居民社區(qū)參與問(wèn)題及對(duì)策研究

王紅梅

(中共泰州市委黨校，江蘇泰州　225300)

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居民社區(qū)參與問(wèn)題及對(duì)策研究

王紅梅

(中共泰州市委黨校，江蘇泰州225300)

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理；居民參與；民主

[摘要]居民的有效參與，是社區(qū)發(fā)展的源泉和動(dòng)力，也是基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)居民的社區(qū)參與普遍不足，呈現(xiàn)出主體失衡、被動(dòng)參與、低制度化等特征。這就需要從參與意識(shí)、制度保障、職能定位、平臺(tái)建設(shè)等方面改進(jìn)和完善，有效促進(jìn)居民參與，推進(jìn)社區(qū)“內(nèi)生型”發(fā)展。

我國(guó)的社區(qū)建設(shè)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、順應(yīng)“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變的大背景下產(chǎn)生的。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，社區(qū)已成為社會(huì)治理最重要的載體，承擔(dān)著社會(huì)整合的功能。然而，社區(qū)治理是否有效，社區(qū)建設(shè)是否成功，關(guān)鍵就在于是否滿足社區(qū)居民的切實(shí)需要，而要實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，就必須以廣大居民的參與作為前提。

2000 年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》,將“擴(kuò)大民主、居民自治”作為社區(qū)治理的一個(gè)重要目標(biāo)；2004年，黨的十六屆四中全會(huì)明確提出“完善社區(qū)居民自治,構(gòu)建充滿活力的社區(qū)居民自治機(jī)制是建設(shè)城市基層民主政治體系的一項(xiàng)重要而長(zhǎng)遠(yuǎn)的任務(wù),也是一件關(guān)系到城市改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大事?！?013年，黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。可見(jiàn)，居民參與作為衡量治理有效性的一個(gè)重要指標(biāo)，不僅僅是社區(qū)治理的本質(zhì)要求,也是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)、動(dòng)力與保證。

一、居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀

十多年的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，使得多元化參與的格局已初顯，居民參與的廣度和深度也在不斷拓寬。但我們也應(yīng)客觀地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的民主化、自治化的進(jìn)程還處于起步階段，居民社區(qū)參與仍顯不足，參與的規(guī)模、效應(yīng)、制度化水平難以保障社區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)以及基層民主權(quán)利的發(fā)揮。

1.參與主體分布不均衡

研究表明，年齡、文化程度、經(jīng)濟(jì)水平、性別等因素影響著社區(qū)居民的參與?？傮w而言，我國(guó)居民社區(qū)參與的主體分布不均衡，主要集中在“一老一少一低”,并且女性參與遠(yuǎn)高于男性。所謂一老，離退休的老同志、老黨員；一少，放了寒暑假的中小學(xué)生；一低，低收入人群或定期從社區(qū)領(lǐng)取低保、補(bǔ)助的居民。其中，老年人參與的比例高達(dá)70%。而對(duì)于絕大多數(shù)的在職人員、精英人士來(lái)說(shuō)，參與率極低。

2.參與內(nèi)容較為局限

依據(jù)居民參與社區(qū)治理的客體性質(zhì)，一般來(lái)說(shuō)，可以將居民參與劃分為四大類(lèi)：政治參與、社會(huì)參與、經(jīng)濟(jì)參與以及文化參與。其中，政治參與是核心，屬于高層次的參與，是指與國(guó)家政治事務(wù)或本社區(qū)權(quán)力運(yùn)作有關(guān)的公共性參與。而后三種參與屬于非政治性參與，與居民生活緊密聯(lián)系，是社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)居民的社區(qū)參與多以非政治性參與為主，并主要集中在社會(huì)、文化類(lèi)，如社區(qū)救助、環(huán)境整治、治安巡邏、文體活動(dòng)等等。只有當(dāng)在涉及到自身利益時(shí),才會(huì)有居民的經(jīng)濟(jì)參與。參與層次較低，很多時(shí)候居民只能參與、關(guān)注社區(qū)具體事務(wù)的運(yùn)作，而對(duì)于社區(qū)整體規(guī)劃的制定、涉及居民切身利益的重大問(wèn)題、行使民主監(jiān)督權(quán)等政治性參與極少。

3.參與形式以被動(dòng)為主

社區(qū)參與意識(shí)是居民參與社區(qū)治理的基礎(chǔ)。而受傳統(tǒng)觀念的影響，我國(guó)公民的主體意識(shí)并未真正樹(shù)立起來(lái)，依賴(lài)心理、領(lǐng)受意識(shí)較強(qiáng)。雖生活在社區(qū)，但并沒(méi)有意識(shí)到社區(qū)建設(shè)的責(zé)任和義務(wù)，更談不上行使選舉、管理、監(jiān)督、決策等權(quán)利。甚至很多人錯(cuò)誤地認(rèn)為，社區(qū)治理就是居委會(huì)、政府部門(mén)的事。因此，所表現(xiàn)出來(lái)的居民參與意識(shí)十分薄弱，參與的熱情也較低。即使參與了,也多以被動(dòng)參與、執(zhí)行性參與為主。比如，居委會(huì)的換屆選舉、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)組織的各項(xiàng)活動(dòng)等等都是依靠黨政組織的宣傳或在社區(qū)工作人員的反復(fù)動(dòng)員、說(shuō)服下參加，而參與的重點(diǎn)集中在執(zhí)行街道、社區(qū)已經(jīng)形成的政策決定。從本質(zhì)上來(lái)講,這種被動(dòng)參與并不具備社區(qū)參與的內(nèi)核和意義。

4.社區(qū)參與制度化程度低

在傳統(tǒng)的社區(qū)運(yùn)行模式下，居民的社區(qū)參與制度化程度低。很多時(shí)候，開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)并非出于居民意愿、出于社區(qū)需要，而是根據(jù)上級(jí)要求統(tǒng)一部署和安排，這就造成社區(qū)參與一轟而上，以運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)推進(jìn)。雖然很多社區(qū)都成立了居民代表大會(huì)，但會(huì)議時(shí)間、會(huì)議主題、參會(huì)人員大都由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)決定，社區(qū)居民缺少話語(yǔ)權(quán)。居民參與缺乏明確詳細(xì)、可操作的制度規(guī)定，使得社區(qū)居民參與可有可無(wú)，隨意性很大，社區(qū)民主流于形式。另外，由于參與渠道的不暢通，使得居民參與特別在進(jìn)行社區(qū)維權(quán)時(shí)，往往會(huì)通過(guò)制度外的方式、非理性的舉動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的訴求，比如投訴、抗議、聚眾圍堵等。顯然，這種社區(qū)治理的低制度化，由于缺乏法定的剛性效應(yīng)，一來(lái)不利于居民合法、有效地參與到社區(qū)事務(wù)中，二來(lái)影響社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

二、影響居民社區(qū)參與的原因分析

不可否認(rèn)，居民參與不足的原因是多方面的。居民自身的特點(diǎn)、社區(qū)現(xiàn)有的條件以及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r都會(huì)影響著社區(qū)的參與。

(一) 主體參與意識(shí)淡薄

1.“單位制”影響

長(zhǎng)期實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，造就了“單位辦社會(huì)”的模式。當(dāng)時(shí)，社會(huì)服務(wù)事業(yè)普遍缺乏，政府、企事業(yè)單位就承擔(dān)起社會(huì)生產(chǎn)生活的方方面面。對(duì)于居民來(lái)講，個(gè)人的生老病死幾乎都依靠單位來(lái)解決，因此具有強(qiáng)烈的單位意識(shí)。隨著改革的深化發(fā)展，單位的社會(huì)職能下放、勞動(dòng)力自由流動(dòng)、住房制度改革等等，這在一定程度上緩解了單位依賴(lài)，“單位人”逐漸向“社會(huì)人”、向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變。然而，這個(gè)轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的，它需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，特別是固有的單位意識(shí)在一定程度上還會(huì)阻礙社區(qū)意識(shí)的產(chǎn)生。當(dāng)前，單位制對(duì)城市居民的影響依舊強(qiáng)勢(shì)。單位仍是大多數(shù)社區(qū)居民工作、生活的重要場(chǎng)所，是個(gè)人收入、權(quán)力、聲望獲取的主要渠道。因此，對(duì)于大多數(shù)居民而言，社區(qū)只不過(guò)是一個(gè)生活區(qū)，人們?cè)谏鐓^(qū)中扮演著“隱形人”的角色。而對(duì)于老年人、下崗職工、殘疾人等弱勢(shì)群體而言，由于處于單位邊緣或體制之外，社區(qū)就成為他們獲得資源或?qū)崿F(xiàn)價(jià)值的場(chǎng)所，因此參與率較高。

2.中國(guó)傳統(tǒng)文化的消極影響

不可否認(rèn)，中國(guó)歷史缺乏與公民相伴而生的民主條件，缺乏系統(tǒng)的現(xiàn)代民主和人文精神的熏陶，而傳統(tǒng)的臣民意識(shí)、順民意識(shí)、私民意識(shí)等人治觀念卻還影響著現(xiàn)代參與型民主的產(chǎn)生。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高度集中的國(guó)家政權(quán)淡化了公民的主體意識(shí)；改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型滋生了個(gè)人功利主義，公共精神逐漸淡漠。這就說(shuō)明我國(guó)的參與民主發(fā)育還不成熟，尤其是參與型文化還不能為居民社區(qū)治理提供更多的精神支撐，最直接的表現(xiàn)就是參與過(guò)程中社區(qū)居民的無(wú)原則地順從與退讓。

另外，中國(guó)傳統(tǒng)的家庭文化也會(huì)制約社區(qū)居民的參與。受儒家思想的影響，中國(guó)人的家庭本位主義根深蒂固。社會(huì)關(guān)系、社會(huì)生活都是以家庭為中心逐漸向外擴(kuò)展，并形成差序格局的人際關(guān)系。顯然，這種“重家庭、輕社會(huì)”的思想勢(shì)必會(huì)限制家庭以外非情感人際交往的擴(kuò)展，直接影響到居民的社區(qū)參與。

3.社區(qū)利益機(jī)制缺失

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人都是“理性經(jīng)濟(jì)人”,追求效用的最大化。居民是否參與，取決于參與行為能否帶來(lái)效益。因此，從本質(zhì)上講，居民的參與行為是受利益驅(qū)使的。當(dāng)然，這個(gè)利益既包括物質(zhì)利益，也包括精神利益。如果居民的參與能有益于個(gè)人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，能從中得到實(shí)惠，那么參與的動(dòng)機(jī)就會(huì)增強(qiáng)，參與的積極性就會(huì)提高。反之，則是被動(dòng)參與甚至不參與。而另一方面，社區(qū)公共物品、公共服務(wù)、公共事務(wù)的強(qiáng)“共享性”，會(huì)讓社區(qū)居民在參與過(guò)程中形成“搭便車(chē)”的心理。個(gè)體的不參與卻能享受到集體行動(dòng)的成果，顯而易見(jiàn)，就會(huì)導(dǎo)致居民的參與不足。除此之外，居民參與還缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。居民是否參與社區(qū)事務(wù)差別不大，這在一定程度上會(huì)挫傷居民參與的熱情，直接導(dǎo)致參與意愿的下降。

(二) 社區(qū)自組織發(fā)育不良

城市社會(huì)學(xué)著名學(xué)者索爾.D.阿林斯基認(rèn)為：社區(qū)認(rèn)同和自豪感，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的參與，這些都需要一個(gè)工具性的組織進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和干預(yù)，并不能依靠“看不見(jiàn)的手”。這里，工具性的組織就是指社區(qū)自組織。它是社區(qū)居民組織化參與的重要載體，也是居民集體利益表達(dá)的有效途徑。但是從目前來(lái)看，社區(qū)的自組織建設(shè)普遍發(fā)育不良。

1.社區(qū)居委會(huì)行政化

目前，我國(guó)實(shí)行的是“兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的社區(qū)管理體制，即市、區(qū)兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，街道辦事處為主體，居委會(huì)為依托的垂直管理模式。街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)，而居委會(huì)，根據(jù)《憲法》和《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，則是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。但是在現(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)卻成為準(zhǔn)一級(jí)政府或街道辦事處的“腿"，承擔(dān)著繁重的行政事務(wù)，并在上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展社區(qū)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，居委會(huì)80%的任務(wù)來(lái)自政府各個(gè)部門(mén)，類(lèi)似社會(huì)治安、環(huán)境整治、就業(yè)再就業(yè)、計(jì)劃生育等工作多達(dá)100多項(xiàng)。繁重的行政事務(wù)使得居委會(huì)無(wú)暇了解社區(qū)居民的需求，更不可能發(fā)揮好社區(qū)的自治功能。再加上社區(qū)的人事、經(jīng)費(fèi)、考核都受街道控制，居委會(huì)只能被動(dòng)地服從上級(jí)的安排。顯然，居委會(huì)的行政化造成了社區(qū)的職能錯(cuò)位。居委會(huì)的工作日益遠(yuǎn)離自治的本性，難以滿足居民的參與需求與期望，必然會(huì)導(dǎo)致居委會(huì)合法性基礎(chǔ)的動(dòng)搖。同時(shí)，居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同會(huì)進(jìn)一步降低，幾乎很少利用居委會(huì)這個(gè)載體來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，更不愿參與到社區(qū)的決策和工作中。

2.社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育遲緩

社區(qū)社會(huì)組織是界于社區(qū)主體組織(社區(qū)黨組織、居委會(huì))和居民個(gè)體之間的中介組織，同樣也是實(shí)現(xiàn)居民社區(qū)參與的重要形式。通過(guò)參與社會(huì)組織的活動(dòng)，一方面，可以表達(dá)利益，增進(jìn)鄰里交流和團(tuán)結(jié)，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力；另一方面，還可以鍛煉提升自己的社區(qū)參與能力。但是從目前來(lái)看，受傳統(tǒng)觀念以及“雙重管理體制”的影響，中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展極其緩慢。從量上看，數(shù)量少，規(guī)模小；從質(zhì)上看，組織機(jī)構(gòu)不完善，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清，專(zhuān)業(yè)能力欠缺，這在一定程度上難以獲得居民的足夠信任。

(三) 居民參與缺乏制度保障

社區(qū)治理中居民參與的有效實(shí)現(xiàn)，制度是關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)居民社區(qū)參與的制度環(huán)境總體呈現(xiàn)宏觀鼓勵(lì)、微觀約束的特征，具體表現(xiàn)就是現(xiàn)有的制度法規(guī)不健全。

首先，參與權(quán)利保障不夠完善。我國(guó)社區(qū)建設(shè)的政策法規(guī)一般都具有較強(qiáng)的原則性、指導(dǎo)性，對(duì)于社區(qū)單位及個(gè)人的參與卻缺少明確的規(guī)定。當(dāng)前，《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民參與的權(quán)利主要是選舉、被選舉權(quán)，而其它權(quán)利的賦予卻很少涉及。比如，居民(社區(qū)單位)參與的權(quán)利和責(zé)任、參與的內(nèi)容和渠道、參與權(quán)利被侵害的救濟(jì)途徑等等，缺少相應(yīng)的制度規(guī)定。

其次，現(xiàn)有制度規(guī)定過(guò)于原則化。制度供給固然重要，但制度賦予居民參與的權(quán)利過(guò)于原則化、抽象化，就會(huì)帶來(lái)執(zhí)行上的困惑。比如，居委會(huì)作為“基層群眾性自治組織”，其地位已經(jīng)從法律層面給予保障，但是在具體實(shí)踐中卻缺乏可操作性。居委會(huì)的自治領(lǐng)域、自治性質(zhì)、“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的內(nèi)涵及外延并沒(méi)有給出明確科學(xué)的界定。這種法律的模糊性不僅使得社區(qū)工作混亂，同時(shí)也為行政權(quán)力的過(guò)多干預(yù)留下法律漏洞。

第三，制度法規(guī)的滯后及立法空白。我國(guó)社區(qū)治理相關(guān)法律的制訂，始于20世紀(jì)80、90年代。經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，已明顯不適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)治理及居民參與的需要，甚至在某些領(lǐng)域還存在著法律上的空白。比如社區(qū)社會(huì)組織的建設(shè)、社區(qū)工作者的培育，目前還沒(méi)有建立起統(tǒng)一的法律制度。顯然，制度的缺失必會(huì)導(dǎo)致居民參與的不足。

三、完善居民社區(qū)參與的建議和對(duì)策

(一)增強(qiáng)社區(qū)參與的意識(shí)

社區(qū)參與的核心是社區(qū)民主自治，而培養(yǎng)共同的參與意識(shí)，增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感是搞好社區(qū)民主自治的前提條件。

1.建立居民參與的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制

由于受“單位體制”以及中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，社區(qū)居民的參與熱情在短時(shí)間內(nèi)不可能高漲，需要采取多種方式引導(dǎo)、激勵(lì)。

首先，通過(guò)開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)引導(dǎo)居民參與。由于我國(guó)并沒(méi)有經(jīng)歷西方國(guó)家從“自發(fā)——自治”的公民社會(huì)的過(guò)程，因此，社區(qū)治理和建設(shè)只能通過(guò)外部的宣傳教育進(jìn)而培育出“自主、自治、獨(dú)立”的公共精神以及社區(qū)意識(shí)。通過(guò)廣泛、深入、持久的宣傳教育，使居民對(duì)社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r、公共政策、社區(qū)事務(wù)、參與流程有所了解，明確自身的權(quán)利和義務(wù)，從而強(qiáng)化主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，還要充分意識(shí)到社區(qū)就是一個(gè)生活共同體，社區(qū)利益就是每位社區(qū)成員的利益。因此，只有互相協(xié)調(diào)、互相包容、互相溝通，才能形成一種合力，共同為社區(qū)發(fā)展謀福利。

其次，積極營(yíng)造社區(qū)參與的激勵(lì)機(jī)制。一是對(duì)熱心參與社區(qū)事務(wù)，積極推動(dòng)社區(qū)發(fā)展、自治的居民，可以給予諸如“熱心人物”、“優(yōu)秀社區(qū)參與標(biāo)兵”等精神獎(jiǎng)勵(lì)，必要時(shí)也可給予一定的物質(zhì)嘉獎(jiǎng)；二是對(duì)于居民社區(qū)參與的管理，可以通過(guò)設(shè)立居民參與計(jì)分卡的形式來(lái)進(jìn)行。根據(jù)參與次數(shù)、參與的質(zhì)量，共同評(píng)定計(jì)分，定期進(jìn)行評(píng)估及獎(jiǎng)勵(lì)；三是充分發(fā)揮好社區(qū)黨員的先鋒模范作用。要帶頭深入到社區(qū)服務(wù)中，帶頭滲透到繁榮社區(qū)文化的實(shí)踐中，從而增強(qiáng)基層黨組織在社區(qū)中的凝聚力和號(hào)召力。

2.搭建社區(qū)參與的平臺(tái)

首先，拓寬居民參與的渠道。社區(qū)建設(shè)的主體是社區(qū)居民，社區(qū)建設(shè)的生命力所在就是居民群眾的自我教育、自我管理和自我服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)作為基層群眾的自治性組織，其居委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居民投票選舉產(chǎn)生，任何組織和個(gè)人不得干預(yù)。針對(duì)當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)“議行合一”的現(xiàn)狀，建議發(fā)揮居民代表大會(huì)的作用，事關(guān)社區(qū)發(fā)展的重大決策，由居民代表大會(huì)共同商議，討論決定。同時(shí)，圍繞居民切身利益的重大問(wèn)題可以不定期地組織開(kāi)展居民座談、百姓議事園、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)等活動(dòng)，既可以為社區(qū)建設(shè)進(jìn)言獻(xiàn)策，發(fā)表看法，也可以增進(jìn)居民之間的溝通和了解。

其次，打造居民網(wǎng)絡(luò)參與的平臺(tái)。一方面通過(guò)構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作。對(duì)于社區(qū)建設(shè)比較成熟的社區(qū)，可以建立自己的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。其內(nèi)容應(yīng)包涵社區(qū)新聞、社區(qū)黨建、政策法規(guī)、辦事指南、便民服務(wù)、求助信箱、志愿服務(wù)等版塊。而這個(gè)網(wǎng)站的建立，為居民獲取社區(qū)信息提供更方便、快捷、全面的渠道。另一方面，通過(guò)開(kāi)辟社區(qū)論壇、業(yè)主論壇、社區(qū)QQ群等形式，構(gòu)建社區(qū)居民交流討論的網(wǎng)絡(luò)空間。這既是一種全新的人際交往方式，更是居民真實(shí)發(fā)表意見(jiàn)、參與表達(dá)的途徑。

(二)合理定位政府與社區(qū)的職能

《城市居委會(huì)組織法》明確規(guī)定:“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”。因此，政府并不能直接領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)，政府與社區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。

當(dāng)前，政府最基本的職能應(yīng)是制訂規(guī)則、提供支持、監(jiān)督保障。具體表現(xiàn)為：第一，出臺(tái)政策、扶持引導(dǎo)。政府要明確界定社區(qū)自治的工作內(nèi)容、職能，嚴(yán)格區(qū)分哪些工作應(yīng)由社區(qū)負(fù)責(zé)，哪些應(yīng)由社區(qū)協(xié)管，通過(guò)制度來(lái)賦予社區(qū)自治相應(yīng)的權(quán)力；制訂出臺(tái)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃、決策、法規(guī)，并通過(guò)政策傾斜，培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。第二，指導(dǎo)與服務(wù)并重。社區(qū)管理需要居民參與，但也離不開(kāi)政府的幫助和指導(dǎo)。在社區(qū)弱勢(shì)群體的救助、街居環(huán)境的改造、社區(qū)公共活動(dòng)設(shè)施的建設(shè)、安全秩序的維護(hù)、社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面，都需要政府負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)。特別是在控制行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)方面更具有不可推卸的責(zé)任。對(duì)于行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)要進(jìn)行嚴(yán)格控制，并建立“權(quán)責(zé)相稱(chēng)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的工作機(jī)制。

而對(duì)于社區(qū)來(lái)說(shuō)，依法開(kāi)展自治、提高服務(wù)質(zhì)量是其最基本的職責(zé)。因此，事關(guān)社區(qū)建設(shè)的一些權(quán)力，比如社區(qū)選舉權(quán)、自治決策權(quán)、自主財(cái)務(wù)權(quán)、正當(dāng)拒絕權(quán)、社區(qū)人事權(quán)等等，政府應(yīng)交還于社區(qū), 而社區(qū)居委會(huì)也應(yīng)該從“聽(tīng)命令做動(dòng)作”向“聽(tīng)民意作決策”轉(zhuǎn)型。社區(qū)有權(quán)決定社區(qū)自治的各項(xiàng)事務(wù)，對(duì)于政府及其職能部門(mén)進(jìn)行的不合理攤派，有權(quán)拒絕。鑒于社區(qū)準(zhǔn)入的審核主體是社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，實(shí)際上也是政府部門(mén)，難免會(huì)出現(xiàn)官本位的現(xiàn)象。因此建議由政府和社區(qū)代表共同組建協(xié)商委員會(huì)，對(duì)進(jìn)入社區(qū)的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商和表決。而針對(duì)目前社區(qū)無(wú)獨(dú)立帳戶(hù)，受限于街道辦事處的現(xiàn)狀，建議設(shè)立社區(qū)一級(jí)財(cái)務(wù)，開(kāi)設(shè)獨(dú)立的帳號(hào)，包括政府劃撥的、社會(huì)捐助的、辦公經(jīng)費(fèi)以及社區(qū)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金等等，都應(yīng)由社區(qū)自主掌握并使用，減少其他權(quán)利主體干涉。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)定期向居民公開(kāi)帳務(wù)，說(shuō)明收支情況，接受居民監(jiān)督審查。

(三)培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織

社區(qū)社會(huì)組織既是協(xié)助政府、居委會(huì)處理社區(qū)事務(wù)的重要載體，也是溝通政府與百姓之間的橋梁、緩解社會(huì)沖突必不可少的潤(rùn)滑劑。因此，在城市社區(qū)建設(shè)與管理中，需要大力發(fā)展、培育社會(huì)組織。

1.政策扶持，培育引導(dǎo)

首先，出臺(tái)社區(qū)社會(huì)組織的法律法規(guī)。我國(guó)的社會(huì)組織立法并不完善，業(yè)已出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織定位模糊，對(duì)權(quán)利和義務(wù)缺乏明確規(guī)定，因而導(dǎo)致其活動(dòng)開(kāi)展、資金來(lái)源、組織建設(shè)、糾紛處理缺少法律依據(jù)，甚至還會(huì)存在條例、規(guī)定相互矛盾的現(xiàn)象。因此，有必要出臺(tái)一部統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)治理的“社區(qū)組織法”，并制定具體細(xì)化的社團(tuán)管理辦法。通過(guò)對(duì)組織、投入、約束、考核等機(jī)制的規(guī)定，將社區(qū)社會(huì)組織的管理納入到規(guī)范化、法制化軌道之中。

其次，改革現(xiàn)有的社會(huì)組織管理體制，降低準(zhǔn)入門(mén)檻。具體來(lái)講，就是逐步取消“掛靠制”，簡(jiǎn)化申請(qǐng)手續(xù)，放寬審批條件，尤其是降低對(duì)社會(huì)組織在資金、場(chǎng)地、人數(shù)等方面的要求。

再次，加大培育扶持力度。第一，引導(dǎo)社會(huì)組織與其它治理主體的平等合作，共同參與到社區(qū)公共事務(wù)的管理中。特別是對(duì)支持社區(qū)養(yǎng)老、助殘、調(diào)解、救助、特殊青少年教育等社會(huì)公益類(lèi)、福利類(lèi)、慈善類(lèi)的社會(huì)組織政策要進(jìn)一步傾斜，建立稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼政策等。第二，繼續(xù)加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的資金投入，并在項(xiàng)目、場(chǎng)地、人才等方面提供多元化的扶持。由于資金短缺，我國(guó)的社會(huì)組織普遍遭遇“沒(méi)錢(qián)、沒(méi)設(shè)備、沒(méi)人才”的尷尬，因此，應(yīng)加大專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入，特別對(duì)于那些專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、誠(chéng)信度高的社區(qū)社會(huì)組織，政府可以通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、委托授權(quán)的方式與它們合作，讓它們承接部分公共服務(wù)。另外，積極鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人自主捐助，從而形成多元化的籌資渠道。

2. 加強(qiáng)自身能力建設(shè)

一是要提升服務(wù)水平，增強(qiáng)服務(wù)理念。社會(huì)組織之所以能夠立足社區(qū)，參與社區(qū)規(guī)劃與實(shí)施，是因?yàn)樗芤詫?zhuān)業(yè)人員、專(zhuān)業(yè)知識(shí)提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)。因此，社會(huì)組織要想發(fā)展壯大，就必須始終把自身能力建設(shè)作為根本，著力提高項(xiàng)目運(yùn)作、策劃組織、隊(duì)伍建設(shè)、協(xié)調(diào)服務(wù)等方面的能力，要充分利用科技、人才、信息等優(yōu)勢(shì)提供全方位的社區(qū)服務(wù)。

二是要完善內(nèi)部管理機(jī)制，提升公信力形象。通過(guò)自律、他律、互律等形式，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，樹(shù)立品牌意識(shí)。進(jìn)一步增強(qiáng)營(yíng)運(yùn)透明度，規(guī)范用人機(jī)制，建立健全財(cái)務(wù)決策、管理和監(jiān)督機(jī)制，盡快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

(四)完善居民參與的制度保障

美國(guó)學(xué)者諾斯曾指出：“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人利益行為?！币虼?，建立和完善居民參與的制度體系，是推動(dòng)社區(qū)治理和居民有效參與的重要保障。

1.修訂、細(xì)化現(xiàn)有法律規(guī)定

現(xiàn)行的《城市居民委員會(huì)組織法》、《街道辦事處組織條例》等相關(guān)法律規(guī)定由于過(guò)于籠統(tǒng)和原則化，已嚴(yán)重影響了社區(qū)居民參與的實(shí)際效果。而地方性政策法規(guī)又由于立法層次不高，缺乏法律效力在實(shí)際運(yùn)行中作用有限。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行的法律規(guī)定進(jìn)行修改和完善，進(jìn)一步明確細(xì)化。比如，明確社區(qū)居委會(huì)“自治法人”的地位、權(quán)利和責(zé)任，合理界定社區(qū)各治理主體的關(guān)系，規(guī)范居民參與的領(lǐng)域、流程和途徑，等等。

再比如社區(qū)居委會(huì)的選舉，我們不能簡(jiǎn)單地按照“年滿十八周歲公民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”的籠統(tǒng)規(guī)定去執(zhí)行，而應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。居民代表的產(chǎn)生，是實(shí)行按戶(hù)選派還是按常住人口比例選派？在選舉過(guò)程中, 是否可以設(shè)立選舉特派員制度？這是一種新的嘗試，能夠有效保證社區(qū)選舉過(guò)程中的公正性和規(guī)范性。對(duì)于選舉不透明、選民受脅迫或賄選等不法現(xiàn)象特派員有權(quán)記錄，同時(shí)，特派員本身也會(huì)受到街道和居民的雙重監(jiān)督。

2.建立健全居民日常參與制度

一是要建立社區(qū)預(yù)告和公示制度。對(duì)涉及居民切身利益的重大事項(xiàng)必須提前告知，保證居民的知情權(quán)。同時(shí)，也為居民的社區(qū)參與提供可能。

二是要完善民主決策制度。逐步建立并健全居民代表大會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)等相關(guān)制度，明確參與主體與范圍，規(guī)范參與的形式和流程，從而確保決策過(guò)程的科學(xué)化和民主化。

三是落實(shí)民主監(jiān)督制度。充分聽(tīng)取居民反饋意見(jiàn)，實(shí)行財(cái)務(wù)、居務(wù)“兩公開(kāi)”制度，及時(shí)公布決策、實(shí)施情況。健全民主評(píng)議制度，讓社區(qū)自治組織以及工作人員主動(dòng)接受居民的監(jiān)督和質(zhì)詢(xún)，進(jìn)而改進(jìn)和完善社區(qū)工作。顯然，制度的健全和落實(shí)，激發(fā)了社區(qū)居民參與的熱情，同時(shí)，使得社區(qū)的自治逐漸走向規(guī)范化、法制化。

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(責(zé)任編輯：孫開(kāi)慶)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-5955(2016)01-0064-05

[作者簡(jiǎn)介]王紅梅(1976-),女，江蘇興化人，研究生學(xué)歷，講師，泰州市委黨校教研二處副處長(zhǎng)。研究方向：社會(huì)學(xué)。

[收稿日期]2015-12-15