影響失地農(nóng)民市民化的主要因素及其化解

周建瑜

(中共四川省委黨校，四川成都 610071)

影響失地農(nóng)民市民化的主要因素及其化解

周建瑜

(中共四川省委黨校，四川成都 610071)

失地農(nóng)民是中國改革開放后伴隨著城市化進(jìn)程而出現(xiàn)并不斷壯大的一個特殊社會群體，失地農(nóng)民問題是一個包含了經(jīng)濟(jì)利益、社會權(quán)益、政治權(quán)利及文化融洽、社會和諧等內(nèi)容的綜合性問題。失地農(nóng)民無論是作為一種職業(yè)的“農(nóng)民”還是作為一種社會身份的“農(nóng)民”，要真正把角色轉(zhuǎn)型為“市民”，必須通過外部賦能與自身增能，既獲得外在資格的市民化，又獲得內(nèi)在素質(zhì)的市民化，實現(xiàn)自身在生存方式、生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和身份認(rèn)同等方面的市民化轉(zhuǎn)型，才可能適應(yīng)城市，成為合格的新市民。筆者主要對影響失地農(nóng)民市民化的因素進(jìn)行分析，并提出解決思路。

城市化;失地農(nóng)民;市民化

土地非農(nóng)化、農(nóng)民市民化成為了城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物。失地農(nóng)民市民化，是指農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊环N過程和狀態(tài)，它不是簡單的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程，是一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間分布結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，是傳統(tǒng)勞動方式、生活方式向現(xiàn)代化勞動與生活方式的轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，影響失地農(nóng)民市民化的主要因素有哪些?筆者試圖通過調(diào)研分析，并提出解決思路。

一、“失地農(nóng)民”概念界定

“失地農(nóng)民”從字面理解就是指失去土地的農(nóng)村居民。他們失去的土地包括退耕還林、退耕還牧的部分土地，包括因自然原因而損毀以致無法再繼續(xù)耕作的土地，還包括建修道路、綠地等公用設(shè)施或者是擴(kuò)大城市城鎮(zhèn)規(guī)模而被各級政府征用或被單位及個人租用的土地。

這里所討論的“失地農(nóng)民”，我們主要把它界定為在城市化進(jìn)程中城郊結(jié)合部土地被政府有償征用而失去土地使用權(quán)的農(nóng)村居民。換句話說，失地農(nóng)民是指在國家建設(shè)和城市化過程中，失去土地以及與之相關(guān)的一系列權(quán)益后，尚未完成市民化仍然保持一定農(nóng)民身份的人。嚴(yán)格地說，這里仍使用失地“農(nóng)民”這一說法是不妥的，因為在絕大多數(shù)城市中特別是處于城郊結(jié)合部的這一特殊群體在失去土地之后其身份就已經(jīng)從“農(nóng)村居民”轉(zhuǎn)變成了“城市居民”，但是，由于中國根深蒂固的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及其他政治、社會因素，雖然在城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的被征地農(nóng)民在身份上已經(jīng)是城市居民，但他們在生活方式、工作選擇、權(quán)利待遇、休閑娛樂等方面處于顯性的或潛在的不利境地，在本質(zhì)上他們依然是城市邊緣人，仍然沒有真正融入其所在的城市，同時為了與原有的城市居民相區(qū)別，我們還是沿用了人們的習(xí)慣稱謂——“失地農(nóng)民”。

1．失地農(nóng)民的非農(nóng)民屬性

傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民是擁有土地，居住在鄉(xiāng)村，并主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以農(nóng)業(yè)收入作為其主要的收入來源和家庭保障的人群。但是，失去了土地的農(nóng)民，在上述諸方面都發(fā)生了變化，已不是完全意義上的農(nóng)民了。主要表現(xiàn)在:

⑴失去了最主要的生產(chǎn)資料—土地。失地是指失去土地的使用權(quán)。在我國現(xiàn)階段，土地為農(nóng)民提供著基本的生活保障，為農(nóng)民提供著在農(nóng)業(yè)就業(yè)的機(jī)會，為代際農(nóng)業(yè)人口提供著生存勞作的權(quán)利，土地收益是絕大多數(shù)農(nóng)民收入中最基本、最穩(wěn)定的部分，是解決溫飽的根基。農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了全部，真正成了一無所有者。

⑵職業(yè)和就業(yè)方向發(fā)生了重大變化。擁有土地的農(nóng)民，就業(yè)方式主要是從事以土地為載體的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等，盡管家庭中的剩余勞動力農(nóng)閑時也從事一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)(進(jìn)城務(wù)工)，但他們主要還是從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)就業(yè)只是農(nóng)業(yè)就業(yè)的一種補(bǔ)充形式。然而失地后由于職業(yè)的斷裂和基本權(quán)益保障的缺失，農(nóng)民的特征沒因失地而喪失，農(nóng)民性得以部分和短暫的保留，只是失地的“農(nóng)民”，在非農(nóng)化過程中，造成了身份和職業(yè)的脫離，職業(yè)多樣化趨勢加大。

⑶收入來源呈非農(nóng)化和多元化傾向。在我國城鄉(xiāng)一元結(jié)構(gòu)下，土地收益是農(nóng)民收入中最基本、最穩(wěn)定、最重要的部分。隨著土地的喪失和就業(yè)領(lǐng)域的變化，失地農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大地變化。其收入來源有失地補(bǔ)償?shù)馁Y金利息收入，有投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收入，有務(wù)工收入，有不動產(chǎn)租賃收入，有落實了社會保障的基本生活收入。收入的不確定性的風(fēng)險性也在加大。

⑷家庭支出數(shù)量與結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化。農(nóng)民在失地之前的家庭生活中，糧食、食品、蔬菜、水果、肉、禽、蛋、奶等主要食品與副食品消費，主要是自給自足。食品采購僅限于日常的鹽、醋、糖、茶等，開支只占整個家庭開支中很少的一部分。失去土地后，農(nóng)民由農(nóng)村生活開始向城市生活轉(zhuǎn)變，家庭支出數(shù)量和結(jié)構(gòu)必然發(fā)生顯著地變化。據(jù)我們對成都城郊失地農(nóng)民家庭開支細(xì)目的調(diào)查，征地后的食品支出占家庭總支出的26．6%，居首位;教育支出為14．7%，居第二;之后依次為水電煤及日用品開支占 12．5%，通訊費占11．2%，醫(yī)療保險和文體娛樂開支各占5．8%?？梢钥闯?，失地后農(nóng)民的家庭支出數(shù)量增加了，結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。

⑸從土地保障開始向社會保障轉(zhuǎn)化。農(nóng)村土地既作為農(nóng)民最主要的生產(chǎn)資料，同時，又成為支撐農(nóng)村家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著生產(chǎn)與保障雙重的功能。失地農(nóng)民面臨著由于勞動能力下降而必須解決的養(yǎng)老問題，面臨著由于缺乏醫(yī)療保險和社會統(tǒng)籌而負(fù)擔(dān)日重的醫(yī)療費用支出壓力，面臨著由于重新?lián)駱I(yè)、就業(yè)而受教育和接受培訓(xùn)的現(xiàn)實需求。由于土地征用與勞動力安置、建立社會失業(yè)和養(yǎng)老保險制度的不同步、不配套，失地農(nóng)民絕大多數(shù)沒有享受到國家和政府提供的社會保障，成為游離于社會保障體系之外的群體。

⑹住房及居住環(huán)境發(fā)生了變化。按政策規(guī)定，擁有土地的農(nóng)民都有屬于自己使用的宅基地，只要符合國家的用地政策和村委會的有關(guān)規(guī)定，他們就可以在自己的宅基地上投資建房，無需再繳類似城市的土地轉(zhuǎn)讓金、城市配套費等費用。而且農(nóng)村的住戶一般都是獨家獨院，住房比較寬敞，上下水、采暖等設(shè)施自成體系，占地相對較多。而在城郊或城中村改造中，許多農(nóng)民的住房被拆遷了，有的就地安置，有的異地安置。近郊和城市，一般是小區(qū)中的單元樓房。極少數(shù)的采取全貨幣化補(bǔ)償，自由購買商品房。失地農(nóng)民進(jìn)城的居住環(huán)境從以前的獨家獨院，變成了單元樓房，人口居住密度增大，市政基礎(chǔ)設(shè)施一體化，物業(yè)管理社會化。居住環(huán)境發(fā)生了重大的變化。

2．失地農(nóng)民的非市民屬性

既然失地農(nóng)民與傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，在生產(chǎn)、生活、就業(yè)、收入等各個方面都存在差異，已經(jīng)不再是完全意義上的農(nóng)民了。那么他們是市民嗎?市民從地域上來說，指長期居住在城市中的人口，主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)，享受社會保障。而在現(xiàn)階段，失去土地的農(nóng)民與市民相比，尚存差別，他們也不是真正意義上的市民。

⑴與城市居民相比在經(jīng)濟(jì)上的差別。失地農(nóng)民與城市居民在經(jīng)濟(jì)上的差別，首先表現(xiàn)在收入水平上。失地農(nóng)民一方面失去了主要收入來源土地，另一方面又無固定的職業(yè)，除少數(shù)人從事個體和自己創(chuàng)辦企業(yè)外，大多數(shù)人總體收入水平有所下降，且不穩(wěn)定。而城市居民基本上有自己相對穩(wěn)定的職業(yè)和相對穩(wěn)定的工資收入，再加上住房、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老還有獎金、勞保、津貼等各種福利，收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于失地農(nóng)民。失地農(nóng)民在交通、通訊、教育、文化娛樂、住房條件、醫(yī)療保障、消費品檔次等方面，都與城市市民有很大的差距。

⑵與城市居民相比在社會制度上的差別。首先，戶籍制度上的差別。失地農(nóng)民盡管大多持有的是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口，他們在城市務(wù)工或居住都要受到諸多的限制，原因就是他們沒有城市戶口。其次，住房制度上的差別。政府在購房方面沒有對失地農(nóng)民的優(yōu)惠政策，甚至連少得可憐的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，也與他們無緣。市民在購房時有來自政府和本單位的各種優(yōu)惠政策，比如銀行貸款、房價優(yōu)惠等，而失地農(nóng)民根本無權(quán)享受。再次，勞動保護(hù)制度上的差別。失地農(nóng)民在城市務(wù)工，難以享受應(yīng)有的勞動保護(hù)，拖欠農(nóng)民工工資、工傷得不到救治的現(xiàn)象大量存在。城市市民，不僅享有國家規(guī)定的相關(guān)勞動保護(hù)權(quán)益，在出現(xiàn)勞動糾紛時，還有工會、勞動監(jiān)察部門等進(jìn)行投訴和維權(quán)。最后，兵役制度上的差別。一方面，市民當(dāng)兵的相對比率高于農(nóng)民;另一方面，城市兵服役期滿后回到城市，都會優(yōu)先安排就業(yè)，失地農(nóng)民子弟，兵役期滿，復(fù)員回來后的身份，仍然是農(nóng)轉(zhuǎn)非，工作沒有著落。

⑶與城市居民相比在文化和政治參與的差別。在文化教育上，城市居民受教育的時間比較長，文化程度比較高，而農(nóng)村人口受教育的程度普遍偏低。市民具有先入的優(yōu)越心態(tài)，在感情上自認(rèn)為自己才是城市生活的主人，不愿意接受這個外來的群體，不愿意與他們一起共享城市資源，也懼怕又多了一些潛在的和現(xiàn)實的競爭對手。失地農(nóng)民作為一個特殊的群體，心理上的自卑、自閉，會造成人際交往上的障礙，往往忽視自己的民主權(quán)利，或不知道如何行使自己的民主權(quán)利與社會管理參與權(quán)利。失地農(nóng)民與城市人相比，存在著較大的政治權(quán)利或參與上的落差。

目前，在多數(shù)的城鎮(zhèn)，失地農(nóng)民在失去了農(nóng)民身份后，卻并未完全獲得市民待遇。他們變得既不像農(nóng)民也不像一般的市民，更不像失業(yè)工人一樣獲得“三?！?。他們處于“市民——農(nóng)民”的夾縫里。他們的思想觀念、生活方式并沒有發(fā)生明顯的變化，并因為就業(yè)和社會保障問題而徘徊在城市的邊緣。因此，中國城市化的發(fā)展，特別需要通過失地農(nóng)民的市民化過程，來解決由此引發(fā)的一系列社會問題。

二、“失地農(nóng)民”向“市民”轉(zhuǎn)化的主要指標(biāo)

所謂失地農(nóng)民市民化指在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，由于城市化的發(fā)展導(dǎo)致土地被征用從而被動進(jìn)城務(wù)工或進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民，在身份、地位、價值觀、社會權(quán)利及生產(chǎn)生活方式等方面向城市市民的轉(zhuǎn)化過程，也是實現(xiàn)由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代城市文明轉(zhuǎn)變的社會變遷過程。失地農(nóng)民市民化至少有兩層含義:一是外在資格的市民化，指失地農(nóng)民在生活空間上和戶籍身份上向市民的轉(zhuǎn)化，這是形式上的市民化，因而是一個短暫的過程;二是內(nèi)在素質(zhì)的市民化，指失地農(nóng)民在思想觀念、行為方式和生產(chǎn)生活方式上向市民的轉(zhuǎn)化，這是內(nèi)涵上的市民化，因而需要一個長期的過程。

失地農(nóng)民市民化的內(nèi)涵，主要包括職業(yè)的轉(zhuǎn)換，生活環(huán)境的轉(zhuǎn)變，身份的轉(zhuǎn)變，保障方式的轉(zhuǎn)變，思想觀念的轉(zhuǎn)變，工作方式的轉(zhuǎn)變，交往方式的轉(zhuǎn)變，人口素質(zhì)的轉(zhuǎn)化等方面。根據(jù)“農(nóng)民”和“市民”特質(zhì)的類型化比較和中國的實際情況，“失地農(nóng)民”向“市民”轉(zhuǎn)換主要包括以下五個指標(biāo):

1．思想觀念

城市是個多元社會，是不同思想觀念的交融點;城市又是個開放系統(tǒng)，每天都要進(jìn)行大量的對外交流，市民的觀念也更具有彈性和適應(yīng)性。同時，城市市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，各個領(lǐng)域充滿競爭。這些對長期居住在農(nóng)村的人口來說，都是必須要面對的現(xiàn)實問題。市民化的農(nóng)民必須改變傳統(tǒng)的人生態(tài)度、價值觀念，在思想上走向開放，感情上富有理性，擁有積極的心態(tài)和進(jìn)取的精神。

2．人口素質(zhì)

人口素質(zhì)是衡量農(nóng)民和市民群體質(zhì)量的集中體現(xiàn)。它包括身體素質(zhì)、思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)三個方面。在農(nóng)民與市民兩個群體屬性差異上，科學(xué)文化素質(zhì)的差異表現(xiàn)得最為強(qiáng)烈，也是農(nóng)民角色改變的基礎(chǔ)。

3．行為方式

在向市民轉(zhuǎn)化過程中農(nóng)民生活方式與行為方式上的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是生活的散漫性和無序性轉(zhuǎn)變?yōu)橛泄?jié)奏性和條理性;二是生產(chǎn)的季節(jié)性觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格的工作時間觀念;三是以血緣、地緣為主的人際交往轉(zhuǎn)變?yōu)橐詷I(yè)緣為主的人際交往;四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的固定性轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)角色的易變性。

4．社會權(quán)利

長期以來，中國“農(nóng)民”與“市民”是兩個完全不同的權(quán)利群體。農(nóng)民市民化就是要在社會權(quán)利上實現(xiàn)平等對待，給他們與市民同樣的公民待遇。市民化的農(nóng)民一方面要熟悉并嚴(yán)格遵守各種規(guī)范，另一方面要能夠運用法律武器來維護(hù)自己的權(quán)利，爭取與市民同等的社會權(quán)利。

5．生活質(zhì)量

提高農(nóng)民生活質(zhì)量是農(nóng)民市民化的重要內(nèi)容，也是最根本的目的。農(nóng)民市民化說到底就是為了打破農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的差異，讓農(nóng)民真正享受城市化、現(xiàn)代化所帶來的幸福生活。

失地農(nóng)民市民化的實質(zhì)在于其思想認(rèn)識、生產(chǎn)與生活方式的本質(zhì)的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)有的傳統(tǒng)失地農(nóng)民在身份、地位、價值觀、社會權(quán)利，以及生產(chǎn)與生活方式等各方面全面向城市居民的轉(zhuǎn)化，是失地農(nóng)民社會文化屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型過程，也是城市各種社會關(guān)系的重構(gòu)過程。失地農(nóng)民市民化的目標(biāo)是在城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)上最終消除城鄉(xiāng)差距。

三、失地農(nóng)民市民化的現(xiàn)實困境

在殘酷的市場競爭下，農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列諸如安身立命之所、就業(yè)機(jī)會、重要的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利、農(nóng)民集體成員權(quán)等，因為農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是附著在他們賴以安身立命的土地之上，直接或間接地與土地相關(guān)聯(lián)。失地農(nóng)民的生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及政治文化、教育等方面的權(quán)利和利益，都會因為失地而受到不同程度的損害和影響。這些也是當(dāng)前失地農(nóng)民市民化的不利因素。

1．失地農(nóng)民就業(yè)缺乏競爭力

在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當(dāng)部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。這可謂是失地農(nóng)民市民化發(fā)展面臨的最大問題。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來的商機(jī)來經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍偏低，缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強(qiáng)體力勞動崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”;不少人即便暫時有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。尤其是男40歲、女35歲以上的失地農(nóng)民，陷于一種失地、失業(yè)、難創(chuàng)業(yè)的境地。部分失地農(nóng)民依靠有限的補(bǔ)償費和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神;部分失地農(nóng)民存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念。就業(yè)問題不能解決，失地農(nóng)民就沒有經(jīng)濟(jì)來源，不能生存，更談不上發(fā)展。

2．失地農(nóng)民生活趨于困苦

失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈?，生活?fù)擔(dān)重，增加的是生活成本，減少的是收入來源。雖然從短期看，一次性安置費能維持一個時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但畢竟不是長久之計，一次性安置補(bǔ)助費用遠(yuǎn)不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。由于城市生活消費支出明顯高于原來的鄉(xiāng)村生活消費，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降，城市的生活方式對他們來說成了一種負(fù)擔(dān)。隨著安置費用逐漸用完，很容易陷入生活無著落的困境。

3．失地農(nóng)民保障與市民相比尚存差距

對失地農(nóng)民這個群體而言，失去了土地，就意味著他們建立在土地之上的集體保障也隨之瓦解。因為一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，并沒有與社會保障制度同步銜接。目前，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會保險少，而醫(yī)療和失業(yè)保險的參保率更低。特別是現(xiàn)在的家庭正向核心家庭方向發(fā)展，傳統(tǒng)倫理道德觀念淡化，家庭成員減少，這又大大削弱了家庭保障的能力。在自主經(jīng)營和創(chuàng)業(yè)方面，失地農(nóng)民和城市居民一樣承受著市場經(jīng)濟(jì)的巨大風(fēng)險。如果他們的社會保障問題解決不好，必然引起他們對社會的不滿，進(jìn)而影響社會的穩(wěn)定，有悖于和諧社會的構(gòu)建。

4．“失地綜合癥”不利于失地農(nóng)民素質(zhì)提升

失地農(nóng)民由于長期居住生活在相對保守、傳統(tǒng)的農(nóng)村地域空間，進(jìn)入城市，受到?jīng)_擊最為強(qiáng)烈的是其長期形成的小農(nóng)意識。小農(nóng)意識表現(xiàn)在價值觀上即是把自然、祖宗、個人權(quán)威置于自己之上。表現(xiàn)在生活上是畏人言、畏天命，自然崇拜、祖宗崇拜、個人權(quán)威崇拜;求穩(wěn)、忌變，怕風(fēng)險、滿足現(xiàn)狀、甘于平庸、不愿出頭的惰性心理和軟弱人格;在處理人與人關(guān)系時，他們常以自我為圓心，以血緣、親緣、地緣為半徑把周圍的人劃分為距離不等的“圈內(nèi)人”與“圈外人”。他們對待“圈內(nèi)人”與“圈外人”奉行不同的甚至完全對立的道德準(zhǔn)則，往往以是否有利于“圈內(nèi)人”的利益為標(biāo)準(zhǔn)來判斷評價自己和他人的是非善惡，以情感代替理智，價值判斷代替事實判斷，民主法制觀念淡薄，現(xiàn)代契約精神和組織意識缺乏。失地農(nóng)民被城市化的生產(chǎn)生活沖擊，極易引發(fā)“失地綜合癥”。不少失地農(nóng)民表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至有個別還參與賭博，染上不良惡習(xí)。所有這些鄉(xiāng)土文化及其與城市文化的巨大差異都嚴(yán)重制約著失地農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)變和市民化的順利實現(xiàn)。

5．歧視性政策影響失地農(nóng)民市民化

失地農(nóng)民相當(dāng)一部分是以農(nóng)民工身份進(jìn)入城市尋找工作，但目前城市的一些歧視性政策導(dǎo)致相當(dāng)一些城市企業(yè)在用工制度、勞動管理、工資制度和社會保險制度上歧視農(nóng)民工，對農(nóng)民工做最低限度的支付甚至拖欠、克扣農(nóng)民工工資，有意將農(nóng)民工放置在勞動條件極其惡劣的場所，致使工傷事故頻繁發(fā)生，與此同時，失地農(nóng)民缺乏工傷、住房、失業(yè)和醫(yī)療等保險。在針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險方面，依然存在著一定程度的不合理性。例如一些地方的做法是到一定歲數(shù)(如男的60歲以上，女的50歲以上)的老年人在失地時就自然會由政府提供養(yǎng)老保險，而在這年齡段以下的人則需要在一定年限內(nèi)自己出錢來買養(yǎng)老保險。這些失地農(nóng)民認(rèn)為他們所得的征地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)本來就很低，同時，在投保和回報之間還有一個斷檔的過程，因此多數(shù)人不愿意自己出錢去買養(yǎng)老保險。同時，失地農(nóng)民的最低生活保障和貧困家庭醫(yī)療救助的政策措施方面，往往存在著分配不合理、對象不公開、救助不到位等等問題。所有這些征地過程中出現(xiàn)的不公平、不合理的現(xiàn)象和社會保障制度缺陷都使失地農(nóng)民在心理上產(chǎn)生抵觸和不滿情緒，增加了失地農(nóng)民的生存成本和心理壓力，造成失地農(nóng)民市民化障礙。

四、推進(jìn)失地農(nóng)民市民化的主要思路

失地農(nóng)民市民化正是基于農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的多維性和復(fù)雜性，基于歷史與現(xiàn)實的差異性及消解的過程而提出。對失地農(nóng)民來說，市民身份的取得，一方面提供了改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，加快了向現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)化步伐的契機(jī);另一方面也承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、制度變遷和生活方式改變的成本與代價。針對失地農(nóng)民問題的復(fù)雜性、過渡性，國家在解決失地農(nóng)民問題時應(yīng)當(dāng)有近、中、長期應(yīng)對之策。

1．增加失地農(nóng)民市民化的制度安排

社會主義新農(nóng)村建設(shè)將是失地農(nóng)民市民化的一個最重要的舞臺和載體。長期以來中國走了一條大城市優(yōu)先發(fā)展的道路，政府把有限的資金優(yōu)先投入到大城市，使得農(nóng)村城鎮(zhèn)化得不到政府的有效支持，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平很低。基于中國在較短時間內(nèi)無法通過快速提升城市化水平，又必須盡快擺脫失地農(nóng)民貧困狀態(tài)的現(xiàn)實，建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略被視為既是加快步伐改變目前農(nóng)村落后面貌的戰(zhàn)略，又是積極創(chuàng)造條件推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略。通過新農(nóng)村建設(shè)，以經(jīng)營小城鎮(zhèn)為主導(dǎo)，以小城鎮(zhèn)經(jīng)營帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為經(jīng)營目的，這樣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化的發(fā)展，必將推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化上一個臺階。

實現(xiàn)一體化是失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的制度保障。這里的一體化是指失地農(nóng)民在從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化過程中，享有與市民無差異的、同等國民待遇的制度安排。這種一體化的制度安排包括:一體化的戶籍制度、一體化的社會保障制度、一體化的勞動就業(yè)制度、一體化的教育衛(wèi)生醫(yī)療制度、一體化的民主政治與管理參與制度。當(dāng)然，目前對失地農(nóng)民來說，一體化的制度安排，還不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)。但是，其中比較緊迫和關(guān)鍵的制度要求是，戶籍制度與社會保障制度的改革，城鄉(xiāng)一體化的、統(tǒng)一的勞動力市場的形成。

政府不能忽視、無視或否定失地農(nóng)民在市民化進(jìn)程中表現(xiàn)出或提出的有關(guān)生活、權(quán)利等的新的愿望和需求，要主動、積極關(guān)心失地農(nóng)民的生活，盡力讓他們像城市人一樣獲得工作機(jī)會、社會保障來支撐起他們未來的生活，解除農(nóng)民對失去土地后的恐懼心理以及對現(xiàn)實的不安全感，促使失地農(nóng)民形成對城市的歸屬感、認(rèn)同感，盡快融入城市生活。

2．增強(qiáng)失地農(nóng)民市民化實施的系統(tǒng)性

對失地農(nóng)民市民化的綜合指數(shù)的評價過程告訴我們，失地農(nóng)民市民化是一個非常復(fù)雜的過程，是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。既要解決思想觀念、行為方式的問題，又要解決提高素質(zhì)、社會權(quán)利的問題，還要解決提高生產(chǎn)生活質(zhì)量和社會普遍參與度的問題。外在的制度導(dǎo)入和政策扶持，在農(nóng)民市民化的初期將起主導(dǎo)作用，但是目前仍面臨認(rèn)識障礙、信息障礙和農(nóng)民自身的素質(zhì)障礙等。因此，失地農(nóng)民融入城市需要政府首先完善現(xiàn)有的政策體系，確保平等對待失地農(nóng)民的各項法制及政策得到落實，通過法律賦予的行政權(quán)力來糾正損害失地農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。特別是征地過程中對失地農(nóng)民的土地權(quán)益要進(jìn)行有效保障。同時還應(yīng)當(dāng)制定解決失地農(nóng)民問題的長遠(yuǎn)規(guī)劃，提出失地農(nóng)民問題的解決思路與科學(xué)合理的方案，并付諸實施。

3．打造失地農(nóng)民融入城市的有效平臺

改造社會氛圍，營造讓失地農(nóng)民融入當(dāng)?shù)厣鐣能洯h(huán)境。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的制度安排造成的城鄉(xiāng)居民之間的社會心理隔閡很難在短期內(nèi)消除。隨著城市化的大步推進(jìn)，城郊農(nóng)民與市民的生活空間逐漸趨于同質(zhì)，他們的個人社會位置、社會屬性、社會身份也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)換，職業(yè)、觀念、生活方式與市民趨于接近，但制度安排的慣性使他們?nèi)匀槐怀鞘芯用窨醋魇寝r(nóng)民，兩者在心理意識上存在著高度的疏離感。而這種疏離感的消除，涉及到農(nóng)民的思想觀念、思維方式、心理特質(zhì)、文化特質(zhì)等深層次內(nèi)容的轉(zhuǎn)換，是一個漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。大眾傳媒應(yīng)當(dāng)率先起到輿論導(dǎo)向作用，引導(dǎo)消除影響失地農(nóng)民與原市民關(guān)系的潛在隔閡，城市社區(qū)應(yīng)將失地農(nóng)民視為社區(qū)成員平等對待，各種公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)讓失地農(nóng)民與城市居民共享，平等、共享的社會氛圍將逐漸消除失地農(nóng)民與市民的精神文化隔閡，最終實現(xiàn)失地農(nóng)民與當(dāng)?shù)鼐用袢跒橐惑w。

4．強(qiáng)化提高失地農(nóng)民綜合素質(zhì)的教育培訓(xùn)

目前我們在對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)方面更關(guān)注失地農(nóng)民職業(yè)技能的培訓(xùn)。要通過辦學(xué)習(xí)班、開講座、動用大眾傳媒的辦法，讓失地農(nóng)民正確認(rèn)識就業(yè)形勢，幫助失地農(nóng)民分析自己在就業(yè)市場中所處的位置，教育引導(dǎo)失地農(nóng)民強(qiáng)化自我發(fā)展意識。這些是實現(xiàn)失地農(nóng)民市民化的顯性要求。同時，沖破小農(nóng)意識，樹立市場意識、法律意識、民主觀念等現(xiàn)代市民意識是失地農(nóng)民市民觀教育的重要內(nèi)容。政府必須主動向失地農(nóng)民灌輸更多的現(xiàn)代意識，盡快使他們樹立起現(xiàn)代市民觀。這也是失地農(nóng)民市民化的隱性要求。政府要通過硬件和軟件兩個方面的努力，引導(dǎo)“洗腳進(jìn)城”的失地農(nóng)民不僅從身份上，而且從思想意識和情感上，實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民的轉(zhuǎn)變。各街道辦、社區(qū)基層組織要擴(kuò)大失地農(nóng)民文化活動空間，多開展反映新思想、新觀念的文化活動。以社區(qū)、企業(yè)為龍頭，建立專門面向失地農(nóng)民的市民學(xué)校，定期宣傳市民觀念，培養(yǎng)他們的市民意識，幫助他們革除小農(nóng)意識。還可以把失地農(nóng)民組織集中起來，圍繞做合格市民的議題，充分發(fā)揮自身的主觀能動性，問題大家擺、是非大家辨、道理大家講、答案大家找，在集思廣益中樹立信心，通過自我教育，強(qiáng)化自我意識，推促其市民觀的形成。

(責(zé)任編輯:吳兵)

C912．81

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1008-5955(2016)04-0097-05

2016-11-28

周建瑜(1963-)，女，中共四川省委黨校、四川行政學(xué)院編審，《中共四川省委黨校學(xué)報》副主編。