東陽市農(nóng)民建房現(xiàn)狀存在問題及對策措施

□ 東陽市國土資源局 朱佩鋒

東陽市農(nóng)民建房現(xiàn)狀存在問題及對策措施

□ 東陽市國土資源局 朱佩鋒

農(nóng)民建房問題不僅是民生問題，也關(guān)乎社會穩(wěn)定和公平正義。近年來，東陽市上下高度重視解決農(nóng)村住房問題，通過危舊房改造、“三改一拆”、空心村整治、農(nóng)村土地綜合整治、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等工作，農(nóng)村住房條件和人居環(huán)境得到了一些改善，但是目前農(nóng)民建房需求依然很大，農(nóng)民建房難問題依然突出。

一、農(nóng)民建房基本現(xiàn)狀

2016年，東陽市進一步明確農(nóng)房改造責(zé)任主體，整合涉及農(nóng)辦、國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門農(nóng)房審批職能，成立了東陽市農(nóng)房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)農(nóng)房辦，作為常設(shè)機構(gòu)實體化辦公。同時，對無房戶危房戶進行排摸調(diào)查，全市共計無房戶危房戶8772戶，其中無房戶4126戶，危房戶4646戶，為今后破解全市農(nóng)民建房難提供了審批依據(jù)。截至目前，全年共計下達農(nóng)房類指標(biāo)879畝，其中農(nóng)民建房專項指標(biāo)270畝，土地開發(fā)整理獎勵指標(biāo)36畝，橫店風(fēng)貌提升涉及的機場拆遷安置200畝，南馬花園村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村專項指標(biāo)255畝，農(nóng)民建房2016年度新增建設(shè)用地補助計劃指標(biāo)（農(nóng)房獎勵指標(biāo)）118畝，完成農(nóng)房審批2380戶，有效地保障了農(nóng)村建房用地需求。

二、存在問題與困難

1.供需矛盾仍然突出

雖然近幾年東陽市指標(biāo)分配已重點向農(nóng)房傾斜，但從今年全市無房危房戶的排摸調(diào)查來看，全市仍有無房戶危房戶8772戶，無房戶危房戶用地需求量仍然很大。而上級下達的指標(biāo)少，特別是近幾年城中村改造及空心村整治步伐加快，整村農(nóng)房改造力度大，新增建設(shè)用地面積與原來老區(qū)面積比例達到1∶2，用地供需矛盾非常突出。

2.農(nóng)房指標(biāo)落地較難

根據(jù)東陽市原有村莊規(guī)劃，多數(shù)村莊人均建設(shè)用地規(guī)模偏大，目前全市絕大多數(shù)村莊人均建設(shè)用地規(guī)模遠(yuǎn)超《關(guān)于進一步強化國土資源管理完善土地執(zhí)法長效機制建設(shè)的實施意見》（東委辦發(fā)〔2015〕45號）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（中心村100平方米、其余村莊90平方米），致使許多村規(guī)劃到期后無法編制新的村莊規(guī)劃。另外，無房戶危房戶獲取指標(biāo)難度較大，雖然今年東陽市已建立了無房戶危房戶數(shù)據(jù)庫，但因村里派系矛盾，指標(biāo)的分配很難做到公開、公平、公正，再加上承包地調(diào)整難度大，調(diào)整費用較高，真正的無房戶危房戶無法真正獲取指標(biāo)。

3.原拆原建難度大

根據(jù)東陽市農(nóng)房審批規(guī)定，原拆原建必須符合村莊規(guī)劃，而現(xiàn)狀房屋布局與新的村莊規(guī)劃很難相符，導(dǎo)致原拆原建不能審批，一方面造成許多危舊房盤踞了大量村莊黃金土地，形成了大量的空心村，影響了村容村貌，制約了新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。另一方面，許多有建房需求的農(nóng)戶因老房不能拆建，新地也沒有用地指標(biāo)，造成了農(nóng)民私人建房違法現(xiàn)象頻發(fā)。

4.建房用地節(jié)約集約程度不高

東陽作為建筑之鄉(xiāng)，老百姓對自己建的房子非常講究，特別是一些比較富裕的，講門面，比氣派，因此，大別墅、大庭院比比皆是。從全市層面看，農(nóng)民思想觀念比較傳統(tǒng)，政府也缺乏宣傳引導(dǎo)。東陽市農(nóng)房審批的安置途徑主要是宅基地垂直建房，平面式安置很少，土地節(jié)約集約水平低。在城市拆遷和舊村改造中，都是按原有房屋面積1∶1安置，再加上湊間靠幢和庭院，農(nóng)民建房占用了大量的建設(shè)用地空間。

三、對策措施

1.指標(biāo)管理是破解農(nóng)民建房難的基礎(chǔ)

多渠道爭取指標(biāo)，除上級下達的農(nóng)房專項指標(biāo)外，每年計劃指標(biāo)應(yīng)有重點的向無房戶危房戶和農(nóng)房改造傾斜，另外，要精心申報地質(zhì)災(zāi)害搬遷、下山脫貧搬遷、抗臺防洪、省歷史文化村落保護利用、坡地村鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)等各類專項指標(biāo)，全力保障農(nóng)民建房用地。科學(xué)合理分配指標(biāo)，要建立一套科學(xué)合理的農(nóng)房指標(biāo)分配機制，一改當(dāng)前市切塊給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配給村、村落實到具體農(nóng)戶的“天女散花”般的分配模式。要加大空心村整治項目、立改套項目和農(nóng)房集聚項目的指標(biāo)配套力度，把有限的增量指標(biāo)來帶動存量建設(shè)用地的消化利用，發(fā)揮指標(biāo)的最大效益。嚴(yán)格監(jiān)管指標(biāo)落地，目前，東陽市已基本建立了無房戶危房戶數(shù)據(jù)庫，以優(yōu)先解決一部分真正的火災(zāi)戶、困難戶、倒塌戶。在實際操作中，要嚴(yán)格做好農(nóng)戶建房申請資格的初審、復(fù)審和審批工作，建立農(nóng)房審批備案制度和農(nóng)村宅基地管理共同責(zé)任機制，確保有限的指標(biāo)真正用于無房戶危房戶。

2.存量盤活是破解農(nóng)民建房難的前提

簡化原拆原建手續(xù)，當(dāng)前東陽市建房用地缺口很大，通過指標(biāo)來解決農(nóng)民建房難顯然不切實際，因此，在保增量的同時，更要挖掘存量，對于村莊未列入規(guī)劃改造的合法現(xiàn)狀建筑的危舊房，結(jié)合空心村整治，在征地利害關(guān)系人、村（居）同意后，上報鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道備案同意后，原則上允許原址修繕和原拆原建，以有效解決危房戶和改善需求型農(nóng)戶的建房需求。盤活村內(nèi)閑置建設(shè)用地，特別是一些雙圖建設(shè)用地（即土地利用總體規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀圖都為建設(shè)用地），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極開展核查，并優(yōu)先用于農(nóng)民建房，以有效節(jié)省用地指標(biāo)。開展農(nóng)村土地綜合整治，在當(dāng)前土地指標(biāo)日益緊張的形勢下，通過落實用地指標(biāo)來開展舊村改造難度很大。因此，舊村改造、下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害搬遷要和農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合，通過對原有建設(shè)用地復(fù)墾，一方面可騰出大量用地指標(biāo)，另一方面也可節(jié)省占補平衡指標(biāo)，極大地改善當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活條件。

3.方式轉(zhuǎn)變是破解農(nóng)民建房難的關(guān)鍵

垂直與平面結(jié)合，舊村改造和空心村整治，按村莊原有建設(shè)用地安置的，可以垂直安置，對于利用新增建設(shè)用地建房的，一律平面式安置。立改套與異地集聚結(jié)合，允許城市或鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)所在地村、中心村、空心村整治試點村試行“立改套”，規(guī)劃建設(shè)多層、中高層平面式安置房，土地性質(zhì)為集體；橫店、巍山、南馬等幾個中心鎮(zhèn)可以實施集聚建房，吸引符合條件的周邊村莊農(nóng)戶實施平面式安置，土地性質(zhì)為國有。實物與貨幣結(jié)合，除實物安置外，對符合新增建設(shè)用地和連片改造涉及的第一批無房戶危房戶的農(nóng)戶，可以享受貨幣補償“房票”安置，由政府開具商品房安置證明（簡稱“房票”），憑房票由農(nóng)戶自由購買東陽市房地產(chǎn)一級市場的商品房和農(nóng)房集聚區(qū)的房屋，將農(nóng)房改造和商品房去庫存有機結(jié)合，以實現(xiàn)農(nóng)戶、政府和房企的共贏。

4.政策配套是破解農(nóng)民建房難的保證

加強頂層設(shè)計，作為政府層面要在農(nóng)房集聚、立改套、房票安置、原拆原建等方面制訂具體實施細(xì)則和操作規(guī)定，為解決東陽市農(nóng)村住房問題提供政策支持，切實增強鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道農(nóng)房改造的可操作性。開展農(nóng)村土地民主管理試點，健全農(nóng)村土地民主管理制度，在無房戶危房戶的確認(rèn)、規(guī)劃選址、計劃排序、承包地調(diào)整、違法監(jiān)管等方面，建立農(nóng)民建房村級協(xié)商議事機制和村規(guī)民約，完善土地管理事項民主決策和公開制度，促進農(nóng)村土地管理的規(guī)范化和制度化。

小知識

保護18億畝耕地紅線的現(xiàn)實意義是什么？

我國土地資源的特點是“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質(zhì)量的耕地少，可開發(fā)后備資源少。人均耕地面積僅有1.39畝，排在世界第67位。同時，由于考慮到生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴(yán)格限制，通過后備資源開發(fā)補充耕地十分有限。因此，我們必須執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅決保證18億畝耕地紅線不動搖，保障我們的生命線。