(xì)化落實(shí)和創(chuàng)造性運(yùn)用。地方政府坐實(shí)資產(chǎn)收益扶持制度,關(guān)鍵在于地方政府要充分把握屬地特定的自然生態(tài)條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn),用政府資金有效撬動(dòng)和整合社會(huì)資源,形成貧困問題協(xié)同共治的格局。因此,資產(chǎn)收益扶持制度不是一種固定的扶貧模式,而是一種政策思路或政策方向,更具有方法論與方向性意義。

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