救助的權(quán)利與權(quán)利的救助

李文祥 歐 煒

（吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院，吉林 長春 130012）

歐美現(xiàn)代社會救助事業(yè)發(fā)展的基本特征，是救助制度的市場化基礎(chǔ)、救助實(shí)現(xiàn)的公民社會權(quán)推動與救助困境的有義務(wù)的權(quán)利的改革，這也是當(dāng)代中國社會救助發(fā)展的基本理念。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立要求社會救助模式市場化，社會救助法治化不足要求推進(jìn)公民社會救助的權(quán)利化，對福利國家制度危機(jī)的借鑒要求社會救助權(quán)利的義務(wù)化。但這三項(xiàng)原則在推動我國社會救助權(quán)利建設(shè)、促進(jìn)我國社會救助事業(yè)發(fā)展的同時，也存在著對社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的偏導(dǎo)、遮蔽與弱化，而需要在理論上解析揚(yáng)棄，并在政策中予以踐行。

一、社會救助的權(quán)利化及其實(shí)現(xiàn)困境

社會救助是向無生活來源或生活在最低生活標(biāo)準(zhǔn)下的貧困者，以及遭受災(zāi)害和事故者提供的一種援助，它需要國家或社會的干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)。因此，通過法律將其認(rèn)定為一種公民權(quán)利，進(jìn)而獲得法律的支持，是現(xiàn)代社會的被救助者獲得社會救助的基本保障。當(dāng)前，社會救助權(quán)已經(jīng)成為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利。

首先，它是現(xiàn)代社會公民的一項(xiàng)基本人權(quán)。人權(quán)是“作為人的權(quán)利”，是與生俱來的個人理性與自由意志的產(chǎn)物，是每個人都應(yīng)享有的道德權(quán)利，而非由法律所授予或能夠剝奪的權(quán)利，包括生命權(quán)和生存權(quán)、政治權(quán)和公民權(quán)、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)等內(nèi)容。人權(quán)的核心是生存權(quán)，指任何人都有生存下去的權(quán)利。因此，一個陷入貧困、發(fā)生生存危機(jī)的人，擁有從國家和社會獲得救助以維持生存的權(quán)利。而這正是社會救助權(quán)，即公民在生存危機(jī)時享有獲得經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)幫助的權(quán)利。《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》（1966年12月16日頒布）所規(guī)定的基本人權(quán)，就包括免于饑餓權(quán)、獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)等針對貧困人群予以救助的人權(quán)內(nèi)容。

不僅如此，社會救助權(quán)也早已從人權(quán)上升為一種法律權(quán)利。人權(quán)是一種自然權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)只能基于人類的道德與良知。只有通過法律對社會救助予以確認(rèn)，將其由自然權(quán)利提升為法律權(quán)利，社會救助權(quán)才具有合法性，救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)才有制度和法律的保障。

放眼國外：1601年英國頒布了《濟(jì)貧法》，正式規(guī)定國家在社會救助事業(yè)中的責(zé)任，要求國家對公民的貧困問題積極干預(yù)。盡管要求接受救助的公民以喪失個人自由和權(quán)利為代價，但這畢竟是人類歷史上最早的對社會救助從法律形式上作出的權(quán)利認(rèn)定?！稘?jì)貧法》對貧困者主體性地位的確立，使得救助者與被救助者逐漸將社會救濟(jì)視為公民在陷入貧困時的一種應(yīng)有權(quán)利，而不再是救助者的施恩。對社會救助從憲法層面確認(rèn)的是1791年法國憲法，在其第一篇《憲法所保障的基本條款》中有兩款關(guān)乎公民社會權(quán)利。其一，應(yīng)行設(shè)立或組織一個公共救助的總機(jī)構(gòu)，以便養(yǎng)育棄兒、援助貧苦的殘疾人，并對未能獲得工作的壯健貧困人供給工作；其二，應(yīng)行設(shè)立和組織為全體公民所共有的公共教育，一切人所必需的那部分教育應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的，此類教育機(jī)構(gòu)應(yīng)按王國區(qū)劃的配合漸次分布之[1]。

二十世紀(jì)初，以1918年蘇聯(lián)憲法與1919年德國《魏瑪憲法》為標(biāo)志，社會救助權(quán)得以完善和最終確立。1918年的蘇聯(lián)憲法第17條規(guī)定，為保障勞動者能夠真正獲得知識，俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國的任務(wù)為給予工人與貧農(nóng)各方面的完全的免費(fèi)的教育。1919年的德國《魏瑪憲法》第119、122條規(guī)定，國家和公共團(tuán)體有義務(wù)保證家庭成員的健康，對子女多的家庭應(yīng)進(jìn)行扶助以減輕其負(fù)擔(dān)，要保護(hù)產(chǎn)婦，國家要有必要的設(shè)備扶持保護(hù)青年，使之健康成長；第145、146條規(guī)定，國民小學(xué)和完全學(xué)校的學(xué)費(fèi)全免，對因貧困而上不起中學(xué)和高等學(xué)校的學(xué)生進(jìn)行資助，并對其家庭進(jìn)行資助以幫助其子女學(xué)有所成；第161、163條規(guī)定，為了保證不因年老、疾病、生育等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生而影響經(jīng)濟(jì)社會生活，國家應(yīng)制定社會保險(xiǎn)制度以保障國民的基本健康生活水平，同時國民有勞動就業(yè)權(quán)以及失業(yè)時有獲得國家救濟(jì)的權(quán)利[1]。

回首國內(nèi)：1950年，新中國政務(wù)院頒布《救濟(jì)失業(yè)工人的指示》，勞動部頒布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》。1951年，政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》。1952年，政務(wù)院頒布《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》。1954年，我國的第一部憲法第93條規(guī)定，中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利。至1956年底社會主義改造完成，我國初步建立了包括災(zāi)害、貧困救助，覆蓋失業(yè)、貧困、受災(zāi)人員以及農(nóng)村的“五保戶”的社會救助體制，確立了公民的社會救助權(quán)利。十年“文革”期間，社會救助制度受到了嚴(yán)重沖擊，管理機(jī)構(gòu)多被撤銷，諸多規(guī)章制度被取消，公民的社會救助權(quán)利被削弱。隨著1978年以來的改革開放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高就業(yè)、低工資、高福利的社會福利模式隨之改變，社會救助制度重新得到關(guān)注。1993年6月，上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度。1994年，國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對五保供養(yǎng)的對象、內(nèi)容、形式及五保戶的財(cái)產(chǎn)處理、監(jiān)督管理等進(jìn)行了具體規(guī)定。1996年，民政部印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》。1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。至1999年，我國基本建成了以最低生活保障制度為核心，以災(zāi)害、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助制度為補(bǔ)充的社會救助體系，社會救助權(quán)利的發(fā)展進(jìn)入市場體制的新階段。2014年5月1日《社會救助暫行辦法》的實(shí)施，進(jìn)一步在法律層面強(qiáng)化和拓展了我國公民的社會救助權(quán)利。

社會救助成為法律權(quán)利意義巨大。由于被確定為法律權(quán)利，社會救助的供給就從人類道德要求上升為國家法律責(zé)任。公民在面臨生存、生活困難時就享有了被救助的權(quán)利，國家也有責(zé)任努力實(shí)現(xiàn)公民的此項(xiàng)權(quán)利。同時，隨著與權(quán)利觀念俱來的公平、正義、平等價值理念成為社會救助的基本原則，國家與個人的關(guān)系不再是“君主與臣民”模式，公民也擁有了有利于自身健康發(fā)展的人格尊嚴(yán)，不再以喪失個人自尊、自由及權(quán)利為代價。然而，盡管社會救助已成為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，當(dāng)前社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)仍然存在著困境。

以英國為代表的福利國家的社會救助，采取的是“福利型”社會救助制度。英國政府于1948年頒布《國民救助法》，規(guī)定救助資金由國家承擔(dān)，只要公民沒有解決基本需要，或自身收入只能在得到補(bǔ)充后才能解決基本需要，就可以成為被救助對象。而且為了減少被救助者的恥感，1966年英國工黨制定《社會保障法》，改“國民救助局”為“補(bǔ)充津貼委員會”，以補(bǔ)充津貼取代國民救助。此舉不僅維護(hù)了被救助者的尊嚴(yán)，也進(jìn)一步確認(rèn)了以收入決定救助的權(quán)利。但1970年代以來，英國不斷發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長速度和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值逐漸降低。于是，英國保守黨以根據(jù)年齡和家庭結(jié)構(gòu)給付的“收入支持”取代了“補(bǔ)充津貼”制度，以資格嚴(yán)格的“家庭補(bǔ)貼”取代了“家庭收入補(bǔ)充”制度，在住房津貼方面也實(shí)行了資格審查標(biāo)準(zhǔn)。同時，受助者的權(quán)利遭到削弱、補(bǔ)助金額也被減少。1997年，英國工黨執(zhí)政，對保守黨的開支計(jì)劃進(jìn)一步調(diào)整和削減，并取消了對單親母親專門的額外津貼，這些都使社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)遭遇了挫折與障礙。

我國采取的是“剩余型”社會救助制度，盡管沒有“福利型”社會救助制度的過度給付，也存在著社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)障礙。在社會救助與被救助者之間，需要規(guī)則的制定、政策的施行與事務(wù)的管理。在救助規(guī)則的制定上，由于廣大的救助對象難以在場，致使救助難以針對救助對象的確切需要；在救助政策的施行上，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與單位制組織格局，不同區(qū)域、不同組織的政策消解了救助對象的受助資格，致使市場化流動的勞動者的社會救助權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)；在救助管理上，由于救助對象的弱勢，公民的社會救助權(quán)利為管理人員所自由裁量，致使諸多管理人員隨意確定救助對象，真正的需求者卻被剝奪了社會救助權(quán)利。與此相適應(yīng)，則是民眾掀起各式各樣的社會保護(hù)性運(yùn)動，尤其是通過各種群體性事件的方式維護(hù)自身的社會救助權(quán)利。各種非政府組織也在民間興起，“它們在政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等各個領(lǐng)域中正扮演著非常重要的角色。非政府組織不僅能將社會成員的訴求及時轉(zhuǎn)達(dá)給政府，從而成為社會民眾表達(dá)心聲和利益訴求的重要橋梁；還能夠通過抵制相關(guān)部門的不合理甚至不合法的政策來制約政府行為，影響政府決策”[2]。

二、義務(wù)化對社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的偏導(dǎo)

社會救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要發(fā)現(xiàn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的真實(shí)路徑以及實(shí)現(xiàn)路徑的障礙，進(jìn)而有的放矢地提出促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方法。社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑及其障礙的發(fā)現(xiàn)需要理念的導(dǎo)引，但目前的主流理念卻影響了對權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑及其障礙的發(fā)現(xiàn)，這首先表現(xiàn)在有義務(wù)的權(quán)利對社會救助權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑的偏導(dǎo)。

20世紀(jì)下半葉以來，隨著西歐福利國家制度出現(xiàn)困境，當(dāng)事國開始了對福利國家這一福利模式的改革。而學(xué)術(shù)界尤其是其中一直對福利國家制度持否定態(tài)度的學(xué)者，也開始關(guān)注作為福利國家制度基礎(chǔ)的公民社會權(quán)利，并試圖重構(gòu)社會權(quán)。面對福利國家制度危機(jī)，新自由主義者將其歸結(jié)為福利國家制度的固有缺陷，反對國家干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活，主張取消福利國家制度。他們認(rèn)為國家提供的應(yīng)是最基本的福利服務(wù)，主張將基本保障項(xiàng)目外的福利服務(wù)項(xiàng)目市場化，強(qiáng)調(diào)個人義務(wù)與責(zé)任，倡導(dǎo)在市場中通過自身努力來解決自身的福利需要。安東尼·吉登斯的“第三條道路”理論與米基利（J·Midgley）的社會發(fā)展理論也提倡“有義務(wù)的權(quán)利”，主張以積極福利制度替換消極福利制度。吉登斯堅(jiān)持在福利國家與否定福利國家的新自由主義之間走“第三條道路”，提出將國家干預(yù)和市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來，要求政府、社會和公民在社會福利體系中共同承擔(dān)義務(wù)與責(zé)任。米基利認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展同樣重要，二者相互融合、相互促進(jìn)，社會福利既應(yīng)促進(jìn)社會發(fā)展，也應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；進(jìn)而提出發(fā)展型的積極社會福利模式，要求公民履行自身的義務(wù)與責(zé)任，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會福利的提升。新自由主義理論、“第三條道路”理論及社會發(fā)展理論影響巨大，不僅成為歐美國家福利制度改革的基本原則，也成為中國改革開放以來重建社會福利模式與體系的重要借鑒。

客觀看來，公民在享受社會權(quán)利的同時，并非應(yīng)該放棄履行自身的義務(wù)與責(zé)任，社會權(quán)理論自身也并未說明公民個人無須履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。福利國家制度模式的確沒有把權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來，在要求國家履行責(zé)任的同時，卻未能要求公民履行相應(yīng)的義務(wù)，只關(guān)注公民對社會權(quán)的無條件的享有，由此對國家整體與公民自身產(chǎn)生了負(fù)向功能：強(qiáng)化了公民對國家的依賴，增加了國家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，減少了社會的生產(chǎn)性投資，削弱了國家的國際競爭力；弱化了公民的義務(wù)與責(zé)任意識，抑制了公民的勞動意愿，降低了公民的生產(chǎn)效率，影響了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。在西歐二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展的階段結(jié)束后，福利國家制度的負(fù)向功能隨著經(jīng)濟(jì)繁榮面紗的褪去而日益顯露，進(jìn)而引發(fā)對社會權(quán)的質(zhì)疑。因而，提出“有義務(wù)的社會權(quán)利”無疑有利于發(fā)揮市場機(jī)制的作用，改善福利國家制度的不足。

然而，對履行義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，也無疑使社會權(quán)在走向新自由主義與“第三條道路”的改革中不斷消解，顯然有悖于公民社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這對于社會救助而言尤為嚴(yán)重，因?yàn)檫@種“有義務(wù)的權(quán)利”并不符合社會救助權(quán)的自身屬性。

較之一般性的公民權(quán)利，社會救助權(quán)有兩方面的結(jié)構(gòu)特性：權(quán)利主體的弱主體性；權(quán)利與責(zé)任的不對等。社會救助是國家向無生活來源者、生活在最低生活標(biāo)準(zhǔn)下的貧困者或遭受災(zāi)害和事故者提供的一種援助，被救助對象在主體性上是處于“弱勢”狀態(tài)的公民，他們?nèi)狈σ话愎袼邆涞闹黧w觀念或主體能力，或者缺乏自立自強(qiáng)的理性，或者缺乏健康自如的體魄，或者缺乏生產(chǎn)勞動的技能，難以通過自身行為取得一般公民所能取得的成就，無法履行享受社會救助權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的勞動義務(wù)，強(qiáng)調(diào)“有義務(wù)的權(quán)利”無疑等同于對公民社會救助權(quán)的剝奪與放棄。既無無義務(wù)的權(quán)利，也無無權(quán)利的義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)具有對等性是法學(xué)領(lǐng)域的共識。“有義務(wù)的權(quán)利”倡導(dǎo)獲取社會救助權(quán)利須履行相應(yīng)義務(wù)，但由于權(quán)利主體的弱主體性，被救助公民無法履行相應(yīng)義務(wù)或責(zé)任，在社會救助實(shí)踐中權(quán)利和義務(wù)并不對等。現(xiàn)實(shí)政策普遍規(guī)定公民在無力維持基本生存時有權(quán)利申請國家救助，只要符合救助條件國家就有責(zé)任予以救助，即便是附以“資格審查”以及要求被救助者參加一定的公益勞動，其性質(zhì)也只是對公民享受救助權(quán)利資格的核準(zhǔn)而非公民的“義務(wù)”。

因而，盡管社會救助已成為一項(xiàng)公民權(quán)利，但仍難以通過履行義務(wù)獲得實(shí)現(xiàn)，而且即便履行了義務(wù)也難以獲得權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障，因?yàn)樯鐣?quán)是一種需要資源投入的積極權(quán)利，需要國家的主動干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)。由此，新自由主義者認(rèn)為福利國家的危機(jī)源于公民的社會權(quán)，否認(rèn)國家在社會福利服務(wù)中的責(zé)任主體地位，要求公民在市場中通過履行勞動的義務(wù)與責(zé)任獲得社會福利，這盡管在社會保險(xiǎn)、公共資助領(lǐng)域能夠緩解福利國家制度的危機(jī)，但在社會救助領(lǐng)域卻使社會救助權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。“第三條道路”、社會發(fā)展理論的倡導(dǎo)者提出取消現(xiàn)存的消極福利制度，而代之以積極福利制度，將福利的市場化與有限的國家干預(yù)結(jié)合起來，要求發(fā)揮政府、社會和公民個人的共同作用，這也使社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)打了折扣。

因此，強(qiáng)調(diào)有義務(wù)的權(quán)利，將使社會政策的關(guān)注點(diǎn)集中在被救助者履行義務(wù)上，但義務(wù)或者無法履行，或者即便履行了也無法擁有權(quán)利——社會救助權(quán)利是需要政府與社會積極干預(yù)的積極權(quán)利?！斑@種繼續(xù)擴(kuò)張市場的做法與其說是對福利國家進(jìn)行改革，不如說是對福利國家進(jìn)行取締，新自由主義福利改革沒有緩解社會權(quán)的危機(jī)，反而走到了社會權(quán)的對立面。”[3]對于采用“福利型”模式的福利國家的社會救助而言，這種改革的確能夠解決福利危機(jī)中的部分問題，但對于我國的“剩余型”社會救助制度，這無疑將使社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)偏離了合理的路徑。

不僅如此，有義務(wù)的權(quán)利還對公民的社會救助權(quán)利造成損害。社會救助權(quán)利的誕生既使國家具有社會救助的責(zé)任，也讓公民擁有了尊嚴(yán)，即有尊嚴(yán)地獲得國家及社會的救助。社會救助作為一種權(quán)利在西方產(chǎn)生之前同樣是國家的責(zé)任，而區(qū)別就在于《濟(jì)貧法》對社會救助權(quán)的確立，使被救助的公民因救助的應(yīng)得性而擁有了保持尊嚴(yán)的可能。西方在19世紀(jì)晚期以前的社會救助，采用的是收容教習(xí)所、強(qiáng)制性工廠、拘留所等方式，這可謂之為獲得救助的“義務(wù)”。從1883年到1889年，德國頒布《疾病保險(xiǎn)法》《工傷事故保險(xiǎn)法》《老年、殘疾、遺屬保險(xiǎn)法》，建立世界上第一個社會保險(xiǎn)體系，公民的社會權(quán)利逐漸彰顯。盡管如此，此后與社會救助相伴的仍然是針對被救助者的家計(jì)調(diào)查制度以及各種履行義務(wù)的管理制度。1990年代，英國新工黨政府仍然要求被救助資格的獲得需要嚴(yán)格的家庭收入審查，并將勞動收入視做社會救助的衡量指標(biāo)。

于是，被救助者仍然被整個社會所觀察和控制，其人格尊嚴(yán)在享受社會救助的過程中仍然遭到嚴(yán)重傷害。貧困者不僅為生活困苦所迫，也被這種所謂的“義務(wù)”與社會隔離開來，而同時罹患恥辱感。不僅如此，這種“義務(wù)”也強(qiáng)化了“底層社會”的界限，給受救助者貼上了“底層標(biāo)簽”，使其自身發(fā)展遭遇障礙而難以產(chǎn)生向上的社會流動，使社會救助權(quán)利難以發(fā)揮出促進(jìn)被救助者改善自身社會地位的功能。因此，強(qiáng)調(diào)有義務(wù)的權(quán)利，將在強(qiáng)化被救助者責(zé)任的過程中影響他們的尊嚴(yán)與發(fā)展，反而侵害了公民的社會救助權(quán)利，這也同樣使權(quán)利的實(shí)現(xiàn)偏離了合理的路徑。

三、權(quán)利化對社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的遮蔽

不僅如此，社會權(quán)理念對將社會救助確定為一種權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，也遮蔽了權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

社會權(quán)利是馬歇爾的公民身份理論的核心創(chuàng)見，是指“從某種程度的經(jīng)濟(jì)福利與安全，到充分享受社會遺產(chǎn)并根據(jù)社會通行標(biāo)準(zhǔn)過一種文明生活的權(quán)利等一系列權(quán)利”[4]。社會權(quán)利以教育體制和社會公共服務(wù)體系為依托，旨在為公民提供教育、就業(yè)、生活等方面的援助。通過將社會權(quán)利納入公民資格當(dāng)中，社會權(quán)利獲得了等同于民事權(quán)利和政治權(quán)利的地位，實(shí)現(xiàn)公民的福利保障就成為國家公共責(zé)任，改善民眾的教育和社會服務(wù)方面的福利就成為國家的基本方向與目標(biāo)。

社會權(quán)的確立來自國家對民眾生活進(jìn)行積極干預(yù)的相關(guān)法律的制定，1601年英國頒布《濟(jì)貧法》，規(guī)定貧困者陷入生活困境時有資格向國家求助，這種對救濟(jì)的法制化的制度安排是社會權(quán)的發(fā)端。隨著1883年德國頒布了人類史上第一部社會保險(xiǎn)立法——《疾病保險(xiǎn)法》，社會權(quán)的內(nèi)容體系得以充實(shí)、水平得以提升。公民在發(fā)生疾病、傷殘、年老等風(fēng)險(xiǎn)時，能夠從國家獲得相應(yīng)社會保險(xiǎn)以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。并且該法在生存需要基礎(chǔ)上滿足了疾病治療、工傷醫(yī)治、養(yǎng)老保障等安全需要。社會權(quán)利理念的出現(xiàn)與傳播明確了國家在福利供給中的責(zé)任，使社會福利的供給從人性與道德訴求上升為政治與法律訴求，使公民在法律形式上能夠有需即得地獲得社會福利。而福利國家制度的出現(xiàn)，進(jìn)一步使人們認(rèn)為社會權(quán)是民眾福利的催生婆?！榜R歇爾認(rèn)為福利國家的演進(jìn)是社會權(quán)利擴(kuò)展的過程，公民社會權(quán)利的正式取得可以資本主義福利國家的普遍建立為顯著標(biāo)志。吉登斯也認(rèn)為，福利國家是一個長期的公民權(quán)演進(jìn)過程所達(dá)到的最高峰”[5]。

然而，社會權(quán)理論與實(shí)踐所帶來的對成為社會權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，卻也造成了社會救助一旦成為權(quán)利即能夠得以實(shí)現(xiàn)的觀念，從而遮蔽了權(quán)利實(shí)現(xiàn)的真正路徑。實(shí)際上，“公民的社會權(quán)”即便成為一種權(quán)利，也無法通過一般性的司法保障得以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樯鐣?quán)與公民的自由權(quán)利和政治權(quán)利截然不同，公民的自由權(quán)利和政治權(quán)利是具有絕對性的消極權(quán)利，不需要政府和社會投入經(jīng)濟(jì)資源，只要消極地不去侵犯就可以，因而能夠通過司法保障得以實(shí)現(xiàn)。而社會權(quán)是一種積極權(quán)利，它的實(shí)現(xiàn)需要政府和社會積極投入經(jīng)濟(jì)資源。也正因如此，西方學(xué)者對公民的社會權(quán)大多持一種否定的態(tài)度。美國著名人權(quán)學(xué)者Louis Henkin就認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利只是一種福利，一種不能通過司法程序得到救濟(jì)和保障的福利政策。哈貝馬斯2001年在中國社會科學(xué)院做學(xué)術(shù)報(bào)告時也認(rèn)為：人權(quán)普及雖然要注意輕重緩急，但并不說明社會的基本權(quán)利和文化的基本權(quán)利值得優(yōu)先考慮，因?yàn)檫@些基本權(quán)利只是平等的自由基本權(quán)利和政治基本權(quán)利的現(xiàn)實(shí)條件[6]。

不僅如此，這種傾向更影響了人們對社會權(quán)利真實(shí)屬性的認(rèn)識，掩蓋了社會救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的政治與經(jīng)濟(jì)根源。其實(shí)，消滅貧困并不是社會救助制度的真正動機(jī)，以最小數(shù)量的福利支出獲得最大程度的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是社會救助制度的真正目標(biāo)與功能。

政府存在的根本原因是實(shí)現(xiàn)社會公平正義，只有保持公平正義的社會心理才能維護(hù)對政府的認(rèn)可。如果社會救助體系功能不足，社會弱勢群體將產(chǎn)生社會不公平、無正義的心理，而對政府產(chǎn)生不信任，政府將陷入危機(jī)。社會不穩(wěn)定的根本原因在于不同群體之間存在利益矛盾和利益斗爭，只有調(diào)節(jié)或消弱社會人群之間的利益矛盾，才能維持社會的穩(wěn)定運(yùn)行。如果社會救助體系功能不足，社會群體之間的利益矛盾將無法調(diào)節(jié)，社會將陷入沖突。社會救助制度就其內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)利益的再分配，與國民收入再分配相聯(lián)系，并且以調(diào)整社會人群之間利益關(guān)系為基本內(nèi)容和目標(biāo)，因此這一制度完善與否，直接影響公民對政府的態(tài)度，影響不同社會群體之間利益矛盾狀態(tài)，關(guān)系到政府的存在與延續(xù)，關(guān)系到社會能否穩(wěn)定運(yùn)行。因而，它不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，也是一種政治制度，而且是以政治為核心的制度。它的發(fā)展與完善的關(guān)鍵并非公民的經(jīng)濟(jì)需求的強(qiáng)度與國家經(jīng)濟(jì)水平的高度，而是政治需要的程度。

當(dāng)代西方比較社會政策研究表明，西方政府對公民提供援助是政客們?yōu)檫x舉所驅(qū)動的結(jié)果，理解福利政策首先需要分析政治家為贏得選票的行動綱領(lǐng)。試圖獲得職位的人需要通過取悅特定的社會階層來形成聯(lián)盟，包括工會或工人運(yùn)動、企業(yè)聯(lián)合會或其他相關(guān)利益集團(tuán)。設(shè)計(jì)那些因回應(yīng)民眾聲音而實(shí)施的社會救助項(xiàng)目，政治家為的是應(yīng)對民眾表達(dá)出的不滿（或出于恐懼），或應(yīng)對不滿的公民已經(jīng)（或覺得可能會）提出的訴求，是對社會沖突預(yù)防性或阻遏性的回應(yīng)。而且民眾的聲音不僅僅會通過選票表達(dá)出來，也可能通過叛亂者和示威者表現(xiàn)出來。政治家一旦認(rèn)識到國內(nèi)秩序混亂或者其權(quán)力地位即將失去，就將采用福利手段對情況予以矯正，以緩解社會張力，安撫對現(xiàn)狀不滿的民眾。Piven和Cloward在研究美國20世紀(jì)社會福利時也發(fā)現(xiàn)，即使是美國，在1930年代的大蕭條中社會動蕩平息的幾個關(guān)口，對窮人的救濟(jì)也會顯著減少。而個中緣由則是隨著社會恢復(fù)穩(wěn)定，這些數(shù)以百萬計(jì)的窮人的政治影響力減弱了[7]。

其實(shí)，福利國家制度的出現(xiàn)也是如此。它產(chǎn)生的關(guān)鍵并非社會權(quán)利理念的影響，而是面對20世紀(jì)三四十年代市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在矛盾引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)與階級矛盾激化，面對受社會主義思潮影響的勞工階級要求改善自身境況的巨大壓力，英國工黨為了獲取執(zhí)政機(jī)會及保障社會穩(wěn)定，而不得不以福利國家制度為辦法以應(yīng)對政治危機(jī)。因此，一個國家是否完善其社會救助制度，是否促進(jìn)其公民社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，根本動力在于對社會救助有需求的群體是否影響政府的存在與延續(xù)，影響社會的穩(wěn)定與發(fā)展，而非在政策與法律上對社會救助權(quán)的確認(rèn)。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府存在的原因不再僅僅是維持社會秩序、實(shí)現(xiàn)社會公平正義，即以亞當(dāng)·斯密為代表的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的“夜警國家”。政府越來越被要求具有經(jīng)濟(jì)功能，“生產(chǎn)主義”成為當(dāng)代政府的主導(dǎo)價值，提升經(jīng)濟(jì)效率成為政府存續(xù)的另一基礎(chǔ)。人力資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本資源，人力資本是提升生產(chǎn)效率的關(guān)鍵，這就需要對陷入困境的公民予以社會、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的社會救助，以保障人力資源隊(duì)伍的穩(wěn)定、提升人力資源的知識與技能。如果社會救助體系的功能不足，社會弱勢群體將陷入困境，而無法保障充足的人力資源與人力資本。比照馬克思所指出的資本主義勞動力價值，其包括勞動者用以維持本人勞動力的再生產(chǎn)所需的生活資料的價值，勞動者養(yǎng)育子女以保證勞動力商品的延續(xù)所需生活資料的價值，以及勞動者用以獲取知識技能所需的教育訓(xùn)練費(fèi)用的價值。社會救助是保障人力資源的勞動力再生產(chǎn)、自身再生產(chǎn)與技能提升的最低保障線，是保障社會生產(chǎn)效率的基礎(chǔ)。因此，社會救助制度完善與否，直接影響社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到政府的存在與延續(xù)。它不僅是一項(xiàng)再分配制度，也是一種生產(chǎn)投資制度。它的發(fā)展與完善的關(guān)鍵并非公民的經(jīng)濟(jì)需求強(qiáng)度與國家經(jīng)濟(jì)水平的高度，而是一個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的程度。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的變量對福利體系和福利計(jì)劃影響的研究表明，東亞的政府提供社會救助通常是出于“生產(chǎn)主義”的偏好，即用福利作為刺激經(jīng)濟(jì)增長的工具，資助或補(bǔ)貼教育或醫(yī)療保健以支持人力資本開發(fā)[7]。受1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)的影響，香港和澳門特區(qū)政府推出了較傳統(tǒng)的“利增長”政策不同的指向窮人財(cái)富再分配的“利貧增長”政策。這似乎是對“生產(chǎn)主義”的背離，其實(shí)卻是“生產(chǎn)主義”的新形式。因?yàn)椤袄氄摺钡闹С终哒J(rèn)為，“實(shí)施良好的社會政策（如為窮人建立教育保障、保健和家庭服務(wù)，鼓勵小額貸款，發(fā)展中小企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目）有利于更好地保障貧窮人士的生計(jì)安全與可持續(xù)性”[8]。這顯然是仍將社會救助作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，正是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，才提供了相關(guān)的社會救助，才實(shí)現(xiàn)、改善了公民的社會救助權(quán)利。因此，一個國家是否完善其社會救助制度，是否確保其公民社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，其動力也在于對社會救助有需求的群體是否影響了人力資源的供給與人力資本的發(fā)展，影響到社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而非在政策與法律上對社會救助權(quán)的確認(rèn)。

四、市場化對社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的弱化

對于中國而言，在有義務(wù)的權(quán)利與社會救助權(quán)利化的影響之外，還有著市場化理念的影響。當(dāng)前，市場化的浪潮已然席卷全球，與此相伴隨的則是社會風(fēng)險(xiǎn)的增加與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的社會主體的增加，單純依靠再分配的傳統(tǒng)社會福利觀日益式微，以市場為核心、輔以社會再分配的市場化福利觀日益拓展，國家、企業(yè)、個人開始共同承擔(dān)社會福利責(zé)任。市場化福利觀崇尚市場機(jī)制與市場理念，認(rèn)為政府應(yīng)該有限介入社會福利事務(wù)，而非在福利供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府作為社會管理者，其職責(zé)在于制定規(guī)章制度，確保政府、民間組織、個人及家庭構(gòu)成相互和諧的福利格局；同時，立足“成本效益”分析，要求賦予公營福利機(jī)構(gòu)充分的自主權(quán)及工作職責(zé)，并運(yùn)用企業(yè)等私營機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式增進(jìn)效率，提升福利服務(wù)水平。

市場化福利理念在社會福利體系中形成了政府權(quán)力與社會權(quán)力的相互制約與促進(jìn)。政府權(quán)力以國家機(jī)構(gòu)及其管理者為主體，以“公共權(quán)力”的形式存在和運(yùn)行，以維護(hù)國家與社會的法治秩序、保護(hù)公民與社會組織的法定權(quán)利為基本功能；社會權(quán)力以社會組織或社會群體為主體，以階層和群體權(quán)力的形式存在和運(yùn)作，以維護(hù)社會領(lǐng)域的自治、保護(hù)公民與社會組織的道德與習(xí)慣權(quán)利為主要功能。政府權(quán)力的客體主要是社會組織與社會群體，以及受其監(jiān)管的其他國家機(jī)關(guān)；權(quán)力自上而下行使；主體與客體是命令與服從的關(guān)系。社會權(quán)力的客體既有國家機(jī)關(guān)與國家權(quán)力，也有其他社會組織及其社會權(quán)力，還包括本組織的內(nèi)部；權(quán)力行使呈多向度狀況；主體與客體是協(xié)商與合作的關(guān)系。市場化對社會權(quán)利的解放，使社會權(quán)力能夠基于自身對社會組織、社會群體的管理，通過自身對公民意志的表達(dá)、對公民權(quán)益的增補(bǔ)，影響、制約政府權(quán)力以保障公民個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

市場化福利理念對于中國的社會福利發(fā)展尤為重要。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，社會權(quán)力為政府權(quán)力所取代，政府權(quán)力覆蓋整個社會福利系統(tǒng)，包括企業(yè)在內(nèi)的社會組織的福利都以公營機(jī)構(gòu)的方式運(yùn)作，既無自主權(quán)及自身職責(zé)也無競爭，缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率與服務(wù)質(zhì)量的動力，致使社會福利成本高而效益低。改革開放以來，社會福利開始了市場化進(jìn)程，政府的主導(dǎo)開始退出各種社會組織。但公有制的基礎(chǔ)仍然保持，國家的統(tǒng)一計(jì)劃與政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

然而，市場化福利理念在帶來效率的同時，也弱化了國家的干預(yù)力量，減弱了政府通過公權(quán)力的積極行動對公民社會救助權(quán)利的促進(jìn)和保護(hù)。這是因?yàn)樵谏鐣?quán)力的運(yùn)作中，隨著社會組織的日益發(fā)展，其自身的管理系統(tǒng)也日益強(qiáng)化，逐漸具備了制定具有國家法律屬性的規(guī)則的能力，擁有了原屬政府的行政管理權(quán)?！澳切┰?jīng)是作為國家權(quán)力而存在的，但是現(xiàn)在又交還給社會的權(quán)力仍然會繼續(xù)運(yùn)行，并且也仍然可能會侵害公民的權(quán)利。這種侵害不會因?yàn)檫@些權(quán)力的行使者是社會而不是國家，就會停止，而是還會繼續(xù)存在?！盵6]這種侵害主要體現(xiàn)在兩個方面，其一是社會組織層面出現(xiàn)的企業(yè)組織對公民救助權(quán)利的侵害，其二是社會制度層面出現(xiàn)的社會排斥對公民社會救助權(quán)利的侵害。

我國市場化改革在社會組織層面的改變主要體現(xiàn)為企業(yè)的自主化，經(jīng)濟(jì)效益的最大化成為企業(yè)的基本目標(biāo)。于是，經(jīng)濟(jì)理性成為支撐企業(yè)的邏輯，企業(yè)目標(biāo)的設(shè)置、社會救助政策的使用遵循的是人力資源管理的效率最大化，進(jìn)而是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，它將最低限度地履行在員工社會救助方面的社會責(zé)任，以獲取對企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的支持，而缺失改善員工社會救助權(quán)利的內(nèi)在動力。從而，企業(yè)對員工的人力資本存量及其社會救助問題所持的是殘缺型社會福利模式的觀念，認(rèn)為救助的原因在于被救助者的素質(zhì)與能力的缺陷，而非傳統(tǒng)的立足于制度型社會福利模式，以公民權(quán)利的視角開展社會救助。企業(yè)認(rèn)為被救助者由于個人因素造成了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，只是從慈善的角度開展社會救助，提供的只能是最低限度并喪失尊嚴(yán)的社會救助服務(wù)。企業(yè)作為公民的工作場所，它能夠獲得最直接的救助需要信息，也能夠展開最精確的救助。但市場化改革下的企業(yè)只能提供最低限度的社會救助，而將社會救助推向與公民缺乏直接聯(lián)系的政府，這顯然是對公民社會救助權(quán)利的侵害。

即便是以社會救助為目標(biāo)之一的混合型組織的福利企業(yè)，盡管其為殘障人士提供工作崗位的用工成本大部分由國家補(bǔ)償，但仍然是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)先的商業(yè)企業(yè)，組織在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)的處理上并不平衡，以勞動力市場的商品交換規(guī)則為分配規(guī)則，它們實(shí)現(xiàn)為殘障人士提供工作的社會目標(biāo)的動機(jī)，很少出自社會權(quán)利意識，而大多基于歷史慣習(xí)或慈善[9]。從而，市場化盡管帶來效率，但這種效率是福利累退的，越弱勢的殘障人士，越難獲得工作機(jī)會，工作內(nèi)權(quán)利越?jīng)]實(shí)現(xiàn)的保障，社會救助權(quán)利就越受侵害。

“社會排斥”一詞源于西方學(xué)者對“新貧窮”問題的研究，1974年由法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家勒內(nèi)·勒努瓦在其發(fā)表的《被排斥群體：法國的十分之一人口》中首次提出。它是指由于“主導(dǎo)群體已經(jīng)握有社會權(quán)力，不愿意別人分享之”[10]而致使某些個人、家庭或社會群體因缺乏機(jī)會參與一些社會普遍認(rèn)同的社會活動，被邊緣化或隔離的系統(tǒng)性過程，這個過程具有多維的特點(diǎn)，并表現(xiàn)為被排斥者的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化及心理諸方面的長期匱乏，從而在許多社會資源的獲取上總是處于不利地位，很難依靠自身能力擺脫被社會制度所邊緣化的狀態(tài)[11]。

經(jīng)濟(jì)排斥主要有三個指標(biāo)：勞動力市場排斥、收入貧窮和消費(fèi)市場排斥。對于社會救助而言，經(jīng)濟(jì)排斥主要體現(xiàn)為勞動力市場排斥，是指由于勞動力市場的特殊性，雇主一方根據(jù)一些特定的公認(rèn)的偏好——知識、技能、學(xué)歷等篩選標(biāo)準(zhǔn)搜尋所需勞動力，而這些特定的標(biāo)準(zhǔn)將一部分需要社會救助的弱勢求職者排斥在勞動力市場之外。政治排斥是指一定的社會成員或社會群體在一定程度上被排斥在政治生活之外，沒有公平獲取政治資源、享受政治權(quán)利和履行政治義務(wù)的過程與狀態(tài)[12]。對于社會救助而言，政治排斥主要體現(xiàn)為社會救助政策的制定盡管其對象集中于社會弱勢群體，以為特定群體提供社會福利資源或社會服務(wù)為目標(biāo)，但作為被救助對象的社會弱勢群體卻無法參與制定與實(shí)施社會政策的過程。社會關(guān)系排斥主要是指由于一定的社會成員或社會群體社會網(wǎng)絡(luò)缺乏，從而所能獲得的信息、機(jī)會、社會支持的途徑匱乏或缺失。對于社會救助而言，社會關(guān)系排斥主要體現(xiàn)為符合社會救助政策的對象，由于缺乏與政策執(zhí)行者的社會關(guān)系而被隔離在社會救助之外；不太符合社會救助政策的對象，卻由于擁有與政策執(zhí)行者的社會關(guān)系享受到社會救助權(quán)利。文化排斥是指社會上存在一種占主導(dǎo)地位，并被社會認(rèn)可的生活價值觀和生活模式，而人們也因?yàn)檎J(rèn)可這種主流的生活價值觀或生活模式，而選擇排斥其他的生活價值觀和生活模式的行為。對于社會救助而言，文化排斥主要體現(xiàn)為貧困人群具有自身特殊的生活方式，即貧困文化，并通過“圈內(nèi)”交往使這種文化得以加強(qiáng)。由于新一代貧困群體從小就被這種文化所改變，貧困者一旦形成了這種文化便會世代相傳[13]。盡管為貧困者提供教育、專業(yè)技能等培訓(xùn)，但貧困文化使其無法增強(qiáng)自身乃至整個群體的競爭意識與能力，致使貧困者在群體層面上表現(xiàn)為缺乏自主發(fā)展、團(tuán)隊(duì)合作的思維與行為方式。

面對市場化帶來的社會組織層面的對公民救助權(quán)利的侵害，以及社會制度層面的社會排斥，“西方發(fā)達(dá)國家在福利國家理論的指引下，既建立了比較完善的法律權(quán)利(權(quán)力)制度，又建立了比較完善的法律救濟(jì)機(jī)構(gòu),比如在普通法院的基礎(chǔ)上，還建立了專門的社會法院、勞動法院、行政裁判所等”[6]。但這仍然難以實(shí)現(xiàn)救助權(quán)利，因?yàn)椤捌髽I(yè)追求效率最大化”與“社會排斥”，都是法律無法對抗的合規(guī)、合法行為。而“啟蒙時代提出的用以馴服國家權(quán)力的法治、憲政、人權(quán)以至民主都是很不足的，因?yàn)樗鼈冎荒軐箛覚C(jī)關(guān)的權(quán)力，對于在現(xiàn)代社會各層次、各領(lǐng)域、各機(jī)構(gòu)里受到權(quán)力操縱和擺布的人是無能為力的”[14]。

因此，面對社會組織層面出現(xiàn)的對公民救助權(quán)利的侵害，以及社會制度層面出現(xiàn)的社會排斥，社會福利法律制度所支持的社會救助權(quán)利無法讓公民獲得平等的社會救助，它需要的是公民自身對所遭遇的侵害與排斥的抗?fàn)帯?/p>

五、公共協(xié)商：社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵機(jī)制

權(quán)利的義務(wù)化對社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的偏導(dǎo)表明，救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要的是國家通過各種法律與政策的干預(yù)、指引，而非消極地等待受救助者履行義務(wù)；需要的是國家為公民提供有尊嚴(yán)地表達(dá)自身訴求、證明自身需要的場域與機(jī)制，而非讓公民恥感地接受資格審查。權(quán)利化對救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的遮蔽及其解決辦法的弊端表明，社會救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)無法僅僅依賴于對社會救助權(quán)利的認(rèn)定，它需要的是一個公民與國家能夠相互表達(dá)自身力量與目標(biāo)的互動機(jī)制。通過在互動中表達(dá)出自身對國家所需要的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，公民才可能在和諧中有尊嚴(yán)地實(shí)現(xiàn)自身的社會救助權(quán)利。市場化對救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的弱化表明，救助權(quán)利需要的不是簡單的對社會組織的放權(quán)，而是一個公民與社會組織能夠相互表達(dá)自身的力量與目標(biāo)的互動機(jī)制。在互動中企業(yè)表達(dá)出自身的效率要求，民眾表達(dá)出對非慈善、精確化救助的要求，對擺脫各種社會排斥的要求。

而這就表明，我們需要在國家、公民與社會組織之間建立起一個平等的公共協(xié)商機(jī)制，以此來有效推動社會救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。公共協(xié)商，是指在國家和社會治理過程中，采用相互對話、討論和審議的方式，對政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間的相互訴求與關(guān)系，進(jìn)行交流與調(diào)適并達(dá)成共識，以化解矛盾、解決問題，并保障各方的權(quán)利與利益。即“在不同利益主體之間構(gòu)建一種基于公平競爭的互動合作格局；不同主體之間的權(quán)益分配，應(yīng)當(dāng)主要依靠協(xié)商機(jī)制和論證——商談，基于‘說服’產(chǎn)生共識或者合意”[15]。

而今我國存在的社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)障礙，正是緣自公共協(xié)商機(jī)制的缺失。由于缺失公共協(xié)商機(jī)制，受救助公民難以在場，致使救助規(guī)則無法針對救助對象的確切需要；由于缺失公共協(xié)商機(jī)制，受救助公民無法問政于不同區(qū)域、不同組織的政策，致使市場化流動的勞動者的社會救助權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)；由于缺失公共協(xié)商機(jī)制，受救助公民難以衡平管理機(jī)構(gòu)的自由裁量，致使真正的需求者被剝奪了社會救助權(quán)利；也由于缺失公共協(xié)商機(jī)制，受救助公民難以合法實(shí)現(xiàn)自身訴求，致使民眾有時會通過各式各樣的社會保護(hù)性運(yùn)動，尤其是各種群體性事件的方式維護(hù)自身的社會救助權(quán)利。同時，公共協(xié)商也不會因保障公民社會救助權(quán)利，而造成對公共利益的損害。因?yàn)椤皡f(xié)商過程中的對話和討論趨向于使參與者的偏好轉(zhuǎn)向公共利益，所以參與者會在各種相互沖突的利益中受程序性規(guī)則的引導(dǎo)并趨向公共利益，而不僅僅是關(guān)注自身利益”[16]。

西方社會在古希臘城邦時期盛行的就是公共協(xié)商治理，城邦公民公開辯論和商討法律與政治。近代以來，投票制的代議制民主成為國家治理的主流，政府行政處于主導(dǎo)地位，協(xié)商治理日益邊緣化。20世紀(jì)下半葉，隨著國家干預(yù)和政府本位成為基本行政價值，國家權(quán)力日益集中，動搖了權(quán)力分立的體制與觀念，普通公民長期被排斥在政策過程之外，社會沖突不斷產(chǎn)生，協(xié)商治理重新為公共管理所關(guān)注。1989年世界銀行報(bào)告中提出治理理論，反對政府單一的控制和統(tǒng)治，認(rèn)為非政府組織、公民個人等也可以和政府一樣成為公共權(quán)力的主體，它們可以在共同的目標(biāo)下提供公共服務(wù)，共同決定公共政策并承擔(dān)公共治理的責(zé)任[17]。

我國的公共協(xié)商機(jī)制源于中國共產(chǎn)黨在民主革命時期創(chuàng)造的整合不同階級、集團(tuán)、政黨、團(tuán)體的政治協(xié)商制度，并隨著政治協(xié)商制度的發(fā)展而不斷壯大，現(xiàn)已成為我國政治領(lǐng)域科學(xué)化、民主化的特色與優(yōu)勢。但在社會管理領(lǐng)域，由于傳統(tǒng)的計(jì)劃體制，黨委政府、企業(yè)與公民三位一體、行政管理與社會管理合一的管理模式，成為改革開放前我國社會管理的基調(diào)。它采取的是行政管理的科層制機(jī)制，以國家為核心，由黨委政府向企業(yè)與公民單向性運(yùn)行，黨委政府是公共管理的實(shí)施者，企業(yè)與公民是公共權(quán)力指向的對象和接受者，公共協(xié)商機(jī)制遭遇邊緣化。由于計(jì)劃體制，國家在傳統(tǒng)時代能夠把握公民的行為，也能夠全部承擔(dān)并解決公民的基本訴求。但隨著改革開放以來的社會轉(zhuǎn)型，政府、企業(yè)與公民由三位一體變?yōu)槿齻€相對分離的主體。黨委政府的行政效率最大化邏輯、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益最大化邏輯、公民的生活幸福最大化邏輯，既相互并存又彼此沖突，這種情況下的社會管理就無法通過基于科層管制機(jī)制的傳統(tǒng)模式來有效實(shí)現(xiàn)，基于主體平等性的公共協(xié)商機(jī)制又成為時代的呼喚，2004年黨的十六屆四中全會提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，2012年十八大報(bào)告又進(jìn)一步提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。

就社會救助領(lǐng)域的主流理念而言，這種自由和平等的公共協(xié)商機(jī)制，不僅與其不矛盾而無制度沖突，且為當(dāng)前所倡導(dǎo)的義務(wù)化、權(quán)利化與市場化理念所支持。義務(wù)化理念要求公民有必要參與公共協(xié)商，表達(dá)自身的需求與境況；權(quán)利化理念使政府有責(zé)任參與公共協(xié)商以保障公民的社會權(quán)利，也為公民帶來了表達(dá)自身訴求的根據(jù)與內(nèi)容；市場化理念帶來了企業(yè)的自主和參與協(xié)商的能力，帶來了能夠代表受救助者權(quán)益的各種非政府組織，增強(qiáng)了公共協(xié)商的活力。

同時，盡管我國社會管理領(lǐng)域現(xiàn)今尚無直接針對社會救助的公共協(xié)商機(jī)制，但在政府事務(wù)與社會自治層面，都已開始了公共協(xié)商的嘗試，這將在實(shí)踐中服務(wù)于社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。政府事務(wù)層面主要是各級人民政府與公民、企業(yè)等社會組織之間，圍繞現(xiàn)實(shí)的社會矛盾與公共政策進(jìn)行互動，并在實(shí)踐中產(chǎn)生了民主懇談、公開聽證、媒體評論、網(wǎng)絡(luò)聽政等多種協(xié)商形式。社會自治層面主要是由政府或者基層自治組織搭建協(xié)商平臺，就社會自治范圍內(nèi)的群體矛盾、權(quán)益沖突和勞動爭議，在利益相關(guān)的公民與公民、公民與企業(yè)等社會組織之間進(jìn)行互動，并也在實(shí)踐中產(chǎn)生了民主討論、多方對話等協(xié)商形式。

顯然，這些協(xié)商形式在保障社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)上能夠發(fā)揮積極作用，有利于實(shí)現(xiàn)政府與公民、企業(yè)等社會組織之間的協(xié)商治理。但有效的協(xié)商機(jī)制不僅需要合適的協(xié)商形式，更需要合適的協(xié)商主體與協(xié)商制度。

由于公民相對于政府、企業(yè)等社會組織的弱勢性，只有在法律上確認(rèn)公民參與協(xié)商的程序，并成立代表公民訴求的社會組織，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益的組織化，公民才能作為地位與能力相對平等的主體參與協(xié)商。這對社會救助而言尤為如此，因?yàn)楸痪戎袷枪裰械娜鮿萑后w。然而，2014年2月21日國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》，作為我國公民社會救助權(quán)利的最新確認(rèn)，卻只規(guī)定了最低生活保障、特困、受災(zāi)、醫(yī)療、教育、住房、臨時救助等權(quán)利，并未提及保障公民參與和利益組織化。因此，為了保障社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，無論是專門還是相關(guān)的社會救助法規(guī)，都需要在保障公民社會救助權(quán)利的同時，規(guī)定或完善公民參與社會救助公共協(xié)商的方式與步驟，明確成立代表公民訴求的社會組織的條件與方式，明確社會組織的宗旨、功能與行為規(guī)范，以及社會組織參與社會救助公共協(xié)商的方式與步驟。其實(shí)，隨著政治體系的包容性與開放性的提升，我國在建立社會組織方面已經(jīng)在不斷進(jìn)步。2015年3月21日，中共中央國務(wù)院“關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見”指出，要深入推進(jìn)區(qū)域性、行業(yè)性工會聯(lián)合會和縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、工業(yè)園區(qū)工會組織建設(shè)，健全產(chǎn)業(yè)工會組織體系。這種區(qū)域性、行業(yè)性及社區(qū)性的工會組織，無疑是市場經(jīng)濟(jì)體制下誕生的社會組織，將有效地代表企業(yè)職工的訴求，保障職工社會救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

由于公民參與公共協(xié)商在程序上的啟動權(quán)存在于政府機(jī)關(guān)，政府擁有掌握協(xié)商進(jìn)程的主動性，為了防止公民意見被扭曲，必須從制度上對公民、社會組織意見處理方式與公共協(xié)商的監(jiān)督這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出規(guī)定。公民意見只有真正得到公正對待與吸納，才能實(shí)現(xiàn)協(xié)商的有效性。政府機(jī)關(guān)需要對公民訴求進(jìn)行整理分析，并將在協(xié)商中形成的公民意見提交決策會議以供決策參考。對于公民反對的決策方案，需要進(jìn)行修改或終止決策程序。協(xié)商決策作出之后，政府機(jī)關(guān)還須將公民訴求及協(xié)商結(jié)果向社會公布，以保證對公民意見的尊重。協(xié)商是一種利益的平衡，其中存在著為了個別利益而強(qiáng)迫、欺詐并損害他人或國家利益的可能，這就必然需要外在的監(jiān)督。政府的行政權(quán)力、公民及社會組織的行為權(quán)力都源自國家立法機(jī)關(guān)的授予，立法機(jī)關(guān)有權(quán)力和責(zé)任監(jiān)督政府、公民及社會組織的行為。因此，應(yīng)該以各級人大常務(wù)委員會為核心，整合政協(xié)、司法、新聞媒體及公眾等具有監(jiān)督職能的社會主體，組成社會監(jiān)督體系對公共協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行予以監(jiān)督。不僅要促使各個主體在法定權(quán)利范圍內(nèi)、遵照法定程序進(jìn)行協(xié)商，確保公共協(xié)商的合法性；還要促使各個主體在達(dá)成共識時并不損害他人與國家利益，確保公共協(xié)商符合公共權(quán)益。唯此才能維護(hù)公共協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行，也才能確保公民社會救助權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)。