農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)登記整合思路

■ 黃 云/束 平/郭 斌

（1.常州市不動產(chǎn)登記交易中心，江蘇 常州 213001；2.常州市基礎(chǔ)地理勘測中心，江蘇 常州 213001）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)登記整合思路

■ 黃 云1/束 平2/郭 斌1

（1.常州市不動產(chǎn)登記交易中心，江蘇 常州 213001；2.常州市基礎(chǔ)地理勘測中心，江蘇 常州 213001）

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第五條明確規(guī)定，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不動產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。但二者登記機(jī)構(gòu)不一致，登記業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)內(nèi)容也有很大的差異。文章從市級職責(zé)機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，對不動產(chǎn)登記過渡期后，如何做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果的順利移交，從登記機(jī)構(gòu)、登記業(yè)務(wù)、登記簿冊證、數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)等五方面提出了整合主要內(nèi)容和思路。

登記；整合；不動產(chǎn)；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

0 引言

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。圍繞堅(jiān)持和完善這一制度，我國積極開展土地承包管理服務(wù)工作。1983年，開展農(nóng)村第一輪土地承包，承包期為15年，到1997年止。1997年，開展農(nóng)村第二輪土地承包，承包期再延長30年不變，承包期限至2027年12月31日。經(jīng)過一輪、二輪土地承包，形成了現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包關(guān)系，絕大多數(shù)地方簽訂了承包合同并發(fā)放了權(quán)屬證書。但受當(dāng)時歷史環(huán)境和技術(shù)條件制約，二輪承包也存在很多問題，如承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、承包合同不規(guī)范、土地承包經(jīng)營權(quán)證書沒有發(fā)放到戶等等。近幾年來，黨和國家一直重視農(nóng)村土地承包工作，自2008年以來連續(xù)七年的中央1號文件都提到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，特別是黨的十七屆三中全會和十八屆三中全會的決定，明確要求搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第五條明確規(guī)定，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不動產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。2016年1月《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中再次明確“不動產(chǎn)登記過渡期內(nèi)，農(nóng)業(yè)部會同國土資源部等部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記工作，按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)規(guī)定辦理耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)登記。不動產(chǎn)登記過渡期后，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作?！币虼?，本文針對不動產(chǎn)登記過渡期后，如何將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進(jìn)行了思考，提出了整合思路。

1 現(xiàn)狀分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是對農(nóng)村土地二輪延包的規(guī)范和完善，目前主要由農(nóng)業(yè)管理部門負(fù)責(zé)。2011年我國啟動50個縣的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)。2012年中央1號文件《關(guān)于確定2013年全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)的通知》明確指出：“用五年的時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問題?！贝_定了105個確權(quán)登記頒證試點(diǎn)區(qū)。為了確保5年內(nèi)基本完成此項(xiàng)工作，農(nóng)業(yè)部總體上按“兩年擴(kuò)大試點(diǎn)，三年全面推開”開展工作。截至2014年年底，全國約有140個縣完成試點(diǎn)并頒發(fā)證書。2015年全國土地承包確權(quán)登記頒證工作全面開展，預(yù)計(jì)至2017年將完成全國兩千多個縣的確權(quán)頒證工作[11]。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和國務(wù)院第31次常務(wù)會議確定的登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”精神，明確將土地、房屋、草原、林地、海域等分散在不同部門的登記職責(zé)整合由一個部門負(fù)責(zé)。2014年1月，國土資源部在地籍司加掛不動產(chǎn)登記局牌子，至此國土資源部不動產(chǎn)登記局組建完畢。依據(jù)國家統(tǒng)一部署，全國31個省份登記相關(guān)工作均已啟動，至2015年年底全國335個市（地、州、盟）、2789個縣（市、區(qū)、旗）完成職責(zé)機(jī)構(gòu)整合，占比分別達(dá)到100%和98%。2015年2月27日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于啟用不動產(chǎn)登記簿證樣式（試行）的通知》（國土資發(fā)〔2015〕25號）。2015年3月1日，《不動產(chǎn)登記暫行條例》正式實(shí)施，全國第一本不動產(chǎn)權(quán)證書同步頒發(fā)，信息管理基礎(chǔ)平臺上線試運(yùn)行。預(yù)計(jì)2017年將全面實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。

2 存在的問題

2.1 登記機(jī)構(gòu)不一致

2.2 登記業(yè)務(wù)不一致

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的流程可以分為申請、受理、審核、登簿、發(fā)證，主要業(yè)務(wù)類型包括首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、其他登記等。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是對農(nóng)村承包耕地的首次登記，市級基本上形成了前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫“六步走”的工作步驟。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記今后可能涉及到的業(yè)務(wù)類型還應(yīng)包括權(quán)利人和發(fā)包方的名稱變更；承包土地的面積、用途發(fā)生變更；轉(zhuǎn)讓、互換、分立等方式的權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移；以及抵押、注銷等登記類型。

因此，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記納入到不動產(chǎn)登記，將以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記流程為基礎(chǔ)，融合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記流程，實(shí)現(xiàn)登記流程的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。以現(xiàn)有不動產(chǎn)統(tǒng)一登記類型為基礎(chǔ)，充分融合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)今后相關(guān)的業(yè)務(wù)類型，實(shí)現(xiàn)登記類型的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.3 數(shù)據(jù)內(nèi)容不一致

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)以1∶2000比例尺為主，統(tǒng)一采用2000國家大地坐標(biāo)系，高程采用國家85黃海高程。市級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作數(shù)據(jù)內(nèi)容與格式如下：

●矢量數(shù)據(jù)采用標(biāo)準(zhǔn)shapefile格式（.shp），按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求進(jìn)行拼接；柵格數(shù)據(jù)采用國際工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)無壓縮的TIFF格式（.TIF），但需將大地坐標(biāo)系在影像上的定位信息及影像的地面分辨率等信息添加到TIF文件上，柵格數(shù)據(jù)按照標(biāo)準(zhǔn)圖幅形式進(jìn)行組織。

除此之外，還有部分單詞的含義在東西方存在差異。由于文化背景與傳統(tǒng)的不同，部分單詞在東西方中代表不同的甚至意義相反的意思。比如，單詞ambitious，在漢語的理解中是褒義詞，代表著某個人擁有雄心壯志，擁有著遠(yuǎn)大抱負(fù)，這是對別人很高的褒獎。然而，在英語文化中，它除了褒義詞之外，還有貶義詞的含義，比如貶義就是野心勃勃，這就不只是代表著積極的、正面的意思，還代表著相反的消極、批評的意思。我們可以由此看出，東西方在漫長的歷史發(fā)展中，衍生出不同的文化環(huán)境，在某些具體單詞的理解上，可能存在部分情感色彩的差異。

●權(quán)屬數(shù)據(jù)，包括表格數(shù)據(jù)和文檔資料，表格采用MDB格式保存。

●元數(shù)據(jù)，采用XML格式。

目前不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查以1∶500比例尺為主，西安80坐標(biāo)系為主，高程采用國家85黃海高程。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)目前主要包括土地、房屋等不動產(chǎn)單元數(shù)據(jù)、權(quán)利人數(shù)據(jù)、權(quán)利數(shù)據(jù)、登記業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和其它數(shù)據(jù)。具體內(nèi)容與格式如下：

●不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)分為空間數(shù)據(jù)和非空間數(shù)據(jù)。空間數(shù)據(jù)采用分層的方式進(jìn)行組織管理，數(shù)據(jù)格式為GDB格式。

●不動產(chǎn)登記電子登記簿，數(shù)據(jù)格式為MDB。不動產(chǎn)登記歷史檔案數(shù)據(jù)庫，按檔案管理要求格式存放，掃描內(nèi)容以文件形式存放。

●不動產(chǎn)登記信息元數(shù)據(jù)，采用XML格式。

由此可見，二者數(shù)據(jù)都主要包括了空間信息和權(quán)屬信息兩個部分。因坐標(biāo)系統(tǒng)不一致，需要進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換工作，統(tǒng)一到同一個坐標(biāo)系統(tǒng)下。因數(shù)據(jù)精度不一致，不同精度的數(shù)據(jù)疊加在一起，還要進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，以及邊界的處理。

3 整合的主要內(nèi)容

為解決以上三個主要問題，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果的順利移交，應(yīng)有序開展以下幾個方面的整合工作。

3.1 登記機(jī)構(gòu)的整合

在本次全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證工作完成后，建議剝離市、轄市（區(qū)）、縣農(nóng)業(yè)主管部門所承擔(dān)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記職能，分別納入市級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及轄市（區(qū)）、縣不動產(chǎn)登記分支機(jī)構(gòu)。將市、轄市（區(qū)）、縣承擔(dān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的職能人員編制統(tǒng)一換轉(zhuǎn)至不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，其他承擔(dān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記職責(zé)的相關(guān)人員可按照人隨事走與本人自愿相結(jié)合的原則進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。

3.2 登記業(yè)務(wù)的整合

以《不動產(chǎn)登記暫行條例》為基礎(chǔ)，結(jié)合《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，梳理現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記業(yè)務(wù)的類型和流程，思考今后農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的登記類型，按照不動產(chǎn)首次登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記、注銷登記和其他登記等大類，梳理完善每個大類下的子業(yè)務(wù)流程，按照梳理一項(xiàng)、納入一項(xiàng)的原則，逐步完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記業(yè)務(wù)過渡到不動產(chǎn)登記。另外，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等密切相關(guān)，還需對登記業(yè)務(wù)相關(guān)性進(jìn)行整合。

3.3 登記簿、冊、證的整合

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿以家庭承包戶為基礎(chǔ)，一戶一簿，一簿上記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書變動情況。按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，不動產(chǎn)登記簿樣式主要分為宗地基本信息、不動產(chǎn)權(quán)利登記信息、其他事項(xiàng)登記信息三大部分，以宗地為基礎(chǔ)，將同一宗地范圍的所有不動產(chǎn)編入同一不動產(chǎn)登記簿，以不動產(chǎn)單元為基本登記單位，用不動產(chǎn)單元號串聯(lián)三大部分信息，確保一個宗地一簿，一個不動產(chǎn)單元一本，一類權(quán)利事項(xiàng)登記信息一頁。因此將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿納入到不動產(chǎn)登記簿，需增設(shè)不動產(chǎn)單元編碼、宗地基本信息、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記信息及宗地附圖。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)承包地塊的編碼規(guī)則：承包地塊代碼由19位阿拉伯?dāng)?shù)字構(gòu)成，前14位是發(fā)包方代碼，后加5位系列順序碼。不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則：采用七層28位層次碼結(jié)構(gòu)，由宗地代碼與定著物代碼構(gòu)成。因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記首先要劃分地籍區(qū)和地籍子區(qū)，按不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則賦碼。還需考慮宗地與承包地塊的對應(yīng)關(guān)系。宗地是土地權(quán)屬界址線封閉的地塊或空間。宗地可以以每個承包地塊設(shè)為一宗地，也可以同一權(quán)利人的多個承包地塊設(shè)為一宗地。

目前發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書樣式設(shè)計(jì)與其登記簿的樣式相似。而不動產(chǎn)權(quán)證書分單一版和集成版，目前主要使用單一版。建議采用單一版不動產(chǎn)權(quán)證樣式，與現(xiàn)階段的登記模式一致便于統(tǒng)一管理。

3.4 數(shù)據(jù)庫的整合

對于建成的市級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫，首先進(jìn)行數(shù)據(jù)完整性、一致性檢查，其次依據(jù)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，建立映射關(guān)系模型，提取、轉(zhuǎn)換、補(bǔ)錄不動產(chǎn)登記信息，梳理數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系，最后建立與圖形的空間對應(yīng)關(guān)系，形成符合不動產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)要求的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息數(shù)據(jù)庫。具體流程如圖1所示。

3.5 信息系統(tǒng)的對接

市級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作使用的信息系統(tǒng)基本上有兩類，一類是調(diào)查建庫系統(tǒng)，另一類是業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。其中調(diào)查建庫系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)調(diào)查資料打印、數(shù)據(jù)錄入、建庫、合同和歸戶等成果資料輸出；業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)具有合同權(quán)證管理、土地流轉(zhuǎn)管理、數(shù)據(jù)查詢分析等功能，分為農(nóng)用地管理、建設(shè)用地管理、未利用土地管理，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)信息詳細(xì)、真實(shí)的記錄，實(shí)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)、村各級主管部門進(jìn)行相關(guān)信息的匯總、查詢和分析。系統(tǒng)為BS架構(gòu)，側(cè)重數(shù)據(jù)的查詢、瀏覽與統(tǒng)計(jì)分析及相關(guān)權(quán)證的輸出。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)系統(tǒng)對接主要是要完成與其業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的對接。

圖1 數(shù)據(jù)庫整合路線圖

市級不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理系統(tǒng)需要在業(yè)務(wù)分析、數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，制定數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，定制業(yè)務(wù)流程，以及相關(guān)表單的動態(tài)配置，與土地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)無縫對接，實(shí)時調(diào)用相關(guān)的圖形及調(diào)查表屬性數(shù)據(jù)，進(jìn)行不動產(chǎn)統(tǒng)一的登記發(fā)證。市級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)還應(yīng)開發(fā)具有完備的圖形基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理功能的管理信息系統(tǒng)，真正融合基礎(chǔ)地形圖、地籍圖、房產(chǎn)圖、土地承包地塊圖管理的功能，實(shí)現(xiàn)圖形的統(tǒng)一管理。

4 結(jié)束語

將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記涉及體制政策、機(jī)構(gòu)人員、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多方面的工作，本文從市級職責(zé)機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，基于登記機(jī)構(gòu)、登記業(yè)務(wù)、登記簿冊證、數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，提出了整合思路，可為我國實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系和建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息管理基礎(chǔ)平臺提供參考。通過整合登記機(jī)構(gòu)，可以最大限度整合資源，減少政府行政成本，完善政府運(yùn)行機(jī)制。通過整合登記職能，可以減少辦證環(huán)節(jié)，采取“一站式”服務(wù)等措施，節(jié)省登記費(fèi)用，更好地方便企業(yè)、群眾申請和辦理不動產(chǎn)登記。

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Thought onIntegration of Rural Land ContractedManagement Rights into the Registration of Real Estate

HUANG Yun1, SHU Ping2, GUO Bin1
(1.Changzhou Real Estate Registration Transaction Center, Changzhou Jiangsu 213001, China; 2. Changzhou Basic Geographic Survey Center, Changzhou Jiangsu 213001, China)

In Article V of "Provisional Regulations on real estate registration", it clearly stated that land contract and management rightsof farmland, woodland, grassland and other immovable property rights, should be included in the unifed registration of real estate. But they are belongs to different registration agencies, and varies largely in business registration and data content. From the angle of the municipal institutional responsibility,we argue thatafter the transition period of registration of real estate, it should include rural land contract and management rights in the unified registration of real estate, and achieve a smooth transfer of rural land contract management rights registration. Then weput forward the main content and ideas of integration from fve aspects: registration authorities, registration business, registration certifcate books, databases and information systems.

registration; integration; real property; the rural land contract and management rights

F301.0；F062.1

A

1672-6995(2016)04-0064-04

2016-02-23；

2016-03-21

黃云(1982-)，女，安徽省懷遠(yuǎn)縣人，常州市不動產(chǎn)登記交易中心工程師，工程碩士，主要從事不動產(chǎn)登記管理信息系統(tǒng)研究工作。