提高領導干部選拔任用公信度的路徑探析

司　甜

(中共徐州市委黨校， 江蘇徐州　221009)

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提高領導干部選拔任用公信度的路徑探析

司甜

(中共徐州市委黨校， 江蘇徐州221009)

[關鍵詞]領導干部；選拔任用；公信度

[摘要]全面從嚴治黨，重要的是營造良好政治生態(tài)，政治生態(tài)的核心是領導干部。干部選拔任用制度，是影響執(zhí)政黨政治信任的重要方面。針對當前領導干部選任工作存在的問題，文章從落實“四權”民主化，增強工作透明度；競爭性選拔制度化，完善剛性退出機制；評價方法科學化，提高評估反饋公信力；監(jiān)督問責法治化，嚴明黨的政治紀律等方面探索提高領導干部選任公信度的路徑選擇。

2014年1月，中共中央印發(fā)了《黨政領導干部選拔任用工作條例》(以下簡稱《干部任用條例》)，深入貫徹落實條例，需要緊緊圍繞“四個全面”做好干部選拔任用工作。“用人腐敗最容易演變?yōu)橄到y(tǒng)性、全局性、體系性、整體性腐敗。這種腐敗比一般的個體性腐敗危害更嚴重，治理難度也更大。對于任何政權來說，放任用人腐敗等于‘自毀長城’的最快捷徑?！盵1]因此，如何提高干部提拔任用導向的公信度，已經(jīng)成為新時期完善黨的自身建設的重要課題之一。

一、領導干部選任過程中存在的突出問題

一些制約選人用人公信度進一步提高的體制機制問題，不同程度存在著，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.選人用人民主化程度不夠

初始提名是干部選拔任用的起始，影響著干部選拔任用的全過程，民主推薦是確定候選人的關鍵。但在實際操作中，通常在干部動議以后、民主推薦以前，相關領導及組織部門就會提出初步的意向性人選。沒有獲得初始提名的干部一般很難進入之后的推薦、考察等環(huán)節(jié)。初始提名是提高選人用人公信度的首要環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身。目前的地方性嘗試仍存在許多問題和不足，在責任主體的認定、責任的內(nèi)容、究責方式等方面仍然具有模糊性。加之缺乏監(jiān)督和配套機制，初始提名責任制仍是干部選任工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)。選人用人上的民主進程還剛剛起步，干部選任權力集中，與黨員群眾的意愿要求差距較大，這種民主進程的滯后性，勢必會影響黨員群眾對選人用人的滿意度。

黨員群眾“四權”(知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權)落實情況并不理想。在知情權方面，黨員群眾知情的范圍小、渠道少，往往提供什么，才知道什么，多是被動性和表面化的了解；在參與權和選擇權方面，黨員群眾對干部選拔任用只是進行“打鉤畫叉”之類的淺層次參與和選擇，民意難以得到真正體現(xiàn)；在監(jiān)督權方面，黨員群眾監(jiān)督力度小、監(jiān)督缺位等問題仍然存在。干部監(jiān)督機構(gòu)責任重大，但專職承擔干部監(jiān)督懲治的機構(gòu)不能獨立于監(jiān)督客體之外，受同級黨委領導，而同級黨委特別是黨委一把手又直接決定著干部的選任，一旦干部出了問題，由于缺乏獨立的權威，很難追究責任；從外部環(huán)境看，干部選任標準不夠明確，除了一些硬性指標外，其他軟指標無法量化，造成一定程度的監(jiān)督困境。

2.選拔任用過程重程序輕實體

一些地方和部門在干部選拔任用工作中，表面上程序一步不少，實際上有的領導干部對民主推薦結(jié)果往往采取實用主義，與自己意圖一致的就接受，不一致的就不予采納。有些地方在選舉中“陪選”和“軟差”現(xiàn)象嚴重，不能合理確定參與民主推薦的范圍，出現(xiàn)隨意投票、盲目投票現(xiàn)象，選舉成了“走過場”般的形式主義，實際上仍是按主要領導的意圖辦；抑或采取不合理確定參與民主推薦范圍、有針對性地設置附加條件、有選擇地對待民主推薦和民主測評、有傾向性地選擇談話范圍等方式。實踐中民主推薦、考察中參與人員范圍的確定，究竟由哪些群眾參與、參與群眾的組成、多少群眾參與才算合乎要求等，還缺乏操作性。另一方面，黨員群眾在行使自己的選擇權時，經(jīng)常受到各方面因素的干擾和影響，既有人情因素方面，也有“實現(xiàn)組織意圖”等組織施壓，造成被動選擇，使民主推薦的準確性和科學性無法有效體現(xiàn)。

少數(shù)領導干部不能嚴把選人用人標準和條件，片面理解、執(zhí)行德才兼?zhèn)錁藴剩赜闷返律嫌袉栴}的“能人”，或重用能力素質(zhì)不高的“老好人”；有的在領導班子配備上搞簡單化，重結(jié)構(gòu)輕功能，在年輕干部、女干部、非黨員干部的選拔上降格以求，造成領導班子“好看不中用”；有的在干部資格條件上搞絕對化，年齡上層層遞減，學歷上層層遞增，造成干部資源浪費；有的搞形式主義，在推行公開選拔、競爭上崗、公推公選時重演講、考試型的干部，導致用人上輕能力、輕業(yè)績，選拔出的干部業(yè)務不精，“花拳繡腿”。以薦舉制為主體的黨政領導干部選拔任用制度，在干部選拔任用競爭機制方面存在的諸多問題，造成領導人才資源在全社會范圍內(nèi)的自由競爭和合理配置難以實現(xiàn)。

3.選人用人不正之風時有發(fā)生

從干部選任結(jié)果看，存在干部能力與崗位設置匹配度不高的狀況，導致埋頭苦干、踏實工作的干部難以脫穎而出，而“帶病提拔”等問題層出不窮。少數(shù)領導干部在選人用人上不能出于公心，而是講關系、憑好惡，對自己的親戚、朋友和能給自己帶來利益的人，不論素質(zhì)如何、群眾是否擁護，都要想盡一切辦法推薦、提拔、重用，而對一些踏實肯干、不跑不要的干部則不聞不問；選人用人上要么迎合上級領導意圖，要么對干部選拔任用中一些不正之風不敢抵制；一些地方和單位的干部“能上不能下”，未能及時調(diào)整不適應崗位需要、群眾口碑不太好的干部擔任領導職務，造成選任上來的干部不一定能夠真正做到人崗相適。人崗不適的干部工作狀態(tài)不佳、工作動力不足，長期占據(jù)領導崗位，制約了優(yōu)秀干部的脫穎而出。

從干部選任風氣上看，多年來，對整治用人上的不正之風，雖然取得了一定成效，但任人唯親、跑官要官、買官賣官、拉票賄選等現(xiàn)象仍在一定程度存在。一些人錯誤地迷信“不跑不送，靠邊不用；只跑不送，平級調(diào)動；又跑又送，提拔重用”等所謂的“官經(jīng)”。另外，一些地方和單位的領導干部濫用職權，封官許愿，收錢賣官。領導干部選人用人的眼光往往只是關注為自己服務的干部、經(jīng)常給自己匯報工作的干部、自己分管的干部等。在不良政治生態(tài)和“潛規(guī)則”的影響下，一些干部群眾成為“潛規(guī)則”的實際參與者、支持者和推動者，惡化了選人用人風氣，進而影響了選人用人的公信度。

二、影響領導干部選拔任用公信度的因素

當前存在影響領導干部選拔任用公信度問題的原因是復雜的，既有歷史文化根源，也有現(xiàn)實經(jīng)濟政治發(fā)展條件的限制，既有操作層面的問題，也有制度體制的因素。突出來講主要包括以下兩個方面的因素：

1.傳統(tǒng)思想文化缺乏法治理念

從文化傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實來看，“官本位”思想嚴重干擾黨的組織工作和干部隊伍建設。受其影響，在干部選任工作中，民主推薦、民主測評的范圍往往以官為本，集中表現(xiàn)為“官推官”。“官本位”思想還滲透到社會生活各個領域，引導社會的價值判斷，以至出現(xiàn)“千軍萬馬”擠“官場”的現(xiàn)象。這也印證了國際上的一種說法：“凡是在發(fā)達的民主國家，公務員都不在人民擇業(yè)選擇的前六位，而在落后的發(fā)展中國家，當公務員必在人們職業(yè)選擇的前三位?！盵2]“官本位”思想干擾深化干部人事制度改革?！耙恍┕伯a(chǎn)黨員和黨的領導干部，也自覺不自覺地做了這種‘官本位’意識的俘虜，于是跑官要官、買官賣官的現(xiàn)象出來了，弄虛作假、虛報浮夸、騙取榮譽和職位的現(xiàn)象出來了，明哲保身、但求無過、不思進取、一切為了保官的現(xiàn)象出來了，以權謀私的現(xiàn)象出來了?！盵3]凡此種種，嚴重影響了領導干部選拔任用的公信度。

中國傳統(tǒng)社會一直被看作是一個強調(diào)人際關系網(wǎng)絡的社會，“關系”是影響資源分配的重要因素。在關系導向型的熟人社會里，人情法則重于一切。為獲取相對稀缺的資源，人們往往會通過人情關系與“面子攻勢”影響掌握權力的相關人員，使其依照自己的意愿改變資源分配的格局，最終達到增進自己或是某一團體利益的目的。為此不惜重金，到處編織對自己有用的關系網(wǎng)、朋友圈，甚至極其嚴肅的干部選拔任用，往往也會摻入很多人情因素。一方面，有些掌權者“一人得道，雞犬升天”，用手中的官位做人情，為親戚朋友熟人大開后門；另一方面，一些求官者不懼黨紀國法，到處拉“官”系，找“資源”，跑官要官。這種“潛規(guī)則”制約著包括法律制度在內(nèi)的各種正式制度效能的發(fā)揮。

2.剛性身份取向制約干部制度改革

在中國，作為一種身份，“干部”有著豐富的精神價值和優(yōu)越感，一旦進入“干部”隊伍，就職風險立刻消失殆盡，除非嚴重違法犯罪，“開除公職”是很少降臨于人們身上的。在經(jīng)濟體制改革過程中出現(xiàn)的失業(yè)風險面前，穩(wěn)定的“干部”職業(yè)無疑具有特定的精神收益和吸引力。當干部選任制度改革把競爭機制、監(jiān)督機制引入就職領域時，自然會觸動往日的穩(wěn)定收益，特別是在優(yōu)勝劣汰面前，那些庸碌無為的官員便會惶惶不得安寧。另一方面，在“干部”與“群眾”之間，存在著實際的利益差距，除了成就感、榮譽感等精神收益外，還包括職務升遷的機會以及隨之而來的物質(zhì)待遇、良好的工作環(huán)境、生活環(huán)境等。推行干部選任制度改革，將使一部分現(xiàn)有“干部”失去或改變原有的優(yōu)厚待遇，把政績引入分配，無疑會消減部分人的實際利益；嚴格而有效地控制權力運行，切斷“灰色收益”或“尋租收益”的各種來源，這不能不使過去的受益者慨嘆惋惜，自然也會遭到他們的種種抵抗。

作為發(fā)展中國家，我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，多少受到前現(xiàn)代社會因素的制約。這包括：低度的職業(yè)分化以及超度的政府職能，導致大批優(yōu)秀人才涌入機關，離開商業(yè)，“棄商從政”反過來加劇腐敗的泛濫；法治根基淺薄，非規(guī)范化的管理行為、社會行為普遍存在；盡管公開選拔干部、公務員考試等普遍推行，但從觀念到體制，都無法打破傳統(tǒng)身份等級的歷史慣性的影響，等等。這些因素制約著以擴大民主為取向的干部選拔任用制度改革，進而影響著領導干部選拔任用公信度。

三、新時期提高領導干部選拔任用公信度的路徑探索

我黨在長期探索實踐的基礎上，明確把實現(xiàn)干部工作科學化、民主化、制度化作為深化干部人事制度改革的重要目標。作為其中的一個重要節(jié)點，提高領導干部選拔任用公信度也要堅持這一基本方向，貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)的改革方針，抓住干部選任工作的關鍵環(huán)節(jié)，遵循干部成長規(guī)律和干部管理工作規(guī)律，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上不斷探索創(chuàng)新。

1.落實“四權”民主化，增強工作透明度

首先，對干部選任權力運行前的制約，要完善權力的授受機制。擴大差額選舉的范圍和比例，擴大各級黨代會代表候選人的差額比例和黨委委員、常委候選人的差額人數(shù)，為選舉人表達自己的意志提供更大的選擇空間；探索實行權重結(jié)構(gòu)量化分析干部考察法，使干部考察工作更為直觀具體、好操作，探索實施“結(jié)構(gòu)化、權重制”推薦選拔干部；對干部選任權力運行后果的制約，要完善責任追究機制。防止簡單以票取人，已經(jīng)成為提高干部工作民主科學性的一個重要問題。重票，是因為干部工作必須走群眾路線，選拔那些多數(shù)群眾擁護的干部；不唯票，是因為群眾在參與推薦過程中，會受到推薦票內(nèi)容設置、當?shù)厝宋沫h(huán)境和社會風氣、個人認知等諸多因素的影響，產(chǎn)生失真失實現(xiàn)象。因此，要綜合分析、合理運用推薦結(jié)果。如發(fā)現(xiàn)確有拉票行為，即使得票率高，也不得列為考察對象。

其次，充分聽取群眾對考察對象的意見，落實群眾參與權。不僅在本單位了解情況，還要到其他相關單位實地查證，深入考察干部所在的生活環(huán)境、主要社會活動范圍獲取第一手資料，把群眾對干部的民主監(jiān)督運用到干部考察之中；堅持臨時性集中考察與經(jīng)常性平時考察相結(jié)合，利用調(diào)查研究等機會進行隨機考察，實現(xiàn)全面準確評價干部。決定干部任用后，再由群眾去把一次關，把擴大民主從干部的推薦、考察環(huán)節(jié)進一步擴大到干部任用決策階段，讓廣大群眾有了更多的參與權和發(fā)言權，從而使干部任用更趨公開和透明，有效防止了干部“帶病提拔”；干部任前公示制，應擴大公示范圍，正確對待公示中反映的情況，提高公示質(zhì)量；通過干部工作巡視制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道；建立覆蓋干部選任全過程的公示制度，探索實施任期目標公示和工作實績公示、干部獎懲情況公示、審計結(jié)果公示；建立開放的輿論溝通機制，實施選人用人工作定期巡視、定期新聞發(fā)布制度，對選人用人好的做法、成效進行廣泛宣傳，營造良好輿論環(huán)境，不斷贏得全社會的關注、支持和擁護。真正做到群眾知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權的民主化。

2.競爭性選拔制度化，完善剛性退出機制

構(gòu)建科學規(guī)范的競爭性選拔制度體系，合理確定競爭性選拔的頻次。定期有序開展競爭性選拔工作，是競爭性選拔制度化的重要體現(xiàn)。合理設置選拔職位的資格條件，根據(jù)競爭崗位層次和特點，適應履行崗位職責的要求，因崗選人，確定報名條件和資格，嚴格執(zhí)行《干部任用條例》規(guī)定的干部選拔任用基本條件，根據(jù)有關規(guī)定和實際情況，對年齡、學歷等資格提出相應要求；優(yōu)化競爭性選拔程序，根據(jù)職位特點采取不同方式，實行多樣化的競爭模式，有利于提高選拔質(zhì)量。在鼓勵各地繼續(xù)探索創(chuàng)新的同時，對各地行之有效的競爭性選拔模式認真總結(jié)、及時規(guī)范、不斷完善，盡可能作出明確具體、更具可操作性的規(guī)定；建立健全年輕干部破格提拔制度規(guī)范，建立基于能力素質(zhì)和工作業(yè)績的選拔標準，讓能力素質(zhì)高、干部群眾信服的年輕干部脫穎而出；建立年輕干部教育培養(yǎng)制度，研究制定年輕干部教育培養(yǎng)規(guī)劃，有計劃地加強年輕干部的能力培訓。

疏通各級領導干部“出口”，真正形成干部能上能下、能進能出、優(yōu)勝劣汰、進退有序的剛性退出機制。在重點和關鍵環(huán)節(jié)進一步完善規(guī)范調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部工作制度，細化不稱職、不勝任現(xiàn)職領導干部的評價標準，針對不同行業(yè)、類型、層次、崗位等特殊性要求，確定各有側(cè)重、各具特色、更具針對性的考核內(nèi)容和考核指標，能夠量化的盡可能量化，不能量化的應盡可能具體化、明確化，建立科學合理的干部考核評價體系。從各地的實踐情況看，主要包括改任非領導職務、降職、輪崗交流、待崗、辭職、免職、離崗培訓、離職分流等，對這些行之有效的形式，要進一步完善、規(guī)范，不斷增強可操作性；跟進調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部的配套制度，推進調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部工作的規(guī)范化，完善相關保障性配套制度措施，健全干部崗位職責規(guī)范和工作目標責任制；健全申訴、復議制度，加強對被調(diào)整干部的跟蹤管理等，為推進調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部工作順利開展創(chuàng)造條件和環(huán)境。

3.評價方法科學化，提高評估反饋公信力

積極運用管理學理論，借鑒國外經(jīng)驗，完善干部選任工作評價方法和程序。在評價方法上，可綜合采用以下幾種方法：集中評價法。由上級黨委組織部門利用領導班子民主生活會等機會，組織參會人員評價打分；抽樣調(diào)查法。針對基層的黨代表、人大代表和政協(xié)委員，群眾代表和下級組織系統(tǒng)代表等進行專門調(diào)查；網(wǎng)絡調(diào)查法。利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，征求社會各界對干部選任工作的評價。測評內(nèi)容必須直觀易懂，切忌復雜繁瑣；個別訪談法。主要在“工作圈”、“服務圈”，對象來源于基層各條戰(zhàn)線的代表，應避免與集中評價范圍相重疊。在評價程序上，首先，制定評價方案，培訓工作人員，發(fā)布評價預告，給群眾足夠?qū)捲５乃伎?、醞釀、討論時間；其次，選定參評對象，以大會集中或群眾分散填寫調(diào)查問卷表為主，以入戶調(diào)查、網(wǎng)絡調(diào)查等方法為輔；匯總分析，對調(diào)查情況進行收集、整理、分析，撰寫評價報告，總結(jié)評價情況。重點指出影響選人用人公信度的主要因素，公眾認為選人用人存在的主要問題，以及對改進和加強干部選任工作、進一步提高公信度的意見建議等。

干部選任工作評價機制能否發(fā)揮作用，關鍵之處在于評價結(jié)果如何運用。要完善干部選任工作評價結(jié)果分析研判制度，強化結(jié)果運用，形成解決干部選任工作突出問題的有力杠桿。建立干部選任工作評價結(jié)果數(shù)據(jù)庫，定期對評價信息進行分析研究，有針對性地制定修改干部工作政策法規(guī)，確保干部選任工作沿著正確的方向健康發(fā)展；將評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)予以通報，可以有效樹立提高干部選任公信度的正確導向。評價工作結(jié)束后，及時向被評價單位反饋評價情況和意見，把干部群眾反映的主要問題及意見建議等進行真實反饋，督促被評價單位總結(jié)反思、倒查原因和責任，制定完善有針對性的整改措施，并在以后干部選任工作中認真加以落實。

4.監(jiān)督問責法治化，嚴明黨的政治紀律

加強選人用人工作全方位監(jiān)督問責。從嚴監(jiān)督好干部，從嚴把握選人用人程序，防止搞變通；完善立體監(jiān)督體系，健全選人用人監(jiān)督橫向聯(lián)動機制，堅持和完善干部監(jiān)督工作聯(lián)席會議制度，加強與紀檢監(jiān)察、審計、人大、司法、信訪等部門的聯(lián)合；建立合理的群眾監(jiān)督獎懲機制，正確引導群眾參與干部選拔監(jiān)督；注重發(fā)揮輿論監(jiān)督特別是網(wǎng)絡監(jiān)督作用。對拉票賄選、說情打招呼、跑官要官、買官賣官、“帶病提拔”、“帶病上崗”、突擊提拔調(diào)整干部以及群眾反映強烈的其他違規(guī)用人問題，采用直接查處、專項督查等方式認真調(diào)查核實，不僅查處當事人，而且追究責任人；加強被問責干部的管理和監(jiān)督，嚴格被問責干部復出條件、程序和職務安排等，保證問責制度與黨紀政紀處分、法律責任追究制度有效銜接；逐步做到工作部署上有法必依，“法無授權不能為”，做到事出有因、行之有法，這是推進干部選任工作法治化的基礎和保證。

以黨章為根本依據(jù)，嚴明黨的政治紀律。鄧小平指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵4]推進干部選任工作法治化，必須堅持黨管干部的原則，以黨章為根本依據(jù)，確保正確政治方向。改變干部能上不能下、有進沒有出，導致為官不正、為官不為、為官亂為等現(xiàn)象。扭轉(zhuǎn)這種狀況，一個很重要的方面，就是要解決干部下的問題。中央日前印發(fā)的《推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，對解決干部能上不能下問題作出了制度規(guī)范。新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》是黨的道德宣示和行動的高標準以及管黨治黨的標尺、黨員干部的行為底線。這兩項黨內(nèi)規(guī)則，對于堅持全面從嚴治黨、強化黨內(nèi)監(jiān)督提供了紀律保證。同時，新修訂的《干部任用條例》進一步明確了組織部門在選人用人工作中的職責。諸多黨內(nèi)法規(guī)制度的建設，形成一整套實體法規(guī)和程序規(guī)定，使干部選拔任用工作中的具體環(huán)節(jié)也有了法制化、程序化的規(guī)定，為進一步加強組工干部履行政治責任、嚴守政治紀律、堅持公正原則、堅持求真務實地評價干部、推進工作打下了良好的制度基礎。

總而言之，領導干部選拔任用公信度的提高，歸根結(jié)底必須依賴政治體制改革和民主政治進程的加速推進、健康發(fā)展，是一個尊重國情、循序漸進的過程。提高領導干部選拔任用公信度，必須堅持權責明確，失責追究，建立和完善一套公開透明的監(jiān)督問責制度，依靠制度創(chuàng)新進而整飭選人用人上的不正之風，減少用人失察失誤。推進以擴大民主為取向的領導干部選拔任用制度改革，統(tǒng)籌推進干部選任的民主化、科學化、制度化和法治化，通過執(zhí)政黨自身建設贏得民心，穩(wěn)固黨執(zhí)政的政治基礎。

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(責任編輯：周建瑜)

[中圖分類號]D630.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2016)01-0040-05

[作者簡介]司甜(1981-)，女，江蘇徐州人，江蘇省徐州市委黨校黨史黨建教研室講師，研究方向：執(zhí)政黨建設與當代中國政治。

[收稿日期]2015-12-20