深入實施武器裝備建設軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略

■ 舒本耀　李紅軍　呂繼超

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深入實施武器裝備建設軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略

■ 舒本耀李紅軍呂繼超

軍民融合，是習主席治國治軍的重大方略。自黨的十八大以來，習主席把軍民融合深度發(fā)展作為富國強軍的重大戰(zhàn)略舉措，作為“落一子而全盤活”的改革重點，作出一系列重要指示。今年兩會上，習主席強調要“深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，努力開創(chuàng)強軍興軍新局面”，第一次把軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，第一次全面部署軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，這充分彰顯了習主席推動軍民融合深度發(fā)展的決心意志和使命擔當。

軍民融合，是習主席治國治軍的重大方略。自黨的十八大以來，習主席把軍民融合深度發(fā)展作為富國強軍的重大戰(zhàn)略舉措，作為“落一子而全盤活”的改革重點，作出一系列重要指示。今年兩會上，習主席強調要“深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，努力開創(chuàng)強軍興軍新局面”，第一次把軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，第一次全面部署軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，這充分彰顯了習主席推動軍民融合深度發(fā)展的決心意志和使命擔當。裝備建設是實施軍民融合戰(zhàn)略的核心領域，也是軍民融合改革最為艱難的領域。深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，首先要深入實施武器裝備建設軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮軍方主導能動力作用，大力引導優(yōu)勢民營企業(yè)進入軍品科研生產和維修領域，打破行業(yè)壟斷，激發(fā)創(chuàng)新活力，著力提升裝備采購效益。

一、以解放思想引領軍民融合

習主席強調，“發(fā)展高新技術裝備,必須吸納和利用民用先進技術,海納百川,不要自我封閉、作繭自縛”。思想僵化是最頑固的束縛，思想解放是最根本的解放。當前，我們不僅要看到技術的“時代差”，更要看到思想理念上的“時代差”。深化軍民融合改革，首要是解放思想，轉變觀念，凝聚共識。

目前，受“軍工特殊論”影響，軍方對于民企參軍也存在一些顧慮，主要表現(xiàn)為“四種擔心”：一是擔心裝備質量難保證。質量是裝備建設的“命根子”。民營企業(yè)具有追求利潤的天然偏好，且質量管理體系又不同于軍工企業(yè)質量管理體系，加之缺乏長期積淀的軍工質量文化，裝備質量恐難有效保證。有的同志感到，在長期的裝備科研訂貨實踐中，對傳統(tǒng)軍工企業(yè)的質量監(jiān)管體系心中有數(shù)，而對民營企業(yè)的質量把關手段心里沒底，因此擔心究責，畏手畏腳，不敢邁步。二是擔心涉密風險難防范。民營企業(yè)參與裝備科研生產和維修，裝備秘密管理對象、方式、手段都發(fā)生了深刻變化。有的同志擔心，信息互通會擴大失密渠道，資源共享會拓寬知密范圍，深度融合會增加控密難度，失泄密風險會與融合程度呈現(xiàn)出正相關態(tài)勢。三是擔心任務協(xié)調難順暢。近年來，隨著裝備采購形勢不斷變化、應急任務不斷增加，軍企之間臨時性協(xié)調工作量越來越大。有的同志認為，民營企業(yè)缺乏主管部門，不像軍工企業(yè)有集團公司和國防科工部門主管，擔心關鍵時候“不聽招呼，用不順手”，影響計劃任務完成。四是擔心民企狀態(tài)不穩(wěn)定。裝備科研生產需要相對穩(wěn)定的供給渠道和生產能力，裝備不退役，供給渠道就不能斷檔，生產能力就不能轉移。有的同志覺得，民營企業(yè)在市場經濟大潮中容易出現(xiàn)“你方唱罷我登場”、“各領風騷三五年”的現(xiàn)象，一旦其退場轉產，就可能會對完成裝備訂貨與保障任務造成影響。推動武器裝備建設軍民融合式發(fā)展，必須轉變“怕出亂子不敢改”觀念，著力化解民參軍風險，健全監(jiān)管防范機制，有效利用民企資源力量，著力提高裝備建設質量效益。

從優(yōu)勢民營企業(yè)調研情況看，民企對于參與武器裝備科研生產也存在一些顧慮：一是認為門檻高，對通過軍品科研生產許可審查、裝備承制單位資格審查、質量管理體系認證和保密資格認證等缺乏信心；二是認為風險大，難以承擔產業(yè)化進度和結果不如預期甚至知識產權被無償轉移給企業(yè)造成的損失；三是認為軍品市場份額小，產值低，效益轉化周期長，看不到軍事需求最終將隨著我國綜合國力的增強而逐步擴大；四是認為軍品責任大、要求高、限制多，全壽命保障周期長，對進入軍工領域存有疑慮。

深入武器裝備建設軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須要澄清認識，把思想統(tǒng)一到“做好軍民融合這篇大文章”的決策部署上來，防止和克服“嘴上無雜音，心里有問號”的現(xiàn)象。一要澄清“軍品行業(yè)用途特殊而不是資源配置方式特殊”的認識，充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，遵循技術創(chuàng)新規(guī)律和國防經濟規(guī)律，盤活軍用和民用兩種資源，自覺將裝備建設融入到國家工業(yè)體系之中。二要澄清“民參軍風險在于監(jiān)管而不在所有制”認識，即使是國有軍工企業(yè)，如果管理松懈，缺乏必要的監(jiān)管，涉密與質量安全事件同樣會發(fā)生。三要澄清“競爭萬能論”思想，統(tǒng)籌好競爭與保護關系，不能簡單用競爭替代保護或用保護替代競爭，必須立足國情軍情區(qū)別對待，合理統(tǒng)籌，既不能以靈活性損害原則性、又不能以原則性束縛靈活性，既避免過度競爭，損害民企參軍的長期利益，也要防止保護過度，損失到民企與軍工企業(yè)之間的公平競爭。四要澄清“條件不成熟不能改”的認識，須知發(fā)展機遇是無法儲存的，更不會坐等條件成熟，必須強化憂患意識、危機意識和使命意識，積極營造民參軍的政策環(huán)境，共同為改革想招，一起為改革發(fā)力，同心協(xié)力把軍民融合這篇大文章作精彩。

二、以體制機制保證軍民融合

體制機制是推動武器裝備建設融合深度發(fā)展的根本保證?，F(xiàn)行管理體制下，軍民融合發(fā)展主要由政府和軍隊有關部門按職責分別推動，缺乏統(tǒng)一領導和協(xié)調對接機制，某種程度上導致“分散式領導，區(qū)域內轉圈；體系內推進，局部上獲益”等不科學現(xiàn)狀。推動武器裝備建設軍民融合深度發(fā)展，亟需結合深化改革，加快建立推動軍民融合發(fā)展的統(tǒng)一領導、軍地協(xié)調、需求對接、資源共享機制。

建立統(tǒng)一領導機制。武器裝備建設軍民融合式發(fā)展，是國家行為和國家意志的反映，必須要在富國強軍的偉大歷史進程中來認識和籌劃，必須要結合當前的深化改革，首先，除要在國家層面在軍政聯(lián)合管理機構外，還應軍隊層面上建立專門領導管理機構，負責武器裝備軍民融合式發(fā)展的總體設計與協(xié)調推進，加強集中統(tǒng)一領導，著力分散建設、重復建設、軍民難以融合等現(xiàn)實問題，努力做到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動，按照同一目標、同一思路、同步協(xié)調地推動武器裝備建設軍民融合式發(fā)展。

建立軍地協(xié)調機制。武器裝備建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到軍地多個部門多個機構，必須要建立協(xié)調機制，統(tǒng)籌部署基礎性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大國防科技計劃，統(tǒng)籌制定市場準入、裝備價格、國防投資稅收、軍民技術標準、國防知識產權等政策法規(guī)，統(tǒng)籌構建市場準入聯(lián)合審查、聯(lián)合監(jiān)管、信息互動等機制，努力形成國防科技與民用科技協(xié)調發(fā)展、互動共贏的融合發(fā)展新常態(tài)。

建立需求對接機制。做好軍民融合式發(fā)展這篇大文章，必須堅持需求牽引原則，建立需求提報、需求對接、需求轉換等機制，明確軍政相關部門管理職能，構建“自下而上匯總、軍地對接論證、自上而下分解”需求生成機制，加快形成以需求牽引建設、以規(guī)劃調控進程、以市場驅動落實的融合發(fā)展新模式。

建立資源共享機制。武器裝備建設投資大風險高，單純依靠國家投資或民企投資是做不到或行不通的，必須建立資源共享機制，整合各類國防科技和裝備建設資源，統(tǒng)籌大型科學儀器設備、科技文獻、科學數(shù)據(jù)等科技基礎條件平臺建設，加快建立健全開放共享的運行服務管理模式和支持方式，努力開創(chuàng)國防科技和裝備建設資源共建共享共用的集約發(fā)展新格局。

三、以政策制度支持軍民融合

現(xiàn)行政策制度條件下，民企參軍仍面臨諸多方面的政策制度壁壘。強化政策制度改革創(chuàng)新，必須要堅持問題導向，以破解政策制度壁壘為引導，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立公平、公正、公開的競爭環(huán)境，激發(fā)優(yōu)勢民營企業(yè)的創(chuàng)新活力和潛能。

調整市場準入制度?，F(xiàn)行軍品市場準入制度下，企業(yè)進入軍品市場必須獲得“四證”，即武器裝備科研生產許可證、裝備承制單位資格證、質量保證體系認證和保密資格證。這些證件分別由軍地多個部門分頭管理，認證程序繁瑣，審查內容重疊，且缺乏協(xié)調機制，為民企進入軍品市場人為提高門檻、設置障礙。一是制訂負面清單和禁入范圍。對于核、生化、保密芯片等專用性極強、采購量少、安全保密要求極嚴的少數(shù)關鍵性特殊武器裝備或產品，實行市場禁入；對于武器裝備總體、關鍵分系統(tǒng)、核心配套產品以及核心元器件、關鍵原材料等，根據(jù)專用程度、涉密等級、采購規(guī)模等情況，選擇、扶持一定數(shù)量的民企維持適度競爭；對于武器裝備的一般分系統(tǒng)及其配套產品，涉密等級低、投資較小、通用性強，調整制定相應的市場準入標準，兼顧規(guī)模經濟前提下支持、引導、保護民企參與競爭。二是減少重復審查。修改準入審查內容標準，按照裝備、分系統(tǒng)、配套產品類型及保密等級，科學設置必要的審查內容和可行的準入標準。三是搞好銜接協(xié)調?，F(xiàn)階段，應加快推進許可與承制資格的聯(lián)合審查，細化聯(lián)合審查工作機制，努力構建簡明規(guī)范、高效有序的軍品市場準入制度。長期看，按照“四證合一”的基本原則，修改現(xiàn)行法規(guī)標準，建立以總裝牽頭、其他部門共同參與的準入管理組織，形成手續(xù)簡化、集中辦理的準入管理程序。

規(guī)范信息發(fā)布制度。受保密等諸多原因限制，軍民間尚未建立權威的、暢通的信息交互機制，民企不知道軍方需要什么，軍方不知道民企有什么，致使優(yōu)質民企“報國無門”，裝備采購“難覓知音”，軍民難以形成良性互動，資源難以實現(xiàn)雙向優(yōu)化配置。一要健全裝備采購信息發(fā)布管理機構。裝備采購信息發(fā)布和管理工作應當統(tǒng)籌規(guī)劃、分階段實施?，F(xiàn)階段，由總裝備部對全軍裝備采購信息發(fā)布實施統(tǒng)一歸口管理，總裝備部有關業(yè)務部門及總部分管有關裝備的部門、軍兵種裝備部等兩級機構具體實施裝備采購信息的發(fā)布和管理工作。待裝備采購制度改革完成后，可由兩級發(fā)布管理轉入由總裝備部集中統(tǒng)一發(fā)布管理；二要完善裝備采購信息發(fā)布機制。完善優(yōu)勢民營企業(yè)先進產品與關鍵技術信息轉化機制，結合國防科技與武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略、裝備建設五年計劃和專項規(guī)劃，遴選裝備建設需要的先進產品與關鍵技術，納入年度裝備研制采購專項計劃或配套計劃中；三要建立軍民融合信息交流機制。建立總裝備部、工業(yè)化信息部和全國工商聯(lián)軍民融合信息交流機制，逐步實現(xiàn)裝備采購信息網(wǎng)、國家軍民結合公共服務平臺和企業(yè)產品技術信息展示平臺信息共享。

促進技術標準融合。長期以來，我國武器裝備研制生產存在的軍用技術和民用技術、軍用標準和民用標準之分，成為阻礙裝備武器軍民融合發(fā)展的壁壘。一要實現(xiàn)技術融合。在過去相當長時間內,科學技術的重大突破都首先運用于軍事領域,現(xiàn)在這一趨勢正在發(fā)生變化,許多高新技術率先在民用領域得到突破和運用。目前，很多優(yōu)質民營企業(yè)在航空航天技術、電子信息技術、衛(wèi)星通信技術、動力技術、高端裝備研制技術等部分核心技術上取得重大突破，有效解決了武器裝備技術“瓶頸”，成為裝備建設重要一極。二要實現(xiàn)標準統(tǒng)一。國家有關部門要會同軍隊和有關民營企業(yè)管理機構，組織制訂軍民兩用技術體制標準、質量管理標準、成本管理標準和服務保障標準。三要實現(xiàn)規(guī)范管理。軍民兩用技術開發(fā)要從國家科技發(fā)展規(guī)劃做起，選擇處于某一技術領域制高點的軍民企業(yè)聯(lián)合攻關突破。建立軍民融合技術標準管理機構，制定軍民融合技術標準管理辦法，清理影響軍民融合的國家標準、國家軍用標準和行業(yè)企業(yè)標準。國家發(fā)布的民用標準滿足軍用要求的就不再制定國家軍用標準。

完善民企投資政策。支持優(yōu)勢民營企業(yè)技術創(chuàng)新，亟待健全民企參軍投資補償機制?，F(xiàn)行裝備科研條件保障費投資、批量生產技術改造費投資以及軍品稅收優(yōu)惠政策，均按企業(yè)軍工、民用的“身份”制定，民企從事裝備科研生產面臨著不公平的投資稅收政策待遇。建議按照“一視同仁”的原則，加快推進裝備科研生產投資稅收政策改革。軍工投資應以提高國防科技核心與關鍵能力為目標，兼顧公平競爭的需要，分別采取直接投資、投資補助、貸款貼息等方式，合理安排軍企民企條件保障費、技術改造費；稅收政策應以裝備采購合同或配套合同為依據(jù)，加快制定軍品免稅清單，簡化免稅辦理流程，使軍企民企享受同等的稅收優(yōu)惠待遇。

四、以法治思維保障軍民融合

習主席強調，實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發(fā)展。長期以來，我軍高度重視裝備法規(guī)建設，依法治裝、依法管裝的能力水平不斷提升。但隨著軍民融合發(fā)展工作深入推進，現(xiàn)行法規(guī)逐漸顯露出不適應、不完善的問題，導致當前軍民融合發(fā)展工作無法可依、無章可循的現(xiàn)象較為突出。

樹立法治思維。當前，有利于軍民融合的法治環(huán)境尚未形成，某種程度上存在著“靠自覺融合、靠感情協(xié)調、靠關系解決”的現(xiàn)象，制約了軍民融合的深度發(fā)展。需強化軍民融合法治意志和大局意識，將軍民融合發(fā)展的法治思維理念內化于心、外化于行，有效破除軍民融合發(fā)展中的人情與人治，自覺構建“依法融合”的管理理念和思維，提高軍民融合發(fā)展工作的科學化、規(guī)范化、制度化水平，確保法治化建設的正確方向。

推進科學立法。軍民融合涉及復雜的資源配置和利益調整，僅靠行政指令難以有效持續(xù)推動，只有嚴格遵循法治要求，進行科學立法，頒立良法，才能促進軍民融合健康快速發(fā)展。一是加強軍民融合立法的統(tǒng)一規(guī)劃。要有效整合軍民融合立法需求，減少各系統(tǒng)、各部門分散立法，加強綜合性、全局性、基礎性事項的立法，從立法源頭和體制機制上有效防止“碎片化”立法，確保立法的科學性和統(tǒng)一性。二是完善利益相關方參與立法機制，深入推進軍民融合民主立法。當前，要調節(jié)軍民融合發(fā)展中的各種關系，規(guī)范各種工作行為，必須完善軍民融合立法項目征集和論證制度，充分發(fā)揮各方參與的積極性，廣泛聽取利益相關方意見，確立有序參與的途徑和方式，保證參與立法的廣泛性及規(guī)范化。三是提高立法質量，增強軍民融合法律的操作性，避免出現(xiàn)比較靈活、籠統(tǒng)和原則性的條文，增強法規(guī)的適用性。四是清理現(xiàn)行法規(guī)制度。全面清理、修改或廢止過時的軍民融合法規(guī)或條款，增強法規(guī)制度的時代性、科學性、針對性，清除阻礙軍民融合深度發(fā)展的障礙。

健全法規(guī)體系。按照全面依法治國的全面部署，緊密結合軍民融合發(fā)展的實際需求，推進軍民融合發(fā)展的法規(guī)體系建設，確保軍民融合深入發(fā)展有法可依、有章可循。一方面，盡快出臺軍民融合基本法律。當前，還缺乏軍民融合的綜合性法律，對軍民融合的體制機制、責任義務、配套保障等重大問題缺乏制度規(guī)范，要推動軍民融合深入發(fā)展，需加快軍民融合綜合性法律的制定進程，如盡快出臺《武器裝備采購供應法》《裝備動員法》，以法律形式明確軍民融合組織領導，理順軍地關系，清晰界定各類機構權力邊界，明確任務分工，規(guī)范軍民融合工作程序方法，切實解決制約軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結構性矛盾等基本問題，為軍民融合發(fā)展提供基本法律遵循。另一方面，著手制定軍民融合相關配套法規(guī)制度。軍民融合是一項系統(tǒng)工程，不可能靠幾部法律就能解決，為此，必須盡快完善價格管理、資金投入、稅收激勵、金融支持、利益補償、軍民通用標準、項目安全審查監(jiān)管等相關配套法規(guī)制度，形成中國特色軍民融合法治實施體系和法治保障體系。

嚴格法治落實。法治建設，貴在行動，重在落實。一是明確法律責任主體，依法授予有關部門開展軍民融合工作的權利，實施機構、職能、權限、程序、責任的法定化，科學設置軍民融合推進工作權利清單，堅決杜絕借軍民融合之機，為部門謀一己之利。二是加大法治監(jiān)督力度，建立由國家、軍隊有關部門聯(lián)合組成的一體化法治工作組織，著重對軍民融合工作中的主要部門、重點領域、重點行業(yè)，貫徹落實軍民融合發(fā)展相關政策法規(guī)情況進行嚴格督導，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)行為。三是建立執(zhí)法績效評估機制，把落實法規(guī)情況作為考核國家、軍隊相關部門的重要方面，將責任主體的明確性、法規(guī)制定的完備性、執(zhí)法的規(guī)范性、取得的成效性等作為評估的重要標準，全方位地覆蓋軍民融合工作，綜合評估軍民融合法治建設水平。四是強化合法權益保護和救濟。維護合法權益和制約權力是法治的兩個核心要素，其中，合法權益維護又是法治化保障的基本追求。注重“民參軍”的合法權益保護和救濟，通過質疑、投訴、仲裁和訴訟制度，依法強化對軍民融合發(fā)展中各方合法權益的維護，激勵民企參軍的積極性和主動性。

作者簡介：（舒本耀，裝備學院裝備采辦系副教授，碩士生導師；李紅軍，裝備學院裝備采辦系講師，呂繼超，裝備學院研究生院碩士研究生。）