縣級司法行政機關(guān)職能整合研究*
——以實戰(zhàn)化為視角

江蘇省司法廳課題組

縣級司法行政機關(guān)職能整合研究*
——以實戰(zhàn)化為視角

江蘇省司法廳課題組

縣級司法行政機關(guān)主要包括縣（市、區(qū)）司法局以及下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，既是基層政法機關(guān)的重要組成部分，也是基層政府的重要職能部門，在司法行政系統(tǒng)中發(fā)揮著承上啟下、樞紐承重的關(guān)鍵作用。為進一步提升縣級司法行政機關(guān)的實戰(zhàn)能力和服務(wù)效能，2014年以來，江蘇省司法廳認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會以及習近平總書記系列講話精神，科學分析宏觀背景、發(fā)展要求、機遇挑戰(zhàn)，進一步明確司法行政工作的新形勢新任務(wù)，提出以打造人民滿意的服務(wù)型司法行政機關(guān)為總目標，加強縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)，探索推進司法行政體制機制改革的新思路、新舉措。

一、縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)的現(xiàn)實必要性

縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)是江蘇司法行政工作圍繞“四個全覆蓋”戰(zhàn)略目標，夯實司法行政工作基層基礎(chǔ)，深入推進司法行政機關(guān)體制機制改革的重要舉措之一。它的提出和實施，反映了江蘇司法行政系統(tǒng)對黨中央全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署的深刻領(lǐng)會，反映了對江蘇經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、社會結(jié)構(gòu)變化新形勢、人民群眾新期盼的準確把握，反映了對新時期江蘇司法行政工作規(guī)律性特點、階段性任務(wù)、時代性要求的深入思考。

（一）縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)是全面深化改革、全面推進依法治國的必然要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化經(jīng)濟體制改革的決定》對包括司法行政體制在內(nèi)的司法體制改革做出了一系列重大部署，十八屆四中全會確立了全面推進依法治國的基本方略，提出要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。司法行政不僅是法治建設(shè)的具體實踐者，而且是法治進程的積極推動者，必須以深化司法行政體制改革、提升公共法律服務(wù)水平為動力，來推進平安中國建設(shè)、法治中國建設(shè)。當前，隨著全面深化改革的穩(wěn)步推進，政府計劃功能弱化，社會管理重心下移，以法治為主要特征的現(xiàn)代市場體系不斷完善，社會管理逐步趨于扁平化、多元化、多樣化，司法行政管理工作必須緊扣形勢發(fā)展新要求，適應社會治理新樣態(tài)，轉(zhuǎn)換工作機制，夯實基層基礎(chǔ)，簡化業(yè)務(wù)流程，提升服務(wù)質(zhì)效，推動社會層面改革和法治建設(shè)不斷深入。基層司法行政機關(guān)的實戰(zhàn)化建設(shè)就是深化司法行政機關(guān)體制改革的重要舉措，通過打造維護基層社會和諧穩(wěn)定，促進社會公平正義，保障群眾安居樂業(yè)的一線服務(wù)窗口和前沿服務(wù)平臺，零距離服務(wù)群眾，全方位彰顯司法行政服務(wù)保障職能。

（二）縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)是適應江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的客觀要求

受國際經(jīng)濟環(huán)境的新變化和國內(nèi)“三期疊加”帶來的經(jīng)濟新常態(tài)的影響，江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展也發(fā)生深刻變化。人民群眾對經(jīng)濟、政治、文化及社會生活各方面都產(chǎn)生諸多新的期待，對社會公平正義、管理效率、服務(wù)水平等要求更高，需求更加多元。這些因素都導致縣級司法行政機關(guān)承擔的職能業(yè)務(wù)量不斷增長，工作內(nèi)容、方式、標準等要求不斷提高，維護社會穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、深化社會治理的任務(wù)越來越重，作用和地位越來越突出。因此，必須深入推進縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)，改進工作模式，提升工作效能，適應和滿足經(jīng)濟發(fā)展新形勢、社會結(jié)構(gòu)新變化、人民群眾新需求。

（三）縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)是實現(xiàn)江蘇司法行政“四個全覆蓋”戰(zhàn)略的重要基點

加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，改進政府提供公共服務(wù)方式，是黨的十八大作出的一項重要戰(zhàn)略部署。江蘇司法行政系統(tǒng)遵循公共服務(wù)建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，部署深入推進矛盾糾紛排查調(diào)處、公共法律服務(wù)、特殊人群服務(wù)管理、法制宣傳教育“四個全覆蓋”的工作體系建設(shè)，努力編織橫向到邊、縱向到底的司法行政工作網(wǎng)。“四個全覆蓋”戰(zhàn)略的提出，標志著江蘇司法行政系統(tǒng)服務(wù)群眾一線實戰(zhàn)機制的全面轉(zhuǎn)型升級。在“四個全覆蓋”工作體系中，重點推進縣鄉(xiāng)村三級平臺分層建設(shè)，縣級司法行政機關(guān)是龍頭?？h級司法行政機關(guān)處于司法行政工作宏觀與微觀的結(jié)合部，法律服務(wù)資源較為集中，容易形成規(guī)模效應，也能夠為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級平臺提供有力的支援和示范引導，發(fā)揮著承上啟下、樞紐整合的作用，在維護穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、促進法制建設(shè)方面具有不可替代的作用?？h級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)就是依托縣（市區(qū)）司法局，有機整合法律服務(wù)、法律援助以及部分人民調(diào)解、法制宣傳等條線資源，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新工作機制，一站式解決群眾基本法律服務(wù)需求，對“四個全覆蓋”工作體系的構(gòu)建，具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、引導性的意義。

二、縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)的理論解讀

我國司法行政機關(guān)雖然承擔著輔助國家司法職能實施(如刑罰執(zhí)行)的行政管理任務(wù)，但作為國家行政機關(guān)的一部分，行使的是行政管理權(quán)。縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)作為司法行政改革的重要舉措，其指導理論在目標定位、運行模式、組織機構(gòu)等方面受到服務(wù)型政府理論、整體性理論以及互聯(lián)網(wǎng)思維理念的重要影響，呈現(xiàn)復合型、交互式、科學化的理論特質(zhì)。

（一）以服務(wù)型政府理論解讀人民滿意的服務(wù)型司法行政機關(guān)的目標定位

服務(wù)型政府理論強調(diào)政府組織應該以人民需求為導向，充分吸納公民參與，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)①。司法行政工作是政府行政工作的一部分，其所提供的法治宣傳、法律保障、法律服務(wù)本身也是一種由政府機關(guān)提供給廣大社會公眾的公共服務(wù)，因此，縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)以打造人民群眾滿意的服務(wù)型司法行政機關(guān)為目標，完全符合我國當前階段政府體制改革的任務(wù)和要求，也充分體現(xiàn)了司法行政群眾性、服務(wù)性的根本特性。以人民滿意為標準是司法行政機關(guān)的公共屬性決定的，也是我國社會主義國家的性質(zhì)決定的，更是黨的宗旨和宗旨決定的?？h級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)就是要以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，構(gòu)建服務(wù)群眾、服務(wù)大局的長效機制，最大程度地發(fā)揮司法行政職能作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)?？h級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)，要緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要,努力做好公共法律服務(wù)工作,打造服務(wù)型機制，凸顯服務(wù)型職能，充分體現(xiàn)公共法律服務(wù)工作在經(jīng)濟社會發(fā)展大局中的重要地位。

（二）以整體性治理理論解讀一體化、一站式運行機制

“整體治理”理論倡導組織機構(gòu)間的合作與整合，以協(xié)調(diào)、整合和責任作為核心要點。整體性治理模式具有豐富的內(nèi)涵，注重治理問題的預防導向、公民需求導向和結(jié)果導向，以滿足公民需要的整合型政府運作為核心。整體性治理理論中有關(guān)注重預防、需求、結(jié)果的價值導向以及治理層級、功能、部門整合的構(gòu)想，完全契合打造人民滿意的服務(wù)型司法行政機關(guān)的目標要求和工作原則，特別是整體性治理致力于解決部門碎片化和服務(wù)裂解性的理論設(shè)計給基層司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)提供了很有指導性的啟示。針對傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層司法行政機關(guān)“麻雀雖小五臟俱全”“機關(guān)化”“條線化”，并導致效率低、碎片化的問題，江蘇的基層司法行政實戰(zhàn)化建設(shè)借鑒“整體性治理”有關(guān)理論，從理念轉(zhuǎn)變、組織整合、信息整合、機制整合四個方面探索我國基層司法行政機關(guān)改革的路徑選擇，提出以理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘В畔⒄蠟橹?，組織整合為依托，機制整合為核心，打造服務(wù)型組織機構(gòu)。推進“大部制”改革和扁平化管理，構(gòu)建“內(nèi)聯(lián)外協(xié)”式整體作戰(zhàn)機制和情報信息主導型工作模式，使基層司法行政資源更好更快地由分散走向集中，由疏離走向合作，由破碎邁向整合②吳躍文：《邁向整合型：“整體政府”視域下我國基層公安行政改革問題研究》，廣西師范學院碩士學位論文，2011年。，使基層司法行政呈現(xiàn)“寬職能、少機構(gòu)”③黃滔：《整體性治理制度化策略研究》，《行政與法》，2010年2月，第2期。的特征，不斷提升基層司法行政工作的整體服務(wù)水平和整體作戰(zhàn)能力。

①燕繼榮：《服務(wù)型政府建設(shè)：政府再造七項戰(zhàn)略》，中國人民大學出版社，2012年11月，第27～28頁。

（三）以互聯(lián)網(wǎng)思維解讀情報信息主導的快速反應能力建設(shè)

所謂“互聯(lián)網(wǎng)思維”，是在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等當代科技不斷發(fā)展的背景下，對市場、用戶、產(chǎn)品、企業(yè)價值鏈乃至對整個商業(yè)生態(tài)進行重新審視的思考方式④趙川、鄧麗紅：《以“互聯(lián)網(wǎng)思維” 打造服務(wù)型政府》，《深圳商報》，2014年12月10日。。以互聯(lián)網(wǎng)思維審視基層司法行政工作，有兩個維度的問題需要深度思考，一個是如何使公共法律服務(wù)更加親民接地氣，一個是如何應對互聯(lián)網(wǎng)時代的新特征、新需求使司法行政工作更加有力有效。對于前者，司法行政機關(guān)可以借助互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，汲取其“互聯(lián)、互通、共享”等特質(zhì)，在企業(yè)、社會組織及社會公眾之間搭建一座“平臺”，提供“點對點”的便捷服務(wù)。對于后者，則需要深入考察互聯(lián)網(wǎng)時代的信息快速傳播、大數(shù)據(jù)泛濫對傳統(tǒng)社會管理模式的顛覆性沖擊，切實找準互聯(lián)網(wǎng)時代背景下司法行政工作所處的地位、要面對的問題和責任、可利用的資源以及需要轉(zhuǎn)換的工作機制。互聯(lián)網(wǎng)思維對推進司法行政工作流程改造、減員增效具有重要作用，主要在于用足用好信息化技術(shù)，對構(gòu)建綜合信息大平臺，以各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和智能應用平臺為依托，構(gòu)建覆蓋廣、觸角深、反應快的信息網(wǎng)絡(luò)工作體系，強化信息共享共用，切實消除“信息孤島”，增強工作的前瞻性、預見性和針對性。以信息引導源頭預防、動態(tài)管控、應急處突等工作，切實解決部門壁壘、各自為政、工作碎片化的現(xiàn)象，提升工作決策的科學化、工作舉措的實效性以及效能的最大化。同時，司法行政管理服務(wù)應當具備適應時代需要的快速反應能力，依托信息化建設(shè)，打造一支高素質(zhì)的實戰(zhàn)隊伍，通過整合系統(tǒng)內(nèi)外資源，建設(shè)專群結(jié)合的公共法律服務(wù)隊伍。堅持實戰(zhàn)導向的資源配置，推動“機關(guān)瘦身”和“干部下沉”，把更多人力資源推向一線窗口，集聚到服務(wù)中心和服務(wù)站點，實現(xiàn)前臺綜合服務(wù)與后臺專業(yè)服務(wù)有機結(jié)合，配齊配全信息搜集、數(shù)據(jù)分析、應急處突等專業(yè)化設(shè)備，切實提升矛盾調(diào)處、特殊人群管控、群體性事件應急處置等工作的硬件保障水平。

三、縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)的發(fā)展要求

所謂實戰(zhàn)化建設(shè)，就是順應經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，把握人民群眾新需求，以群眾滿意為目標，整合資源，創(chuàng)新機制，改變機關(guān)化的運作模式，按照統(tǒng)一規(guī)范、標準專業(yè)、體現(xiàn)功能的要求，加快推進實體和網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，形成各級平臺上下聯(lián)動、功能協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補、便民利民的立體化服務(wù)格局。

（一）總體目標

縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)的總目標是打造人民滿意的服務(wù)型司法行政機關(guān)。要通過縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)，充分體現(xiàn)司法行政群眾性、服務(wù)性的根本特性，進一步確立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，構(gòu)建服務(wù)群眾、服務(wù)大局的長效機制，最大程度地發(fā)揮司法行政職能作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)；要通過縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)，充分體現(xiàn)江蘇司法行政機關(guān)堅持民本意識、突出問題導向，踐行黨的群眾路線，不斷豐富服務(wù)手段、拓展服務(wù)種類、追求服務(wù)效果的整體成效，切實提升服務(wù)大局、服務(wù)群眾的能力水平。

（二）推進原則

堅持改革創(chuàng)新。隨著社會發(fā)展、形勢變化，司法行政工作面臨許多新的問題和挑戰(zhàn)，推進縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)需要有效有力的改革創(chuàng)新舉措，要不斷更新和發(fā)展理念，探索和深化管理服務(wù)內(nèi)涵，深化體制機制創(chuàng)新，豐富工作形式內(nèi)容，讓各項工作具有鮮活的時代特性，使司法行政各項職能工作更有針對性和實效性，更能適應社會發(fā)展的需要，更能有效解決問題。

堅持求真務(wù)實。深化司法行政改革與轄區(qū)各界群眾的雙向互動，深刻認識和把握新形勢下司法行政工作的特點和規(guī)律，立足實際、深入群眾、因地制宜，按照省廳統(tǒng)一部署，在服務(wù)平臺建設(shè)、組織機構(gòu)設(shè)置、體制機制保障上，分類、分層、分區(qū)域?qū)嵤e極穩(wěn)妥推進，著力構(gòu)建人性化的工作平臺和工作機制，切實提高工作成效，打造人民群眾滿意的服務(wù)型司法行政機關(guān)。

堅持問題導向。從滿足人民群眾日益增長的法律需求出發(fā)，樹立強烈的問題意識，保持發(fā)現(xiàn)問題的敏銳、正視問題的清醒、解決問題的自覺，及時查擺司法行政工作機關(guān)化、條線化、碎片化的問題，深挖問題癥結(jié)所在，采取切實有效的措施推進問題整改，不斷提高服務(wù)水平、實戰(zhàn)能力，促進社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為人民群眾提供更便捷優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

堅持信息主導。牢固確立信息主導工作的理念，加大信息化在“四個全覆蓋”體系中的嵌入應用，實現(xiàn)各項業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、整體協(xié)同；加強與其他部門的信息協(xié)作、資源共享，不斷拓寬運用社會力量的途徑和方式。構(gòu)建全方位的社情民意搜集體系，強化源頭信息收集，快速掌握群眾需求，有針對性地豐富完善差異化、適銷對路的公共法律服務(wù)產(chǎn)品體系，實現(xiàn)服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量的提檔升級。

（三）基本要素

從理論和實踐來看，實戰(zhàn)化的基層司法行政機關(guān)應該具備以下四種基本要素：

統(tǒng)一高效的指揮協(xié)調(diào)體系。按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一考核”的原則，整合司法行政職能，成立集匯聚信息、組織研判、指揮調(diào)度、督察督辦、協(xié)調(diào)對接、考核評價等功能于一體的綜合服務(wù)平臺，承擔受理服務(wù)、協(xié)調(diào)指揮、督查指導等職責。

快速反應的服務(wù)力量機制。構(gòu)建以信息為主導、管控為重點、主動服務(wù)為手段的科學、高效、實用的信息收集、分析、研判等機制。建立完善“全天候、高效率、信息驅(qū)動、快速反應”的新型勤務(wù)管理機制，為提升綜合服務(wù)水平、法律服務(wù)效果、處突應急能力奠定組織基礎(chǔ)。

整齊劃一的綜合服務(wù)隊伍。打破固有的機關(guān)設(shè)置模式，按照“人人能戰(zhàn)斗、人人會宣傳、人人懂調(diào)解、人人善服務(wù)”的要求，重組再造工作流程，推進網(wǎng)格化管理，明確崗位職責，提升協(xié)同實戰(zhàn)能力，構(gòu)建“重心下移、政務(wù)前移、團隊式協(xié)作、項目化管理”的新型工作模式。

科學合理的考核評價機制。根據(jù)公共法律服務(wù)的形式特點，建立以群眾滿意為核心的考核評價體系。要科學合理設(shè)置考核指標，探索建立既能充分反映勤政廉潔、依法規(guī)范、服務(wù)態(tài)度、辦事效率、職業(yè)道德等顯性工作內(nèi)容，又能科學評價培育法治觀念、化解矛盾糾紛、維護公平正義等隱性作用發(fā)揮的考核指標體系，充分發(fā)揮考核評價的激勵引導作用。

四、縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)的路徑和具體舉措

江蘇省司法廳積極推進縣級司法行政機關(guān)實戰(zhàn)化建設(shè)試點，尤其是利用南京市江寧區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，著力在運行機制、服務(wù)方式和內(nèi)容、隊伍建設(shè)等方面進行了實踐探索，積累了豐富經(jīng)驗，形成了一整套實戰(zhàn)化建設(shè)路徑，打造了具有典型示范意義的司法行政機關(guān)實戰(zhàn)平臺。

（一）以信息技術(shù)為支撐，全力推行快速反應精準服務(wù)的工作機制

利用信息化技術(shù)重點加強四個方面的機制建設(shè)：一是指揮協(xié)同機制。強化資源整合協(xié)同，建立完善統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機制，推進司法行政綜合性便民服務(wù)平臺向社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)延伸，以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)打造“全網(wǎng)覆蓋、全局統(tǒng)籌”的實戰(zhàn)平臺體系。在司法局層面，依托公共法律服務(wù)中心，設(shè)置完善“電話呼叫中心”、“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心”、“視頻指揮系統(tǒng)”，健全統(tǒng)一受理、分流指派、跟蹤管理、督查反饋的運行機制；充分發(fā)揮指揮中心的樞紐作用，通過視頻指揮系統(tǒng)對各個司法所、公共法律服務(wù)中心進行實時監(jiān)督指導，反饋一線需求，提供遠程援助支持。在社區(qū)村鎮(zhèn)層面，對一線的司法所進行實戰(zhàn)化改造，以12348公共服務(wù)平臺⑤2014年，江蘇省司法廳在徐州、南京、常州三地進行試點，將原本只提供法律援助服務(wù)的12348熱線，整合成為提供法律援助、法律咨詢、矛盾糾紛調(diào)解以及司法投訴等四大功能的綜合性法律服務(wù)平臺。經(jīng)過試運行，于2014年9月份在全省各省轄市全面上線運行。這一舉措，大為提升了司法行政執(zhí)法和服務(wù)水平。為主軸，打破機關(guān)化的辦公布局，建立一站式服務(wù)運行模式，除所長室和功能室外，所有工作人員前移到服務(wù)大廳，實行“柜臺式”集中辦公，提升服務(wù)群眾的能力和水平。二是社情民意收集機制。圍繞糾紛、隱患、民情、民生、重大輿論與突發(fā)事件，廣泛收集信息，建立動態(tài)更新、長期存儲的信息數(shù)據(jù)庫。建立由網(wǎng)上網(wǎng)下、線上線下聯(lián)通并用的信息收集系統(tǒng)。成立由專職信息員和兼職信息員組成的民情調(diào)查組，負責責任區(qū)域內(nèi)的信息收集、分類、匯總和報告，廣泛聽取群眾的意見建議，探索利用社會力量收集社情民意。“24小時”開啟電話、網(wǎng)站、微博、微信等信息監(jiān)測報送平臺，確保突出事件信息的及時報送收集。強化信息匯總分析研判，指揮中心辦公室每天匯總信息，設(shè)置專門崗位對數(shù)據(jù)庫中的存量信息和增量信息進行分析，編制《每日情況》，報告研判結(jié)果和預防處理的對策。健全信息報送和處置反饋制度，明確信息報送范圍、研判核報要求、報送方式、督查反饋落實機制和工作紀律，以嚴格的考核和激勵機制，實現(xiàn)信息流化管理，推進信息流、工作流、管理流的有機融合。三是實戰(zhàn)型勤務(wù)機制。從縣（市區(qū)）司法局到社區(qū)、村鎮(zhèn)司法服務(wù)所全部與12348指揮中心進行勤務(wù)對接，實行“彈性工作制”，24小時執(zhí)勤，列出全年執(zhí)勤表，凡是窗口服務(wù)單位實行“無休服務(wù)崗”，周六正常上班、周日預約上班。執(zhí)勤人員在執(zhí)勤期間保持手機暢通，按照“誰值班、誰接管”、“隨叫隨到”原則，及時處理12348 指派的各項工作任務(wù)，最大程度地把工作力量部署在矛盾糾紛高發(fā)領(lǐng)域、社區(qū)服刑人員監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)和群眾服務(wù)需求集中時段。推進網(wǎng)格化管理，建立工作責任區(qū)。各司法所按照轄區(qū)情況，合理劃分片區(qū)，每個片區(qū)由一名司法所人員負責聯(lián)系，定期巡查。責任人員姓名、聯(lián)系電話在小區(qū)、居民樓上墻公開，方便群眾聯(lián)系，切實使工作的觸角延伸到社區(qū)、鄉(xiāng)村乃至重點人頭、重點部位。四是條線整體聯(lián)動機制。確立“不變體制變機制”的原則，打破條線、部門的界限，統(tǒng)籌法制宣傳、律師公證、人民調(diào)解、司法鑒定等專業(yè)力量，組建綜合實戰(zhàn)隊伍，加強協(xié)同配合、整體作戰(zhàn)，通過組建法律服務(wù)團等形式，打好“組合拳”，提供“一條龍”的專業(yè)法律服務(wù)。以江寧區(qū)司法局為例，成立包括“法律服務(wù)團”、“執(zhí)法管理大隊”、“宣傳服務(wù)大隊”、“應急處置大隊”四支隊伍的“一團三大隊”，明確責任、細化分工、聯(lián)合作戰(zhàn)、項目化管理，在處置應對重大突發(fā)事件時，抽調(diào)精干力量聯(lián)合作戰(zhàn)，綜合應用法制宣傳、法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解等司法行政手段，化解矛盾糾紛，用專業(yè)的方式將群眾訴求引入法治軌道，提升司法行政工作的法律效果和社會效果。

（二）以體系建設(shè)為目標，全力推動司法行政服務(wù)全覆蓋

對政府機關(guān)而言，實戰(zhàn)包含了嚴格公正執(zhí)法和熱情周到服務(wù)兩大重點內(nèi)容。縣級司法行政機關(guān)承擔著糾紛調(diào)解、法治宣傳教育、安置幫教、社區(qū)矯正管理等職能，是司法行政執(zhí)法管理和服務(wù)群眾的最前沿。為實現(xiàn)司法行政服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)所有人群，并推動從有服務(wù)到優(yōu)服務(wù)，江蘇省司法廳通過整合資源、優(yōu)化制度機制，提出并推動了“四個全覆蓋”體系建設(shè)，實現(xiàn)了司法行政工作理念、工作重點、工作模式與群眾需求的有效對接。一是奮力打造互動型服務(wù)型創(chuàng)新型法治宣傳教育新模式。在互動型法治宣傳教育模式方面，多途徑多渠道，組織引導群眾參與法治實踐和群眾性法治文化活動，把法治宣傳教育工作與基層黨的建設(shè)、群團組織建設(shè)和社會組織建設(shè)有機結(jié)合起來，發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用。在服務(wù)型法治宣傳教育模式方面，利用12348服務(wù)平臺、司法行政普法網(wǎng)站、微博、微信以及法律援助等服務(wù)窗口反映的社情民意，研判群眾需求，研制開發(fā)了免費觀看法治電視頻道、文藝演出等法治產(chǎn)品。在創(chuàng)新型法治宣傳教育模式方面，按照分級管理的原則，推動省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級法治宣傳教育工作的互聯(lián)、法治宣傳教育工作領(lǐng)導小組成員單位間的互通，減少中間層級，簡化工作流程，推動扁平化管理，形成了管理流、信息流、工作流一體運行，切實提升管理績效。三型模式的探索，帶來了基層實戰(zhàn)化的豐碩成果，建成全國民主法治示范村74個，省級民主法治示范村（社區(qū)）5951個，建成由市到村四級法治文化陣地近1.3萬個，有普法網(wǎng)站140個，100個縣（市、區(qū)）司法局司法行政官方微信、微博增設(shè)普法功能。二是著力推進縣域公共法律服務(wù)體系建設(shè)。在全省93個縣（市、區(qū)）、1112個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了公共法律服務(wù)中心，在84.7%的村（社區(qū)）建立了司法行政服務(wù)站，具有綜合服務(wù)功能的12348網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺全面上線運行。為使無形的法律服務(wù)看得見、摸得著、可衡量，省廳要求各地結(jié)合本地資源實際，積極研發(fā)產(chǎn)品目錄，探索形成了一批多層次、個性化公共法律服務(wù)產(chǎn)品，2015年，將有大批縣域公共法律服務(wù)產(chǎn)品公布并投入社會。各地普遍建立了群眾滿意度評價制度和專項督辦督察制度，對服務(wù)中心提供的法治宣傳教育、法律援助工作、矛盾調(diào)處等具有社會影響的服務(wù)事項進行公開，接受群眾監(jiān)督。三是不斷推進特殊人群服務(wù)管理信息化、社會化建設(shè)。加快構(gòu)建一體化技防體系，推進電話語音匯報、生物識別考勤、電子腕帶定位等系統(tǒng)的融合，加快執(zhí)法記錄儀、移動矯務(wù)通等執(zhí)法裝備配備步伐，提高執(zhí)法工作水平。加強了社會層面信息收集，暢通部門之間、系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳遞，及時排查分析監(jiān)管安全隱患，部署應對措施。發(fā)揮村（社區(qū)）司法行政工作站的作用，充分利用人民調(diào)解員組織網(wǎng)絡(luò)，整合資源，吸收公道正派、責任心強、積極性高的社會人士加入志愿者隊伍，全程參與特殊人群服務(wù)管理工作。借助企業(yè)等社會力量，建立了陽光幫扶基地，重點對“三無”人員進行幫扶。四是全力構(gòu)建矛盾糾紛排查調(diào)處全覆蓋工作體系。以確保小糾紛不出村（社區(qū)）、一般糾紛不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為目標，努力建設(shè)好村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會，把人民調(diào)解工作下沉到司法行政服務(wù)的最基層，充分發(fā)揮其調(diào)解公民之間、公民與法人或者其他組織之間發(fā)生的涉及人身、財產(chǎn)權(quán)益的常發(fā)、多發(fā)民事糾紛的主體作用。會同相關(guān)專業(yè)（部門），在全省基層司法行政機關(guān)大力加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，強化交通事故、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動人事以及征地拆遷、環(huán)境保護、物業(yè)管理等領(lǐng)域的糾紛調(diào)解。適應當前信息化、新媒體發(fā)展的新形勢、新要求，總結(jié)了徐州彭城和事佬、南京有請當事人等電視調(diào)解、視頻調(diào)解的做法，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)新媒體人民調(diào)解組織，回應大數(shù)據(jù)時代人民群眾對人民調(diào)解工作的新期待，推進人民調(diào)解積極參與社會治理。目前全省共有各級人民調(diào)解委員會34666個，專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會（工作室）3233個，企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會7560個，全省建立新媒體人民調(diào)解組織32個。

（三）以規(guī)范管理為重點，全力推進隊伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化

隊伍是實戰(zhàn)的根本。面對新形勢新任務(wù)新要求，江蘇省司法廳，牢牢把握政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，以從嚴管理、規(guī)范發(fā)展為突破口和重點，以三化建設(shè)為方向，加強頂層設(shè)計，完善制度機制，突出實戰(zhàn)導向，為基層實戰(zhàn)化建設(shè)提供了堅強的人力保障。一是強化組織機構(gòu)實戰(zhàn)化建設(shè)。統(tǒng)一規(guī)范社區(qū)矯正、人民調(diào)解機構(gòu)設(shè)置，采取“隊建制、雙正職”模式，形成省總隊、市支隊、縣大隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中隊的架構(gòu)，實行專業(yè)性人民調(diào)解組織“派駐式”模式，更好地發(fā)揮其一線實戰(zhàn)單位的功能。推動司法所管理體制理順后相關(guān)工作落實，構(gòu)建與編制、人事部門經(jīng)常性的聯(lián)合督查機制，協(xié)調(diào)有關(guān)部門清理收回被占用挪用的司法所政法專項編制，限期解決基層司法行政空編及在編不在崗等突出問題。同時，進一步健全專項編制和人員管理各項規(guī)章制度，強化常態(tài)化、長效化管理。繼續(xù)推動監(jiān)獄戒毒單位機構(gòu)設(shè)置規(guī)范化工作，實施扁平化管理，打造重心下沉、關(guān)口前移的警力配置使用機制。二是強化職業(yè)標準化建設(shè)。制定司法行政隊伍基本行為準則，規(guī)范司法行政人員行為舉止、禮節(jié)禮貌、工作用語等，嚴格落實黨風廉政建設(shè)黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，健全權(quán)力清單、制度清單和責任清單，規(guī)范執(zhí)法執(zhí)業(yè)履職行為。統(tǒng)一設(shè)計制作具有司法行政職業(yè)特點的服裝、司法行政行業(yè)標識及工作證件。三是強化常態(tài)化培訓力度。以做好群眾工作、維護社會公平正義、新媒體時代社會溝通、科技信息化應用、拒腐防變等五個能力建設(shè)為重點，針對基層司法行政機關(guān)干部職工開展全員專業(yè)化培訓。省廳重點加強基層領(lǐng)導干部調(diào)訓及有關(guān)業(yè)務(wù)培訓工作，根據(jù)實戰(zhàn)化的工作要求，嚴格規(guī)范培訓時間、內(nèi)容、要求和考核標準，不定期對培訓情況進行考核評估，特別是做到新任司法局長必訓、新錄用人員必訓，切實提升全省培訓統(tǒng)籌工作水平。四是強化基層基礎(chǔ)建設(shè)。探索設(shè)立“司法行政干警互助基金”，完善基層司法所傷殘、特困司法行政工作者的資助資金管理，加大對因工犧牲、負傷、致殘基層工作人員的資助力度。圍繞“加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件”的新要求，切實為基層司法行政機關(guān)解決辦公用房、辦公設(shè)備、執(zhí)法裝備等方面問題。選派139名監(jiān)獄戒毒民警赴地方司法行政機關(guān)開展互幫共建，幫助地方司法局開展社區(qū)矯正，解決罪犯刑滿釋放難、生活保障難的問題，進一步加強了監(jiān)獄戒毒機關(guān)與地方司法行政機關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動和工作融合⑥2014年2月份以來，江蘇省監(jiān)獄戒毒機關(guān)陸續(xù)選派民警赴地方司法行政機關(guān)開展互幫共建。參建民警在一年內(nèi)全職在派駐地司法局工作，協(xié)助駐地司法局開展安置幫教和社區(qū)矯正工作；負責對駐地監(jiān)外執(zhí)行對象的定期考察，并及時與監(jiān)外執(zhí)行對象所在監(jiān)獄戒毒單位交換信息；協(xié)調(diào)駐地公安、司法、民政、社會保障等部門，配合有關(guān)監(jiān)獄戒毒單位妥善處理服刑人員的暫予監(jiān)外執(zhí)行、釋放安置和死亡處理等事項；開展有關(guān)監(jiān)獄戒毒工作的專題調(diào)研，負責監(jiān)獄戒毒法規(guī)和政策制度的宣傳；承擔駐地司法局授予的其它職責。這一舉措在江蘇司法行政系統(tǒng)是首次，在全國司法行政系統(tǒng)也是首次。。

課題負責人：柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

課題組成員：曹揚文 朱 偉 張瑞祥盧麗華 宮照軍（江蘇省司法廳）

（責任編輯 朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項目編號：14GH2038。