連片特困地區(qū)的“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧：研究進(jìn)展及理論構(gòu)想

李耀鋒

連片特困地區(qū)的“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧：研究進(jìn)展及理論構(gòu)想

李耀鋒

14個(gè)連片特困地區(qū)是我國精準(zhǔn)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化是制約連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵癥結(jié)。文獻(xiàn)研究表明，連片特困地區(qū)的“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧盡管已有一定研究基礎(chǔ)，但對(duì)兩者關(guān)系的深入研究還很缺乏。文章闡釋了“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的多維內(nèi)涵及其制約精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制，并構(gòu)建了連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究的總體框架。文獻(xiàn)研究與理論構(gòu)想可為破解連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)難題、優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧路徑及相關(guān)的學(xué)術(shù)研究提供有益參照。

連片特困地區(qū)；項(xiàng)目進(jìn)村；碎片化；精準(zhǔn)扶貧

習(xí)近平2013年創(chuàng)造性地提出“精準(zhǔn)扶貧”。連片特困地區(qū)是我國實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)，“進(jìn)村”的各類項(xiàng)目是連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的重要載體與實(shí)施路徑。但在當(dāng)前扶貧實(shí)踐中，行政區(qū)域分割、部門本位主義、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)失衡、村民的階層分化與原子化等使“項(xiàng)目進(jìn)村”的整體機(jī)制與資源體系破裂開來，陷入碎片化困境，不僅制約扶貧的精準(zhǔn)性與實(shí)效性，甚至?xí)鬼?xiàng)目偏離政策目標(biāo)。因此，以“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化為突破口，探明連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的內(nèi)涵、機(jī)理及對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響并提出整體性治理對(duì)策，才能有的放矢，補(bǔ)強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的短板，有效保障我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

一、連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧的研究進(jìn)展

（一）精準(zhǔn)扶貧的研究進(jìn)展

習(xí)近平在2013年首次提出“精準(zhǔn)扶貧”后，以精準(zhǔn)扶貧為主題詞的學(xué)術(shù)研究隨之展開。類似的研究在此之前已出現(xiàn)，代表性的研究有：劉冬梅（2001）探討了我國21世紀(jì)反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的構(gòu)建；李小云等（2005，2006）研究發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政扶貧資金存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離；汪三貴等（2007）評(píng)價(jià)了我國農(nóng)村扶貧計(jì)劃中村級(jí)瞄準(zhǔn)的效率；洪名勇（2009）研究了我國開發(fā)扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制；汪三貴與AlbertPark（2010）提出我國需要改善農(nóng)村扶貧對(duì)象的選擇和瞄準(zhǔn)機(jī)制。

2014年以后對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究主要從如下方面展開：（1）研究視角。主要有：大數(shù)據(jù)；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；區(qū)域比較。（2）精準(zhǔn)扶貧的困難與阻礙。主要關(guān)注：貧困戶受排斥；鄉(xiāng)村內(nèi)平均主義思想；貧困戶參與不足；扶貧瞄準(zhǔn)精度受現(xiàn)實(shí)和政策雙重挑戰(zhàn)；幫扶資源動(dòng)員非制度化。（3）推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制與路徑。鄧維杰（2014）提出對(duì)貧困村分類管理并引入第三方社會(huì)服務(wù)；鄭寶華與蔣京梅（2015）提議建立貧困農(nóng)戶需求響應(yīng)機(jī)制；汪三貴與郭子豪（2015）提出完善精準(zhǔn)識(shí)別與考核機(jī)制；王國勇與邢溦（2015）提出對(duì)扶貧資源進(jìn)行精細(xì)配置；唐任伍（2015）提出從工作流程和政策體系推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧。

總體看，精準(zhǔn)扶貧研究已關(guān)注到項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏差等“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化相關(guān)問題，但并未對(duì)碎片化的機(jī)理與對(duì)策進(jìn)行深入研究，且直接針對(duì)連片特困地區(qū)的研究還很缺乏。

（二）連片特困地區(qū)貧困問題的研究進(jìn)展

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山－太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四川省藏區(qū)、新疆南疆三地州等14個(gè)地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，對(duì)上述地區(qū)貧困的專題研究由此開始。

相關(guān)研究主要圍繞如下脈絡(luò)展開：（1）理論視角。主要有：新區(qū)域主義和空間貧困；生計(jì)方式與可行能力；新發(fā)展主義。（2）連片特困地區(qū)扶貧的現(xiàn)實(shí)問題。主要關(guān)注：人力資本匱乏制約減貧；行政切割使扶貧項(xiàng)目存在重復(fù)和低效；生計(jì)資本缺乏制約婦女脫貧；扶貧項(xiàng)目到戶率不高且益貧特征不明顯；扶貧精準(zhǔn)性不夠。（3）連片特困地區(qū)貧困的治理對(duì)策。主要有：加強(qiáng)區(qū)域公共產(chǎn)品協(xié)同供給；加大行政區(qū)域協(xié)作；進(jìn)行跨域治理的制度設(shè)計(jì)；構(gòu)建多中心協(xié)同治理體系。

總體看，既有研究已關(guān)注到由于行政分割導(dǎo)致的重復(fù)低效及到戶率不高等“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的相關(guān)問題，但基于精準(zhǔn)扶貧的研究還很薄弱，難以適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)的新要求。

（三）“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的研究進(jìn)展

“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的相關(guān)研究散落在項(xiàng)目制研究中。國內(nèi)的項(xiàng)目制研究源于20世紀(jì)90年代的分稅制改革，李小云（2005）對(duì)扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏離的研究及肖唐鏢（2005）對(duì)地方政府項(xiàng)目配套政策的研究是國內(nèi)較早的研究，具有開創(chuàng)性。

國內(nèi)關(guān)于項(xiàng)目制的研究成果主要集中在近6年，許多成果從不同切面直接或間接涉及到“項(xiàng)目進(jìn)村”的碎片化，主要涵括如下四方面：（1）碎片化成因的相關(guān)研究。一方面關(guān)注項(xiàng)目制與國家權(quán)力體系及科層結(jié)構(gòu)的關(guān)系，著眼于府際競(jìng)爭與動(dòng)員[1][2][3][4]。另一方面關(guān)注項(xiàng)目制運(yùn)行中不同主體的行為與策略，著眼于治理結(jié)構(gòu)的分化與不均衡[5][6][7][8]。（2）碎片化的現(xiàn)實(shí)表征。主要關(guān)注項(xiàng)目財(cái)政與公共服務(wù)的碎片化特征及其困境[9][10][11][12]。（3）碎片化的負(fù)面效應(yīng)。主要關(guān)注點(diǎn)有：項(xiàng)目內(nèi)卷化負(fù)債；村莊間貧富差距拉大；村民社會(huì)心理融合差。（4）碎片化及相關(guān)問題的對(duì)策。主要著眼于：重建貧困者主體地位；改變官員過度的績效追求；建立自下而上的決策機(jī)制；打破鄉(xiāng)村治理中的資源耗散結(jié)構(gòu)。

國外研究方面，斯坦福大學(xué)周雪光（2011）認(rèn)為，“項(xiàng)目打包”在增強(qiáng)政府解決問題能力的同時(shí)也可能導(dǎo)致資源分配不均[13]，2012年他研究了削弱集體治理等項(xiàng)目意外后果[14]，2015年又從控制權(quán)視角提出一個(gè)項(xiàng)目制的分析框架[15]。加利福尼亞大學(xué)黃宗智（2014）發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制的運(yùn)作往往遵循與政策意圖不同的邏輯，推動(dòng)發(fā)展的同時(shí)也會(huì)增加社會(huì)不公[16]。在對(duì)更廣泛意義上的“項(xiàng)目制”的研究中，F(xiàn)erguson[17]及Katy&Lewis[18]都發(fā)現(xiàn)，一些國家對(duì)發(fā)展的項(xiàng)目介入帶來了意外后果，如加大官僚權(quán)力，削弱民眾權(quán)力，會(huì)引發(fā)進(jìn)一步的貧困化。Scott在《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》中分析了良好用意的國家項(xiàng)目如何由于忽略生態(tài)和社會(huì)生活的基本事實(shí)而走向失敗。一些研究盡管不直接針對(duì)項(xiàng)目制，但與之有一定關(guān)聯(lián)，如基層政府財(cái)政分配權(quán)與公共服務(wù)提供的關(guān)系研究[19]；國家政權(quán)擴(kuò)張對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響研究[20]；自由發(fā)展觀與可行能力研究[21]。

總體看，“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化已有較好研究基礎(chǔ)，但基于精準(zhǔn)扶貧的研究還非常少，隨著我國精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn)及項(xiàng)目制在其中的影響力漸增，此方面研究亟待補(bǔ)強(qiáng)。

綜觀既有的相關(guān)研究可發(fā)現(xiàn)，對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系研究還非常缺乏。Banerjee &Duflo（2011）在《貧窮的本質(zhì)：我們?yōu)槭裁磾[脫不了貧窮》中指出，許多扶貧政策都以失敗告終，原因是對(duì)貧窮的理解不夠深入，“好鋼沒用在刀刃上”。各類“進(jìn)村”項(xiàng)目是我國扶貧的關(guān)鍵載體與實(shí)施路徑。對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的研究有利于探明項(xiàng)目扶貧的社會(huì)治理短板，挖掘項(xiàng)目減貧不精準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性與制度性癥結(jié)，為防范“項(xiàng)目進(jìn)村”意外效應(yīng)、夯實(shí)扶貧項(xiàng)目的社會(huì)基礎(chǔ)及使扶貧資源“好鋼用在刀刃上”提供理論指導(dǎo)。

二、“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的多維內(nèi)涵及制約精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制

盡管目前尚沒有直接對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的內(nèi)涵界定，但在項(xiàng)目制成為我國一種新的國家治理體制[2]的發(fā)展背景下，一些學(xué)者從不同角度對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化進(jìn)行了解讀并提出了相關(guān)的界定，如杜春林和張新文（2015）從項(xiàng)目制生成（主體多元、利益分散），項(xiàng)目制運(yùn)行（層級(jí)代理、專業(yè)分工），項(xiàng)目制考核（零散化、滯后性）等方面對(duì)項(xiàng)目制動(dòng)員的碎片化進(jìn)行了闡釋；曲延春（2015）從供給主體、供給決策、供給監(jiān)督和供給內(nèi)容等方面解讀了農(nóng)村公共品供給的碎片化。還有一些研究盡管沒有直接提及“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化，但其研究問題從某一側(cè)面揭示了“項(xiàng)目進(jìn)村”的碎片化問題，如汪錦軍（2011）指出的農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一化及無法為農(nóng)村公共服務(wù)提供整體制度安排，對(duì)我們理解“項(xiàng)目進(jìn)村”中項(xiàng)目供給主體碎片化及多主體難以有效協(xié)同有重要啟示；王海娟（2015）對(duì)項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題的研究，一定程度上揭示了“項(xiàng)目進(jìn)村”中村民協(xié)作的碎片化，這種碎片化導(dǎo)致項(xiàng)目在進(jìn)村過程中無法與村民需求有效對(duì)接。

本文在既有研究基礎(chǔ)上，探索性地提出“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的多維內(nèi)涵及制約精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制?！绊?xiàng)目進(jìn)村”是一個(gè)實(shí)踐過程與系統(tǒng)整體，內(nèi)含多個(gè)緊密相關(guān)的子系統(tǒng)，與此對(duì)應(yīng)，“項(xiàng)目進(jìn)村”的碎片化也包含彼此關(guān)聯(lián)的多個(gè)維度。概括而言，“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化體現(xiàn)于供給主體、區(qū)域規(guī)劃、部門協(xié)作、治理結(jié)構(gòu)、村莊落地、村民合作、監(jiān)督機(jī)制和受益對(duì)象等層面?！绊?xiàng)目進(jìn)村”碎片化的具體內(nèi)涵及制約精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制體現(xiàn)在如下方面。

第一，項(xiàng)目供給主體碎片化：多主體難以有效協(xié)同。在當(dāng)前大力推進(jìn)連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的形勢(shì)下，扶貧項(xiàng)目的供給主體存在顯著的多元化特征，除各級(jí)政府之外，企業(yè)及各類社會(huì)組織也紛紛參與進(jìn)來，逐漸成為重要的項(xiàng)目資源提供者。但是，不同供給主體有著各自不同的利益訴求與行動(dòng)激勵(lì)，奉行的文化價(jià)值也不同，對(duì)扶貧有著不同的認(rèn)知與實(shí)踐理念，這導(dǎo)致不同供給主體難以有效協(xié)同，項(xiàng)目供給出現(xiàn)零散化與隨機(jī)性特征，而連片貧困地區(qū)的貧困問題是一個(gè)系統(tǒng)性問題，不僅包含相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，也受到不同環(huán)境的綜合影響，要實(shí)現(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)就必須從系統(tǒng)著手，有整體戰(zhàn)略規(guī)劃，不能只顧點(diǎn)不顧面或只顧戰(zhàn)術(shù)不顧戰(zhàn)略。供給主體的碎片化使扶貧項(xiàng)目資源難以立體瞄準(zhǔn)貧困者需求，減損了對(duì)貧困者需求識(shí)別與回應(yīng)的精準(zhǔn)度。針對(duì)此方面問題，有學(xué)者從其他相關(guān)角度有所提及，如李樂為和岑乾明（2011）提出加強(qiáng)連片特困地區(qū)的公共品協(xié)同供給，馮朝睿（2014）提出針對(duì)連片特困地區(qū)貧困問題構(gòu)建多中心協(xié)同治理體系。

第二，項(xiàng)目區(qū)域規(guī)劃碎片化：不同行政區(qū)各自為政。14個(gè)連片特困地區(qū)中的每一個(gè)都涉及不同的行政區(qū)域，比如羅霄山區(qū)就涵括了江西與湖南兩個(gè)省6個(gè)地級(jí)市的23個(gè)縣。在我國既有的行政區(qū)劃與社會(huì)治理框架下，扶貧工作基本上是以省、市、縣等行政區(qū)劃進(jìn)行的，不管是資源分配還是不同行政區(qū)劃政府的績效激勵(lì)，都存在相互間的博弈。每個(gè)行政區(qū)域都有自己的扶貧規(guī)劃與項(xiàng)目，相互間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。比如在現(xiàn)實(shí)中，在旅游資源豐富的同一個(gè)連片特困地區(qū)的不同行政區(qū)域就存在開發(fā)旅游扶貧項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)雷同度與同質(zhì)性偏高的問題，難以形成差別化乃至協(xié)同性旅游開發(fā)模式，無序的競(jìng)爭無疑會(huì)浪費(fèi)有限的資源，制約扶貧開發(fā)的實(shí)效，進(jìn)而制約精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性。針對(duì)此方面問題，劉璐琳（2012）曾提出行政切割使連片特困地區(qū)扶貧項(xiàng)目存在重復(fù)與低效，但劉璐琳只是從理論上指出了問題的存在，并未進(jìn)行深入研究。

第三，地方部門項(xiàng)目協(xié)作碎片化：追求各自績效目標(biāo)。Rajan&Subramanian（2005）認(rèn)為反貧困不僅要改變制度形式，還需改變制度背后的政治勢(shì)力[22]。因此，優(yōu)化連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”制度設(shè)置的同時(shí)，還要考慮到制度變革背后的政治力量。精準(zhǔn)扶貧涉及扶貧辦、農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、旅游局、民政局等不同地方部門，不少扶貧項(xiàng)目需多個(gè)部門協(xié)同參與，面對(duì)同一貧困對(duì)象的不同項(xiàng)目也可能落在不同部門管轄范圍，這就導(dǎo)致貧困對(duì)象需求的精準(zhǔn)識(shí)別及扶貧資源的精準(zhǔn)管理等要多個(gè)部門有力的配合。但現(xiàn)實(shí)情況是，每個(gè)職能部門主要考慮到自己的部門利益和績效目標(biāo)，很難為了項(xiàng)目整體規(guī)劃或扶貧整體目標(biāo)而壓制乃至放棄自我利益，這就勢(shì)必導(dǎo)致項(xiàng)目多頭管理、政出多門及項(xiàng)目參與方相互扯皮等問題，導(dǎo)致貧困群體的需求不能得到精準(zhǔn)識(shí)別與回應(yīng)，精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核也難以實(shí)現(xiàn)。更糟糕的是，一旦這些部門失去了扶貧對(duì)象信任后，“項(xiàng)目進(jìn)村”的交易與溝通成本就會(huì)大大增加，貧困村民再也難以對(duì)扶貧項(xiàng)目作出積極有效的回應(yīng)。

第四，項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)碎片化：政府與公司等主導(dǎo)，貧困戶失語。扶貧項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的不均衡及碎片化的相關(guān)問題已受到學(xué)者關(guān)注，如：鄧維杰（2014）發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧中貧困戶會(huì)受到排斥；葛志軍與邢成舉（2015）發(fā)現(xiàn)貧困戶參與不足問題；王春光（2015）在研究開發(fā)扶貧項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的分化與不均衡問題。項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的碎片化集中體現(xiàn)在政府與公司等強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)主體主導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程及項(xiàng)目收益，而作為精準(zhǔn)扶貧之核心與根本的貧困者在“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中缺乏或根本沒有話語權(quán)，治理結(jié)構(gòu)顯得不均衡乃至支離破碎。項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)碎片化使“項(xiàng)目進(jìn)村”難以建立在均衡有序的主體博弈基礎(chǔ)上，不管是在項(xiàng)目規(guī)劃中，還是在項(xiàng)目的實(shí)施、管理與收益中，貧困者的訴求與利益都難以得到應(yīng)有的尊重，“項(xiàng)目進(jìn)村”的偏差也難以有機(jī)會(huì)扶正。長此以往，“項(xiàng)目進(jìn)村”盡管會(huì)大規(guī)模進(jìn)行，但貧困者的狀況卻難以同步改善，甚至?xí)夯?/p>

第五，項(xiàng)目落地村莊碎片化：干群缺互信，心力散。扶貧項(xiàng)目經(jīng)由從上到下的層層“發(fā)包”與“分包”，在最終落到貧困者身上之前，始終回避不掉的重要關(guān)卡就是貧困者所生活的村莊社區(qū)，村莊社區(qū)的資源承接與轉(zhuǎn)化能力成為決定扶貧項(xiàng)目能否成功實(shí)現(xiàn)村莊落地的關(guān)鍵。李耀鋒（2016）依據(jù)海南與江西兩地“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中村干部與村民之間信息和角色的差異使兩者對(duì)進(jìn)村項(xiàng)目的感知呈分化狀態(tài)，村干部與村民行動(dòng)方式的分化制約了村莊社區(qū)整體的能動(dòng)性。當(dāng)前項(xiàng)目制實(shí)踐中的項(xiàng)目落地村莊碎片化，集中表現(xiàn)在村干部與村民之間缺乏有效溝通及互信，心力分散而不能形成合力，村莊社會(huì)內(nèi)部并未形成廣泛動(dòng)員，這大大減損了村莊社區(qū)對(duì)項(xiàng)目資源的承接與轉(zhuǎn)化能力，有限的扶貧資源難以依托村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化體系而精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)貧困戶需求。值得警惕的是，在基層治理不健全的背景下，部分村干部承擔(dān)村莊公共職能的同時(shí)，也大肆追求自我私利，甚至貪污腐敗，挪用或侵吞項(xiàng)目資源，這不僅制約精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，也會(huì)加劇貧困戶所遭遇的現(xiàn)實(shí)困境及他們實(shí)際感受到的相對(duì)剝奪感。

第六，村民協(xié)作碎片化：項(xiàng)目遭遇最后一公里難題。王海娟（2015）對(duì)項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題的研究及汪三貴等（2015）對(duì)扶貧項(xiàng)目到戶率不高且益貧特征不明顯的研究與村民協(xié)作碎片化有較大關(guān)聯(lián)。村民的項(xiàng)目協(xié)作存在難以有機(jī)整合與有序分工等現(xiàn)實(shí)問題。理性選擇理論認(rèn)為，在既定利益格局下，人們傾向于理性計(jì)算自己的利益，并采取行動(dòng)使自己的收益最大化，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最小化。我國市場(chǎng)化的深入推進(jìn)使基層村莊內(nèi)個(gè)體理性機(jī)制得到了刺激與強(qiáng)化，村民之間合作變得更加困難。據(jù)筆者調(diào)查，江西某偏僻山村獲得了一項(xiàng)旨在改善村莊道路狀況的項(xiàng)目，但就是因?yàn)榇孱^一家硬是不同意拆掉自家廢棄的廚房而讓準(zhǔn)備修建的公路通過，導(dǎo)致修路項(xiàng)目被擱淺，不同意的理由是“修路是村里的事，但廚房是我家的”。盡管扶貧項(xiàng)目意味著對(duì)貧困戶的共同福利，對(duì)大家的好處也是實(shí)實(shí)在在的，但每一戶或每個(gè)人與項(xiàng)目的具體關(guān)系是不同的，每一戶或每個(gè)人為“項(xiàng)目進(jìn)村”所需付出的代價(jià)也有差異，這就可能導(dǎo)致村民各思其利、各為其利，難以達(dá)成有效合作，使扶貧資源懸浮于貧困者需求之上。

第七，項(xiàng)目監(jiān)督碎片化：第三方監(jiān)督與村民監(jiān)督缺位。曲延春（2015）研究農(nóng)村公共品供給碎片化時(shí)已關(guān)注到了供給監(jiān)督中存在的問題[23]，這一研究與農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的碎片化直接相關(guān)，對(duì)其他類型項(xiàng)目的監(jiān)督碎片化也有啟示。項(xiàng)目監(jiān)督是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果沒有一個(gè)系統(tǒng)健全、功能良好的監(jiān)督體系，“項(xiàng)目進(jìn)村”就會(huì)失去應(yīng)有的規(guī)范和秩序，權(quán)力會(huì)濫用，資源會(huì)遭到浪費(fèi)，扶貧精準(zhǔn)性便無從談起。在“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)踐中，受制于我國整體治理體系不健全等原因，第三方監(jiān)督力量還很薄弱，相關(guān)的社會(huì)組織缺乏自主性與必要的資源和制度支持，既無法與政府監(jiān)督有機(jī)配合，也難以對(duì)政府和企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)主體形成有力監(jiān)督。同時(shí)，貧困村民在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)及文化等方面的弱勢(shì)地位及“項(xiàng)目進(jìn)村”中嚴(yán)重的信息不對(duì)稱等因素，使村民無法發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)與影響力，容易被政府和公司等主體所束縛。項(xiàng)目監(jiān)督碎片化不僅使貧困者的需求無法被精準(zhǔn)識(shí)別，也會(huì)使“項(xiàng)目進(jìn)村”的潛在問題難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，“項(xiàng)目進(jìn)村”的偏差與錯(cuò)誤可能會(huì)一直延續(xù)甚至不斷加深，精準(zhǔn)的幫扶、管理或考核勢(shì)必難達(dá)到。

第八，項(xiàng)目受益碎片化：存在精英俘獲與貧富分化。李祖佩（2015）實(shí)地研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目實(shí)施后村莊公共品水平得到一定提升，但并不能夠遮蔽其中普遍存在的精英俘獲問題[24]。在連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中，由于政策與制度的不健全及利益分配機(jī)制的不合理等原因，扶貧項(xiàng)目在受益方面依然存在碎片化問題，不同貧困村莊及貧困村莊內(nèi)部不同的群體和農(nóng)戶，并不能公平合理享有扶貧項(xiàng)目帶來的收益，而是存在著參差不齊、秩序混亂與貧富分化等碎片化問題，項(xiàng)目收益的大部分被少數(shù)地方精英所占有，難以達(dá)到惠民目標(biāo)。一般而言，受益較少的村莊或農(nóng)戶恰恰是亟需重點(diǎn)幫扶的對(duì)象，盡管其生活境況很糟糕，但由于他們自身的能力以及擁有的資源非常有限，表達(dá)自我需求以及為自己爭取利益的能力很弱，因此很容易在利益分配過程中遭到忽視乃至隔離，被迫默默忍受相對(duì)剝奪的狀況。精準(zhǔn)扶貧首要原則是保障公平，要突出對(duì)重點(diǎn)貧困戶及人群的保障，不能讓他們掉隊(duì)。但很顯然，項(xiàng)目受益的碎片化無疑背離了精準(zhǔn)扶貧的初衷和目標(biāo)。

總而言之，“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化包含的多個(gè)維度相互關(guān)聯(lián)、相互影響，從不同角度制約著精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)，甚至使精準(zhǔn)扶貧陷入目標(biāo)偏離乃至虛化的現(xiàn)實(shí)困境。

三、案例解析：“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化如何制約扶貧精準(zhǔn)性

為更清楚闡明“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化如何制約精準(zhǔn)扶貧，本文在此結(jié)合馬良燦（2013）所做的農(nóng)村扶貧項(xiàng)目研究中的案例作進(jìn)一步闡釋。馬良燦所研究的是西南地區(qū)一個(gè)名為Y村的貧困村。本文在此針對(duì)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)碎片化闡釋其對(duì)扶貧精準(zhǔn)性的制約作用。

在馬良燦的案例中，村民集體賣血事件引發(fā)了中央到地方各級(jí)政府的關(guān)注，當(dāng)?shù)乜h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門感受到了強(qiáng)大政治壓力，他們因此在Y村啟動(dòng)了諸多扶貧項(xiàng)目來緩解局勢(shì)。但由于項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不均衡，項(xiàng)目均未取得預(yù)期成效，貧困者依然貧困甚至更加貧困，扶貧喪失了精準(zhǔn)性與實(shí)效性。首先推行的是蔬菜種植項(xiàng)目，投入資金30多萬，基層政府追求扶貧成效的意愿很強(qiáng)烈，但Y村在項(xiàng)目治理中完全被動(dòng)，既難以對(duì)自身利益訴求和資源進(jìn)行明確感知，也無法對(duì)強(qiáng)勢(shì)的項(xiàng)目介入作出合理評(píng)判與策略選擇，縱然當(dāng)?shù)囟靖珊岛涞臍夂驐l件根本不適合種植蔬菜，但Y村村民的弱勢(shì)與失語使基層政府的單方強(qiáng)大意志得以實(shí)現(xiàn)，結(jié)果可想而知，蔬菜種植項(xiàng)目很快因不適合Y村實(shí)際而失敗?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨后又投入了400多萬扶貧資金推動(dòng)種草養(yǎng)牛項(xiàng)目，但由于Y村村民身處貧困之中，能力有限，一戶人家承受不起養(yǎng)殖三頭牛的任務(wù)，很多農(nóng)戶得到種牛后不能為己所用發(fā)家致富，而是直接把牛賣掉了，用來買耕?；蚪ǚ浚?xiàng)目也基本上失敗。最后是危房改造項(xiàng)目，政府給每戶投入資金1～1.5萬元進(jìn)行房屋改造或重建，項(xiàng)目工作組希望借危房改造大做文章，試圖把國道旁的Y村打造成示范點(diǎn)，因此鼓勵(lì)農(nóng)戶高規(guī)格高標(biāo)準(zhǔn)建房，農(nóng)戶難以在辨明自身需求和承受力基礎(chǔ)上作出自主選擇，而是盲目服從，導(dǎo)致每戶建房的人家基本上都負(fù)債5萬元以上。為了還債，很多村民被迫流落異鄉(xiāng)打工，整個(gè)村莊呈現(xiàn)人去樓空、一片凄涼的景象。

馬良燦把項(xiàng)目失敗歸于貧窮村民主體性的缺失。從項(xiàng)目治理的視角看，項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的碎片化是扶貧項(xiàng)目難以取得預(yù)期成效并失去扶貧精準(zhǔn)性的關(guān)鍵成因。項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的碎片化體現(xiàn)為政府和公司等行動(dòng)主體占主導(dǎo)，而本應(yīng)作為核心主體的貧困者卻處于被動(dòng)盲從地位，這勢(shì)必使貧困村在面臨外來項(xiàng)目強(qiáng)勢(shì)介入時(shí)回應(yīng)能力很弱，在與外來主體進(jìn)行的認(rèn)知、應(yīng)答及博弈的互動(dòng)中處于明顯失語和弱勢(shì)狀態(tài)，這導(dǎo)致“項(xiàng)目進(jìn)村”的力量失衡，不僅難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧之目標(biāo)，甚至可能給貧困村民帶來負(fù)面效應(yīng)?？梢栽O(shè)想，如果能給貧困者增能，使整個(gè)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)更為均衡化、協(xié)調(diào)化，作為貧困者的村民就能夠?qū)ψ陨砝嬖V求和資源有更好的認(rèn)知，并能對(duì)“進(jìn)村”項(xiàng)目所承載的外來訴求和影響進(jìn)行有效的評(píng)判和策略選擇，貧困村民的利益訴求和資源條件就可更準(zhǔn)確被識(shí)別并融入扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施過程，項(xiàng)目偏差也可更好得到糾正，“項(xiàng)目進(jìn)村”就可在多元治理主體的良性互動(dòng)中更好地實(shí)現(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)性與實(shí)效性，并規(guī)避“項(xiàng)目進(jìn)村”可能的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究的框架設(shè)計(jì)

基于上文分析可知，系統(tǒng)探究制約連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化問題并提出治理對(duì)策，具有重要的理論與實(shí)踐意義。為順承本文文獻(xiàn)研究及理論分析的理路，為后續(xù)的學(xué)術(shù)與政策研究提供有益參照，本文在此嘗試提出連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究的總體框架。由于“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的本質(zhì)問題與核心點(diǎn)是治理的碎片化，因此本文選擇整體性治理理論作為整個(gè)研究框架的指導(dǎo)理論。“整體性治理”是對(duì)新公共管理理論的修正與回應(yīng)，它以公眾為中心、以整體性為取向，以“問題的解決”為政府行為的邏輯起點(diǎn)，以向社會(huì)公眾提供無縫隙的公共服務(wù)為目標(biāo)，有效克服了新公共管理帶來的治理碎片化、治理主體分散化和公共服務(wù)裂解化的困境[23][25]，因此，以整體性治理理論作為連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化研究的指導(dǎo)性理論是非常合適的。

基于整體性治理理論，本文認(rèn)為，連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究的總體框架應(yīng)包括如下三個(gè)主體部分：（1）理論闡釋：剖析“項(xiàng)目進(jìn)村”與精準(zhǔn)扶貧的歷史邏輯及理論關(guān)系。梳理我國項(xiàng)目制與精準(zhǔn)扶貧的歷史進(jìn)程，分析項(xiàng)目扶貧的內(nèi)在發(fā)展邏輯。結(jié)合理論研究與典型案例分析，闡釋“項(xiàng)目進(jìn)村”與精準(zhǔn)扶貧的理論關(guān)系及“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和成因。（2）實(shí)證分析：探究連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化及其對(duì)精準(zhǔn)扶貧的制約作用。通過實(shí)地調(diào)研從供給主體、區(qū)域規(guī)劃、部門協(xié)作、治理結(jié)構(gòu)、村莊落地、村民合作、監(jiān)督機(jī)制和受益對(duì)象等系統(tǒng)探究“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的機(jī)理，理清碎片化對(duì)精準(zhǔn)扶貧的制約作用。在此基礎(chǔ)上反思項(xiàng)目制在精準(zhǔn)扶貧中的價(jià)值性及局限性，探討項(xiàng)目制的功能限度及其功能有效發(fā)揮的條件，探尋部分項(xiàng)目資源“進(jìn)村”的替代路徑，使之與項(xiàng)目方式相輔相成。（3）對(duì)策研究：基于精準(zhǔn)扶貧提出連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的整體性治理對(duì)策。首先基于整體性治理理念及精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要求，明確“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化治理的目標(biāo)、原則與思路，然后結(jié)合連片特困地區(qū)實(shí)際提出“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的治理對(duì)策。一方面通過構(gòu)建機(jī)制與平臺(tái)、制定制度與方法等推進(jìn)“項(xiàng)目進(jìn)村”的系統(tǒng)整合與效能提升；另一方面考慮把一部分項(xiàng)目資源直接投向村社組織，增強(qiáng)村社組織能動(dòng)性，使之更自主靈活地回應(yīng)民眾需求，更好達(dá)到精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。具體研究思路如下圖所示。

圖1 連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究框架圖

五、結(jié)語

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（2015）強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)幫扶與連片特困地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合”、“項(xiàng)目安排上進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜”及“項(xiàng)目安排精準(zhǔn)”，2016年中央“一號(hào)文件”也強(qiáng)調(diào)了“項(xiàng)目”在支農(nóng)中的重要性。因此，系統(tǒng)深入探究連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在關(guān)系具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值，有利于在精準(zhǔn)扶貧中破解“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化難題，防范“項(xiàng)目進(jìn)村”的意外效應(yīng)，使扶貧從各方“單打獨(dú)斗”到整合資源“協(xié)同出擊”，提升扶貧精準(zhǔn)性與實(shí)效性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

同時(shí)，從“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化可透視出我國整體治理體系的一些短板，若不改革創(chuàng)新，不僅會(huì)制約精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，還會(huì)浪費(fèi)許多寶貴支農(nóng)資源，甚至可能有意料之外的負(fù)面效應(yīng)。只有立足于整體性治理及區(qū)域整體脫貧，整合推進(jìn)連片特困地區(qū)的“項(xiàng)目進(jìn)村”與精準(zhǔn)扶貧，克服貧者失語及項(xiàng)目第三方監(jiān)督缺位等難題，夯實(shí)扶貧項(xiàng)目的社會(huì)基礎(chǔ)，才能化解“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使資源“好鋼用到刀刃上”，保障連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。

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[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

李耀鋒，井岡山大學(xué)政法學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，社會(huì)學(xué)博士，江西吉安343009

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1004-4434(2016)11-0111-07