調(diào)整事權(quán)劃分：央地關(guān)系思辨及其改善路徑

韓 旭

(中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所,北京100028)

中央與地方的關(guān)系是世界上除少數(shù)幅員很小的國家之外,絕大部分國家在治國理政過程中都必須正視的一個重大現(xiàn)實問題。妥善處理這個問題會對該國的經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧乃至政治穩(wěn)定產(chǎn)生極其重要的影響,因而這個問題歷來頗受學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。隨著黨的十八大將“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”作為全面深化經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容,以及十八屆三中全會明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”,厘清并調(diào)整各級政府間事權(quán)關(guān)系成為分析、改革和完善我國中央與地方關(guān)系的一個重要角度和途徑。從事權(quán)劃分的角度切入也為中央與地方關(guān)系這個“老問題”的深入探討提供了新契機。

從實踐來看,目前我國從中央到地方各級政府間的事權(quán)劃分還存在一些問題。然而,如何看待和解決這些問題,如何思考和分析事權(quán)劃分問題,乃至如何理解“事權(quán)”概念本身,在理論上和認識上并不清晰,存在分歧和需要進一步探討之處。《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號文件)的頒布,再次引發(fā)對事權(quán)及其劃分問題的熱議。本文嘗試建構(gòu)一種認識和梳理中央與地方各級政府間事權(quán)關(guān)系的分析架構(gòu),并在初步厘清我國各級政府間事權(quán)劃分現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,就改革和完善中央與地方關(guān)系提出若干建議。

1 事權(quán)及其劃分：一個尚需辨析的問題

“事權(quán)”一詞本身并不是一個規(guī)范的學(xué)術(shù)性概念,從思想史和學(xué)術(shù)史的發(fā)展脈絡(luò)中并不能找到其源流。關(guān)于“事權(quán)”以及中央與地方之間事權(quán)劃分問題的討論,實際上是在黨和政府的有關(guān)文件中提出這個問題之后才在學(xué)術(shù)界興盛起來的。事權(quán)劃分問題的確非常重要,但圍繞這個問題,特別是“事權(quán)”概念本身,一直沒有展開足夠充分的理論研究和辨析。以至于有學(xué)者認為“事權(quán)”是一個習(xí)慣性用語,容易被人理解和接受,但在講究精確和嚴謹?shù)膶W(xué)術(shù)研究中需要用其他相應(yīng)的概念來代替[1]5。這一觀點恐怕具有相當(dāng)?shù)拇硇?。這也許就可以解釋為何很多學(xué)者只是使用“事權(quán)”這個概念,而并不做理論上的界定和辨析。

這似乎并沒有妨礙就如何建構(gòu)一種事權(quán)與財權(quán)(財力)或者支出責(zé)任相匹配的體制展開熱烈的討論,而且看起來已經(jīng)形成某種共識性的意見,即事權(quán)的劃分并不僅僅是為了明確中央和地方分別享有哪些事權(quán)。明晰各級政府間事權(quán)劃分是劃分政府間財政支出責(zé)任的依據(jù),也是政府間收入劃分及轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。因此,盡管事權(quán)劃分本身不屬于財政體制的范疇,卻是財政體制確立與完善的基礎(chǔ)[2]。

對于上述這一比較普遍的看法,還有進一步思考和探討的必要和空間。事權(quán)的確是與支出責(zé)任或者財權(quán)(財力)相關(guān)聯(lián)的問題。然而,事權(quán)是否是確立支出責(zé)任的基礎(chǔ)?由于對事權(quán)及其劃分問題的理論分析不夠充分,這一點還有待進一步探討。已經(jīng)有學(xué)者意識到,所謂“事權(quán)”實際上就是指政府的職權(quán)或者說職責(zé)權(quán)限。依照法治政府的原則和要求,各級政府的這些職責(zé)權(quán)限由法律規(guī)定,而其所反映的含義應(yīng)該就是政府的相應(yīng)職能。簡而言之,“事權(quán)”就是政府的職能[3]35,或者說是政府職能在法律上的體現(xiàn)。

在市場經(jīng)濟體制下,政府的職能并不由政府自己來決定,而是由市場機制來決定的。如果說事權(quán)就是政府的職責(zé)權(quán)限或者說職能,那么以事權(quán)確定支出責(zé)任(或者財權(quán))的思路,并不符合市場經(jīng)濟條件下政府管理的運行邏輯和機制。與此相應(yīng)的,如何看待和分析我國目前各級政府間事權(quán)劃分問題,以及未來如何調(diào)整我國的中央與地方關(guān)系,就需再作進一步探討。

2 條分縷析“事權(quán)”：權(quán)力運行過程中的央地關(guān)系

從歷史和現(xiàn)實情況看,中央與地方各級政府間事權(quán)的實際劃分并不是基于某些抽象的準(zhǔn)則,而是與國家治理的目標(biāo)、與具體的政治實踐密不可分。包括事權(quán)本身的特點,不同事權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的體制機制、政策法規(guī)、歷史脈絡(luò),乃至一些行政慣例等,都會對事權(quán)劃分產(chǎn)生影響。與此相應(yīng),事權(quán)劃分的現(xiàn)實狀況往往看起來很復(fù)雜,而且顯得有些混亂。因此,一直存在著理想化的和相應(yīng)的實踐嘗試,即能夠以列舉方式將中央和地方各自事權(quán)逐一列明,形成一份相對完整的清單,事權(quán)劃分問題就此一勞永逸地得到解決,從而形成一種規(guī)范的中央與地方關(guān)系。

然而,中央與地方的職權(quán)劃分問題實際上相當(dāng)復(fù)雜,中央與地方分權(quán)的上限是在政治上不危及國家統(tǒng)一和領(lǐng)土安全,在經(jīng)濟上不妨礙統(tǒng)一市場的建立；下限是不得侵害公民、企業(yè)和社會組織的合法權(quán)益?？梢哉f,這是共識性的說法。但是,僅僅依靠法律或者政策文件上的幾條規(guī)定,不可能就此解決這個問題。因為一旦遇到實際情況,這樣粗線條的原則界定往往沒有太大的幫助。當(dāng)然,關(guān)于中央與地方關(guān)系問題,世界各國還是體現(xiàn)出一些普遍的趨勢和廣泛接受的基本原則。問題在于,如何將這些一般原則適用于中國的具體情況,中央應(yīng)該在哪些領(lǐng)域放權(quán),放多少權(quán),哪些領(lǐng)域又必須通過中央與地方的合作。諸如此類的問題都還需要進行深入細致的研究。

或許,對于某種經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)相對簡單且比較穩(wěn)定的國家,清單式的方案具有一定程度的可行性。然而,就當(dāng)代中國的發(fā)展現(xiàn)狀而言,一方面社會議題不斷更新,大量的社會事務(wù)也處于變動之中；另一方面政府自身也正處于職能轉(zhuǎn)變的過程中,事權(quán)關(guān)系的調(diào)整、完善和規(guī)范化的進程也尚未完成。在這種情況下,相當(dāng)多的公共事務(wù)需要依賴不同層級間政府的分工協(xié)作。

換言之,除去一些經(jīng)過實踐檢驗有著確定權(quán)屬的事務(wù)之外,更多的事權(quán)不是單一的權(quán)限,而是體現(xiàn)為一個權(quán)力運行流程,或是一個政策過程之中。許多事權(quán)在特定的運行流程中,中央和地方發(fā)揮不同的功能之間形成不同類型的分工協(xié)作關(guān)系。因此,對事權(quán)現(xiàn)狀的分析,需要一個基于不同的權(quán)力運行流程的分析框架。這也是對我國各級政府間事權(quán)劃分現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)?；跉v史和文獻分析以及調(diào)研所獲得的信息可以看到,在不同的事權(quán)領(lǐng)域,中央與地方各級政府間事權(quán)關(guān)系呈現(xiàn)多元化的特點。具體來說,可以對央地關(guān)系中的事權(quán)作出比較明確的分類。

2.1 由中央單獨行使的事權(quán)

依據(jù)通說,事關(guān)國家整體利益,特別是涉及主權(quán)、國家統(tǒng)一和尊嚴的事務(wù),必須由中央單獨行使相應(yīng)事權(quán)。地方僅能予以協(xié)助,甚至在很多情況下不得涉及。具體來說,這類事權(quán)又包括以下幾種。

其一,傳統(tǒng)的主權(quán)性事務(wù)。主要內(nèi)容是外交和國防事務(wù)。對于現(xiàn)代國家而言,外交和國防事務(wù)都體現(xiàn)著國家主權(quán),因此須由中央政府代表國家統(tǒng)一行使相關(guān)職權(quán)。對比憲法關(guān)于中央政府和地方政府的相關(guān)條款可以看到,二者在經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等各方面都列有其職權(quán),唯有外交和國防事務(wù)僅在中央政府的職權(quán)中列出①關(guān)于中央政府和地方政府各自職權(quán)的列舉,參見《中華人民共和國憲法》第八十九條和第一百零七條。此外,憲法中僅有“中央軍事委員會”的內(nèi)容,并不涉及地方軍事機關(guān),也是中央單獨行使國防權(quán)力的一個證明。新近頒布的國務(wù)院2016年49號文件也肯定了這一點。不過,這個問題還有進一步討論的空間。就外交事務(wù)而言,國家對外政策當(dāng)然由中央統(tǒng)一制定,但地方政府也并非全無開展外事活動的職責(zé)權(quán)限。例如,許多城市與國外相應(yīng)層級的政府建立了“友好城市”關(guān)系,經(jīng)常相互開展多方面的交流活動。這些活動對促進國家外交政策的實現(xiàn)具有重要價值。。

其二,體現(xiàn)單一制國家結(jié)構(gòu)形式的事權(quán)。中國是單一制國家,通常認為地方權(quán)力是由中央授予的。因此,事權(quán)如果涉及單一制屬性都是由中央行使的。具體來說,在涉及中央和地方的縱向權(quán)力關(guān)系,以及不同地方之間的橫向權(quán)力關(guān)系的問題,都由中央單獨決定。例如根據(jù)憲法,關(guān)于省級政府的建置,特別行政區(qū)的設(shè)立以及省、市的區(qū)域劃分等,均屬于中央單獨行使的事權(quán)。此外,中央還可以改變和撤銷地方的不當(dāng)決定和命令②根據(jù)《中華人民共和國憲法》第六十二條,全國人大可以行使“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”和“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”的職權(quán)。第八十九條規(guī)定,國務(wù)院可以行使“批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分,批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”,以及“改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)。。

其三,涉及國家整體利益的全局性事權(quán)。通常認為,地方只體現(xiàn)局部利益,唯有中央代表整體性的全局利益。因此,對于涉及國家整體利益的全局性事權(quán)也必須由中央來行使。這方面的典型實例就是涉及維護統(tǒng)一市場方面的事務(wù)。目前中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系仍然在完善過程中,地方保護主義問題仍然在一定范圍內(nèi)存在。這也成為進一步深化改革的重點。十八屆三中全會提出“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場的公平競爭的各種規(guī)定和做法”,并明確“關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”。

另外是關(guān)于國家安全事務(wù)。根據(jù)新近頒布的《中華人民共和國國家安全法》,國家安全關(guān)乎國家在政權(quán)、主權(quán)、人民福祉等多方面的“重大利益”。因此,在整部法律中,關(guān)于維護國家安全的任務(wù)和職責(zé)方面,所有主體都是國家或中央級機構(gòu),涉及地方政府僅一條③參見《中華人民共和國國家安全法》第三章“維護國家安全的職責(zé)”中僅有第四十條是列出地方人大、地方政府和特別行政區(qū)在維護國家安全方面的職責(zé)。。

2.2 由地方單獨行使的事權(quán)

我國是單一制國家,是否存在地方性事務(wù)在理論上還有爭議。但從新中國成立以來的政治實踐看,一直有下放權(quán)力以調(diào)動地方積極性的客觀需要和實踐嘗試。對于下放的事權(quán),中央有權(quán)收回,但一般在地方行使時實際上中央并不干預(yù)。在不同歷史階段,中央基于當(dāng)時所設(shè)定的目標(biāo),下放事權(quán)的范圍和類型也會有所變化?；诂F(xiàn)行法律和政策,目前下放給地方行使的事權(quán)主要有如下兩方面。

其一,獲得專門立法授權(quán)的地方事權(quán)。在單一制下,地方基于中央專門授權(quán)而獲得事權(quán)是比較常見的例子。這也是事權(quán)劃分法治化的一種體現(xiàn)。目前這方面的典型實例是與民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)以及自貿(mào)實驗區(qū)相關(guān)的事務(wù)。針對民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的地方事權(quán),都制定了專門的法律。對于自貿(mào)實驗區(qū),也由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院對相關(guān)法律規(guī)定進行暫時性調(diào)整?？偟膩碚f,這類地方事權(quán)的法律涵義相對清晰。

其二,區(qū)域性公共服務(wù)類事權(quán)。新中國的公共服務(wù)主要是依托單位制建立的。改革開放以來,相關(guān)福利體系逐步社會化。由于中央財力和治理能力方面的局限性,公共服務(wù)項目大都由地方政府提供,由此形成公共服務(wù)體系的區(qū)域化特征。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展,一些新的公共服務(wù)需求也逐漸形成,例如城市管理、社區(qū)建設(shè)等。這些公共服務(wù)類事權(quán)具有很強的地域性特點,更適合以地方甚至基層作為其具體實施的主體①參見《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)〔2002〕17號文件)。。黨的十八屆三中全會也明確提出以“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。對于這些公共服務(wù)事項的區(qū)域性特征,雖然沒有專門的立法授權(quán),但長期的地方公共行政和政策實踐以及一些法律條款中已有所體現(xiàn)②例如,在新修的《中華人民共和國立法法》中,對于設(shè)區(qū)的市就明確列出可以在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面制定地方性法規(guī)。但是,地方單獨行使的事權(quán)是否會完整地擴展到以上領(lǐng)域,則要根據(jù)實踐來進一步觀察和確認。。

2.3 由中央與地方共同行使的事權(quán)

實際上,在現(xiàn)有的事權(quán)中由中央或地方單獨一方行使的比例較低。對于大部分事權(quán)而言,比如說產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等都需要中央與地方雙方共同行使。因此對于這類事權(quán)來說,就必然形成一定的職能分工。與此同時,基于事權(quán)自身特征以及事權(quán)運行的適當(dāng)流程,具體的分工方式又不同。研究發(fā)現(xiàn),這種分工主要有兩種方式。

其一,可稱之為“并聯(lián)式”,即對同一類事權(quán)進行分級區(qū)別,然后由中央和地方各自管理。對于不同層級的事權(quán),中央與地方各級政府行使事權(quán)有其自身的流程,彼此間為并行關(guān)系。可稱之為分級管理,即對同一類事權(quán),先依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)分成不同的級別,然后由中央和地方的業(yè)務(wù)主管部門分別行使。典型的例子是教育和衛(wèi)生事權(quán),對公立學(xué)校和醫(yī)院都實行分級管理。在一些具有準(zhǔn)公共性質(zhì)的領(lǐng)域,例如交通、能源、電信、金融等也是如此,其重點企業(yè)的監(jiān)管由中央相關(guān)部門直接行使。作為政府管理的重要方式和手段,行政審批也是分級行使的。

其二,可稱之為“串聯(lián)”式,即在事權(quán)的運行流程中中央和地方在同一過程的不同階段行使其事權(quán),并發(fā)揮不同的作用?？煞Q之為過程分工,也即圍繞同一事權(quán)的某項政策,中央和地方在政策運行的不同階段介入。在當(dāng)前的中央與地方關(guān)系中,這種事權(quán)分工最為常見,幾乎所有政策領(lǐng)域都有體現(xiàn)。在實踐中,由于不同事權(quán)領(lǐng)域中決策和執(zhí)行的具體方式差異較大,可進一步區(qū)分出兩種具體的事權(quán)分工方式,即剛性約束下的事權(quán)分工和彈性約束下的事權(quán)分工。

所謂剛性約束下的事權(quán)分工,即中央主要依靠其權(quán)威性使地方服從并執(zhí)行決策。這是目前最為常見的方式。具體來說,中央主要發(fā)揮兩種功能。一是決策。包括起草法規(guī),擬定政策規(guī)劃,制定規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。此外,還有直接制定政策措施,包括發(fā)布許可、審批等。一般來說,這些政策工具在各個部委的三定方案中都有體現(xiàn)。正是有了這些法定職權(quán),各部委才能夠向地方發(fā)文件、下任務(wù)、提要求。二是監(jiān)督。與決策相配套,用以確保決策的執(zhí)行效果。具體的監(jiān)督方式有很多,比如常規(guī)的工作考核、工作檢查,還有對重點領(lǐng)域、重點信息的調(diào)查和監(jiān)測等。根據(jù)這種方式中央和地方之間形成“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的事權(quán)運行流程以及相應(yīng)的事權(quán)分工模式。

所謂彈性約束下的事權(quán)分工,是指在條塊關(guān)系格局下省級及以下政府部門在人、財、物等方面受地方政府的實際影響更大。因此,在涉及某些事務(wù),尤其是在法定職責(zé)之外,中央有關(guān)部門會借助資金、補助和獎勵等方式,以引導(dǎo)和激勵地方政府加強相關(guān)工作,從而形成一種對地方的彈性約束。最為常見的激勵機制包括兩大類。一是補助和獎勵,即中央有關(guān)部門對完成相關(guān)任務(wù)的地方提供一定的資金支持。還有一種做法稱為“以獎代補”,即按照完成任務(wù)的績效排名發(fā)放獎勵資金。二是示范和評比。通常的做法是圍繞某一政策,中央部門在地方層面培育政策實驗、樹立示范區(qū),以探索典型做法。然后,再組織其他地方進行學(xué)習(xí)和交流,推廣其成功經(jīng)驗。在這一過程中,中央部門還可以通過評比來強化引導(dǎo)效果。在彈性約束工具條件下,在中央和地方之間形成“決策-執(zhí)行-激勵”的事權(quán)運行流程以及相應(yīng)的事權(quán)分工模式。

2.4 中央垂直管理系統(tǒng)的特定事權(quán)

在中央與地方共同行使的事權(quán)中有一類比較特殊,即中央垂直管理系統(tǒng)。根據(jù)有關(guān)政策,中央部門通過在地方設(shè)立派出機構(gòu)或分支機構(gòu)實施直接管理,包括統(tǒng)籌管理其人、財、物、事。此外,垂直管理還涉及某些系統(tǒng)內(nèi)部的特定事權(quán),比如說國土部門的土地督察局,環(huán)保部門的區(qū)域執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu),工信部門的通信管理局等。

一般而言,中央垂直管理系統(tǒng)的事權(quán)應(yīng)該歸為中央單獨行使,這也是設(shè)立此類系統(tǒng)的初衷。但在目前條塊格局的實踐中,這些垂直管理部門的地方分支機構(gòu),仍然不可避免地受到屬地政府的影響。因此,其事權(quán)的行使,實際上也就要與地方共同完成。究其原因,一方面,目前的中央垂直管理系統(tǒng)在人財物以及職權(quán)等方面的配置還相對有限,因此在工作過程中客觀上需要地方政府的協(xié)助。另一方面,分支機構(gòu)還需要更為充分的工作保障機制。因此,總的來說在目前的條塊格局之下,對于中央垂直管理系統(tǒng)的分支機構(gòu)來說,還不能完全實現(xiàn)對事權(quán)的單獨行使,但是其與地方機構(gòu)、地方政府之間的合作關(guān)系仍然缺乏明晰的界定,因此構(gòu)成一種較為特殊的例子。

3 調(diào)整事權(quán)分類：改革完善央地關(guān)系的基本思路

當(dāng)前我國中央與地方事權(quán)關(guān)系的總體格局基本良好。但由于我國所處的客觀發(fā)展階段以及政府自身治理能力的局限性,中央與地方事權(quán)關(guān)系也存在一些問題。問題的表現(xiàn)形式多種多樣,但產(chǎn)生的原因卻都是指向中央與地方事權(quán)劃分本身的內(nèi)在結(jié)構(gòu)以及運行機制。在結(jié)構(gòu)層面,現(xiàn)有的事權(quán)關(guān)系仍然是部門主導(dǎo)的,即更多的是源自不同事權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的實踐磨合。正是因為這個原因,事權(quán)關(guān)系才更多地呈現(xiàn)為多元化、分散化的特征。相對而言,在事權(quán)關(guān)系的共性層面也就缺乏一個相對清晰的總體布局。

在運行層面,現(xiàn)有的事權(quán)運行流程也遠未能實現(xiàn)層級之間的有效分工。實際上,由于長期形成的“中央-地方”二元視角,甚至未能準(zhǔn)確地區(qū)分中央層級內(nèi)部的不同職能,由此導(dǎo)致事權(quán)運行的整體績效不高。在運行流程中主體關(guān)系不清,職責(zé)相互交叉。在特定的情況下就會導(dǎo)致部門利益和地方利益的沖突,破壞全局和長期利益。更為具體來說,就中央或地方單獨行使的事權(quán)而言主要問題仍然是過度依賴傳統(tǒng)的行政方式,而法律化和規(guī)范化程度太低,部門的自由裁量權(quán)過大。因而容易造成如下局面：對于中央事權(quán),各個部門就容易彼此推諉；對于地方事權(quán),各個地方則擔(dān)心缺乏法律依據(jù)。這就造成事權(quán)主體無法落實,應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)也容易形成缺位。實際上,這也是當(dāng)前中央大力推進權(quán)力清單制度的基本原因,權(quán)力清單制度是實現(xiàn)各級政府事權(quán)清晰界定,確保事權(quán)規(guī)范運行的前提和基礎(chǔ)。對于中央與地方共有事權(quán)而言,主要問題同樣在于法律化和規(guī)范化方面的不確定、不明晰。由此,造成中央與地方之間權(quán)、責(zé)、能各方面關(guān)系的不明確、不匹配。還容易造成中央部門對地方的監(jiān)督不力,難以確保政令暢通,同時中央部門又對地方任意派任務(wù)、下文件,隨意更改事權(quán)運行流程。尤其是在過程分工的模式中運行流程和規(guī)則的問題會更加突出。

需要注意的是不同機制會具有不同的特征,因此所引發(fā)的問題也會不同。例如,在剛性約束機制下中央部門的決策效力更強,會有利于確保依法行政,但是其適用范圍相對有限,不利于“因地制宜”和發(fā)揮地方積極性。彈性約束機制則可能擴大了中央部門的事權(quán)范圍,也有利于發(fā)揮地方的積極性和主動性。這就需要更好地加以規(guī)范化,并加強構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督機制,以避免誘發(fā)“跑部錢進”等負面問題。實際上,不同的機制可能適用于不同的領(lǐng)域。對于某些部門,特別是法規(guī)依據(jù)完善或者相對“強勢”的中央垂直管理系統(tǒng),可能更多借助剛性約束機制為好。相比而言,其他部門都需要更多地依賴彈性約束機制,以期更好地引導(dǎo)地方的動機和行為。因此,改革的原則應(yīng)該是分類調(diào)整,即根據(jù)不同的事權(quán)種類,實施不同的改革措施。

對于中央或地方專有事權(quán),其邊界應(yīng)該逐步清晰,中央和地方各自的專有事權(quán)范圍都應(yīng)該逐漸擴大。對于逐步增設(shè)的中央事權(quán),比如國家安全、統(tǒng)一市場、跨區(qū)域的監(jiān)管和公共服務(wù)等方面,尤其要提升事權(quán)主體的履職能力。在地方事權(quán)方面,則應(yīng)在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上,適當(dāng)擴大地方專有事權(quán)的范圍,特別是公共服務(wù)、城市建設(shè)、社區(qū)治理等事項方面。

對于中央和地方共有事權(quán)而言,重點是要明確分級事項的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等,保證事權(quán)分級的規(guī)范化和透明化。對于過程分工的事權(quán),重點是規(guī)范權(quán)力運行流程中的分工和職責(zé)。一方面,應(yīng)強化中央部門在政策規(guī)劃和監(jiān)督方面的權(quán)責(zé)。另一方面,對中央部門的具體政策要建立更規(guī)范的機制。

對于具體的改革方案,應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的實際問題,結(jié)合正在推進的改革措施,采取有所重點、分步驟推進的做法。改革的基本步驟是逐步厘清共有事權(quán)的運行,使之規(guī)范化。就近期來說,可從以下幾個方面著手。

首先,結(jié)合權(quán)力和責(zé)任清單制度的推進,在各部門建立起事權(quán)分級的規(guī)范化管理。建議采用“兩上兩下”的做法進行完善：一是各省按照各地實際情況上報自己的事權(quán)清單；二是各部委分別整合、梳理其系統(tǒng)內(nèi)的地方權(quán)力清單,并下發(fā)規(guī)范后的清單范本；三是各地方部門根據(jù)中央部委的范本,調(diào)整其清單的具體事項,再次上報；四是中央部委匯總地方清單,同步完成自身的清單建設(shè),公布本系統(tǒng)的完整清單。

其次,圍繞各部門的規(guī)范性文件出臺,建立程序化的事前審查制度。事前審查應(yīng)集中于三個方面。第一是法治審查,即文件與現(xiàn)有法律法規(guī)的關(guān)系。第二是預(yù)算審查,即文件內(nèi)容與既定預(yù)算之間的關(guān)系。第三是規(guī)劃審查,即文件內(nèi)容與既定規(guī)劃之間的關(guān)系。這三類事前審查都應(yīng)該有明確的責(zé)任主體。在中央層面,建議由法制辦、財政部門和規(guī)劃部門牽頭,再考慮結(jié)合全國人大、審計、監(jiān)察等部門的加入。在具體的制度設(shè)計上,可以考慮不同的方式。一種是整體性的,即出臺頂層設(shè)計方案,落實部門職責(zé)。比如,在中央層面出臺類似于《重大行政決策程序規(guī)定》的相關(guān)改革方案。另一種是階段性的,即按照一定的順序由各個牽頭部門分項推進。在具體做法上仍然可以結(jié)合現(xiàn)行的制度安排。比如說,在財政審查方面結(jié)合《預(yù)算法實施條例》的修訂。

以上兩點可以作為近期改革目標(biāo)。從中長期來說,中央與地方事權(quán)的改革目標(biāo)應(yīng)該立足于調(diào)動中央和地方的積極性,發(fā)揮各自的優(yōu)勢。為此建議下一步改革應(yīng)放棄之前的“中央-地方”二分法,轉(zhuǎn)而采取一種“三層”框架。在這一框架下,權(quán)力運行的主體應(yīng)該分為地方政府(執(zhí)行)、業(yè)務(wù)決策和管理部門(中央)以及綜合決策和監(jiān)督機構(gòu)(中央)。在這一“三層”框架下,對事權(quán)進行調(diào)整和規(guī)范化的工作重心,將由傳統(tǒng)的中央和地方關(guān)系轉(zhuǎn)向首先調(diào)整中央內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理部門與綜合決策和監(jiān)督機構(gòu)之間的關(guān)系。理順這一對關(guān)系,實際上將成為進一步理順中央與地方各級政府間關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。按照這一思路,改善中央與地方關(guān)系的基本邏輯要確立綜合決策和監(jiān)督機構(gòu)的地位和職能,還要規(guī)范中央各業(yè)務(wù)管理部門的事權(quán),最后達成中央與地方事權(quán)的規(guī)范化運行。

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