我國(guó)建立水權(quán)及其交易制度的探討

趙博昕　蔣紅霞

（南京工業(yè)大學(xué)江蘇南京211800）

我國(guó)建立水權(quán)及其交易制度的探討

趙博昕蔣紅霞

（南京工業(yè)大學(xué)江蘇南京211800）

水資源是一種有限的戰(zhàn)略資源。由于我國(guó)人均占有水資源量居于世界較低水平，因此，我國(guó)屬于世界上十分缺水的國(guó)家。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)環(huán)境用水急劇增加，其短缺形勢(shì)日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸之一。為促進(jìn)水資源的合理使用和保護(hù)，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律配置水資源，開(kāi)展水權(quán)確權(quán)和水權(quán)交易。

水權(quán)；交易；探討

1我國(guó)的水資源形勢(shì)

地球上的水很豐富，總量高達(dá)1450×1012m3，但97.5%都是海水（苦咸水），無(wú)法飲用和灌溉。世界可利用水資源（淡水）總量?jī)H為46.8×1012m3，人均水資源量為6400m3。我國(guó)水資源總量為2.81× 1012m3，排在世界第五位，與印度尼西亞基本相當(dāng)。從總量上講，我國(guó)的水資源排在世界前列，但我國(guó)人口世界第一，2014年末我國(guó)大陸人口達(dá)到13.68億人，因此，我國(guó)人均水資源只有2050m3，不到世界平均水平的1/3，屬于水資源最貧乏的國(guó)家之一。

在扣除難以利用的洪水和地下水外，我國(guó)實(shí)際可利用的水資源不超過(guò)1×1012m3。國(guó)務(wù)院要求，2030年全國(guó)用水總量控制在7000×108m3以內(nèi)，人均為460m3。按照國(guó)際上劃定的水資源緊缺性標(biāo)準(zhǔn)為：人均每年水資源量在1700m3時(shí)，為輕度缺水；1000m3～1700m3為中度缺水；500m3～1000m3為重度缺水；低于500m3為極度缺水。因此，我國(guó)是一個(gè)水資源十分短缺的國(guó)家。

我國(guó)2014年總供水量為6095×1012m3，主要是地表水，占4/5，其余為地下水和其他水源。污水回應(yīng)處理量為46×1012m3，集雨工程利用量8.7×1012m3，海水利用量714×1012m3，主要是沿海地區(qū)作為發(fā)電（火電、核電）冷卻用水。

全國(guó)640座城市中，有400座城市出現(xiàn)供水不足的問(wèn)題，其中比較嚴(yán)重的城市達(dá)到110座，缺水65×1012m3。日趨加重的水污染也進(jìn)一步降低了水體的使用功能，增加了水處理的技術(shù)難度和成本，加劇了水資源緊缺的的矛盾。對(duì)我國(guó)在實(shí)施的全面建成小康社會(huì)以及綠色、低碳、環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。我國(guó)用水效率偏低，2014年全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.53，發(fā)達(dá)國(guó)家一般為0.7～0.8，以色列達(dá)到0.9以上；全國(guó)萬(wàn)元GDP用水量為96m3，是世界平均水平的2～3倍；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為60m3，是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍；工業(yè)水重復(fù)利用率為65%，而發(fā)達(dá)國(guó)家在85%以上；城市供水管網(wǎng)漏損率20%～30%。我國(guó)在污水處理、雨水利用、海水淡化等方面仍然處于較低層次和水平。

淡水資源歸根結(jié)底都是由天然降水（雨雪）產(chǎn)生的，無(wú)論河流還是湖泊。因此，水資源量與地區(qū)的降水有著直接的關(guān)系，這就造成了我國(guó)水資源在年內(nèi)各季和空間地域上分布很不均勻，南方水資源多，北方水資源少，雨季水資源多，非雨季則較少。由此，導(dǎo)致水資源分布與土地、礦產(chǎn)資源分布以及工農(nóng)業(yè)、人口等生產(chǎn)力要素布局不是很匹配，所以產(chǎn)生了南水北調(diào)等重大的跨區(qū)域調(diào)水工程，代價(jià)很大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化步伐不斷加快，對(duì)水資源的需求也在加大，水資源緊缺的矛盾更加突出。省區(qū)、市縣之間、行業(yè)之間出現(xiàn)了相互爭(zhēng)水的現(xiàn)象，工業(yè)發(fā)展擠占農(nóng)業(yè)用水，生產(chǎn)用水?dāng)D占生態(tài)用水，城市綠化、洗車服務(wù)業(yè)擠占生活用水等問(wèn)題日益嚴(yán)峻。

要解決我國(guó)面臨的水資源短缺問(wèn)題，需要多措并舉，采取工程、非工程、管理、行政、法律的手段加以解決。在水資源管理制度方面，要加快創(chuàng)新，建立適合國(guó)情的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水資源權(quán)屬體系，即水權(quán)及交易制度。通過(guò)加快推進(jìn)我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用，以經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)化水資源管理和節(jié)水，從而提高水資源利用效益和效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，為全面建成小康社會(huì)提供有力的水資源保障。

2我國(guó)的水權(quán)及其獲得方式

水資源是與土地、礦產(chǎn)、石油同等重要的有限的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性自然資源。從目前形勢(shì)看，水資源短缺、供需矛盾突出依然是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙之一，破解供水瓶頸，提高水資源的有效供給，水權(quán)交易機(jī)制和市場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生。利用水權(quán)理論，建立水權(quán)交易市場(chǎng)，并通過(guò)其參與水資源配置和分配，已經(jīng)得到國(guó)家和社會(huì)的重視。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，我國(guó)要推進(jìn)水權(quán)和水市場(chǎng)培育，目的在于通過(guò)市場(chǎng)手段，有償轉(zhuǎn)讓給水資源，即解決了缺水地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，又給供水地區(qū)帶了經(jīng)濟(jì)收益，從而盤(pán)活水資源供給市場(chǎng)。

運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)合理分配水資源，提高水資源的使用效率與效益，保障各業(yè)用水的可持續(xù)供給，以此支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)健康發(fā)展。

水權(quán)就是水資源的產(chǎn)權(quán)，包括水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及收益權(quán)。

在我國(guó)，水資源作為一種有限的戰(zhàn)略資源，江河胡泊溝渠庫(kù)壩的地表水以及地下水都屬于國(guó)家所有，即主要水資源為國(guó)有性質(zhì)。只有很少部分的水資源屬于集體組織和個(gè)人所有，比如農(nóng)村組織所有的小庫(kù)壩的水，北方山區(qū)農(nóng)戶集雨水窖和南方農(nóng)村自家的池塘蓄積的水。因此，總體講。我國(guó)水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家所有，關(guān)注水權(quán)側(cè)重于使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及收益的享用權(quán)。我國(guó)團(tuán)體（單位）個(gè)人獲得的水權(quán)是指水資源的使用權(quán)，水交易主要是指使用權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行取水許可制度，該制度是獲取用水權(quán)的主要方式。獲得取水許可（用水權(quán)），在用水方面必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，用水量要按行業(yè)用水定額來(lái)計(jì)算，符合國(guó)家水資源保護(hù)政策。同時(shí)要尊重在歷史發(fā)展過(guò)程中自然形成的水權(quán)，這主要是農(nóng)民引水灌溉的農(nóng)業(yè)水權(quán)。原則上新獲得取水權(quán)的人不應(yīng)影響既有取水人的利益，如有沖突，要協(xié)商解決。

根據(jù)取水許可制度，取水人的用水權(quán)是一種相對(duì)權(quán)力，取水許可證有效期為5年，到期后要進(jìn)行重新審核。

通過(guò)取水許可取得用水權(quán)限于一定的范圍，在用途方面也不能隨意變更，比如把農(nóng)業(yè)取水用于工業(yè)。在實(shí)際工作中，獲得取水權(quán)的機(jī)構(gòu)不一定是用水者，如自來(lái)水公司雖然是取水者，但不是直接用水戶，只是供給方，真正的用水者是各類企業(yè)、行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、服務(wù)業(yè)和居民。所以取水權(quán)與用水權(quán)不完全統(tǒng)一。

當(dāng)然，受到氣候、季節(jié)和蓄水狀況影響，水量隨不同時(shí)間而變化，具有不確定性。因此，各流域在確定水權(quán)時(shí)是按照多年平均來(lái)水量的比率確權(quán)，即擁有總水量的百分率，實(shí)際獲得的水量不是定數(shù)，要根據(jù)當(dāng)年的降雨、用水對(duì)象規(guī)模。申請(qǐng)新的水權(quán)則可以通過(guò)水市場(chǎng)取得。同時(shí)，地下水與地表水要遵循相同的政策和交易規(guī)則，以避免產(chǎn)生市場(chǎng)交易的漏洞。

3我國(guó)水權(quán)交易及實(shí)例

水權(quán)交易是水資源使用權(quán)的部分或者全部有償轉(zhuǎn)讓。水權(quán)交易一般應(yīng)該具備的基本前提是：（1）公平公正性，對(duì)于農(nóng)村來(lái)講，有利于提高農(nóng)民個(gè)人或用水協(xié)會(huì)在水權(quán)交易過(guò)程中地位和能力，在與水管理部門(mén)的談判中處于對(duì)等的地位，保障自身的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益不受侵害。（2）有償性，即轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)的一方能夠從水權(quán)交易中得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和利益。（3）安全性，即出讓水權(quán)不會(huì)造成第三方利益受損，用水對(duì)象必須是國(guó)家鼓勵(lì)或支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

早在2000年11月，浙江省金華地區(qū)的東陽(yáng)市和義烏市在我國(guó)首次進(jìn)行了市場(chǎng)化水權(quán)交易。當(dāng)時(shí)東陽(yáng)市可利用的水資源相對(duì)比較豐富，每年保障本市正常供水外，尚有富裕水量，可供水潛力較大。而義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很快，城市擴(kuò)張也很快，出現(xiàn)了供水不足的情況，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。在論證和協(xié)商基礎(chǔ)上，東陽(yáng)市和義烏市按照水權(quán)交易模式，經(jīng)過(guò)商業(yè)談判，簽訂了義烏市向東陽(yáng)市購(gòu)買部分用水權(quán)協(xié)議，義烏市用2億元資金有償購(gòu)買東陽(yáng)市每年5000×104m3的水資源使用權(quán)，東陽(yáng)市保障水量和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。義烏市分期支付水權(quán)費(fèi)，定期支付水費(fèi)（按照政府物價(jià)部門(mén)核定的水價(jià)）。隨后，內(nèi)蒙古、寧夏也在國(guó)家部委的指導(dǎo)下開(kāi)展了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，工業(yè)項(xiàng)目出資進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉工程節(jié)水改造，節(jié)約的水量（水權(quán)）轉(zhuǎn)讓給工業(yè)項(xiàng)目。

4構(gòu)建水權(quán)制度體系的原則

要堅(jiān)持水資源統(tǒng)一管理和可持續(xù)利用的原則。水資源統(tǒng)一管理是水資源優(yōu)化配置的前提，是發(fā)揮水資源應(yīng)有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境效益的保證。要堅(jiān)持水量與水質(zhì)管理的結(jié)合。要按照生活、服務(wù)業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水順序配置水資源，核心是生活用水優(yōu)先和兼顧各業(yè)用水的原則。堅(jiān)持首先保障城鄉(xiāng)居民生活用水的需求，然后在配置各行業(yè)用水，要堅(jiān)持公正、公平和需求優(yōu)先順序原則。不同地區(qū)、不同人群的用水權(quán)與發(fā)展權(quán)、生存權(quán)是一樣的、平等的。在水權(quán)制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，要充分考慮弱勢(shì)群體的用水權(quán)，給予政策性保護(hù)。要在實(shí)際操作中注意處理好各方利益訴求。堅(jiān)持定額管理與總量控制相結(jié)合的原則。根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)發(fā)展水平制定切實(shí)可行的用水定額。在總水量的分配或交易前，要適當(dāng)預(yù)留機(jī)動(dòng)應(yīng)急水量。

5建立完善我國(guó)水權(quán)交易制度的建議

5.1建立統(tǒng)一的水資源管理體系

建立水權(quán)交易就是要對(duì)包括地表水、地下水、農(nóng)村水資源、城市水資源實(shí)行統(tǒng)籌管理，而且從中央到地方都是統(tǒng)一管理，避免政出多門(mén)。要采取科學(xué)的方法、信息化的手段對(duì)水資源進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，按照流域或行政區(qū)建立水權(quán)交易平臺(tái)，為健康有序開(kāi)展水權(quán)交易奠定基礎(chǔ)。

5.2實(shí)現(xiàn)供水的多樣性以及分質(zhì)供水

除從河流湖泊取得地表水以及抽取地下水外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水的循環(huán)利用、海水淡化、雨水利用、水的節(jié)約、蓄積汛期洪水。雨水是十分寶貴的淡水資源，雨水利用在國(guó)外十分普遍。充分利用已有房屋建筑蓄積集雨很方便，在屋頂、屋檐加裝集水槽，然后通過(guò)給水管把水蓄到儲(chǔ)水罐和蓄水池，雨水可以用于澆灌小區(qū)院落的樹(shù)木花草，也可沖洗廁所，節(jié)約了大量?jī)?yōu)質(zhì)自來(lái)水。我國(guó)應(yīng)該采取優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)單位、社區(qū)、居民安裝集雨利用系統(tǒng)。

5.3采取優(yōu)先水權(quán)和比率相結(jié)合的水權(quán)確權(quán)方式

由于我國(guó)南北地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，因此，水權(quán)確權(quán)要因地制宜，不同地區(qū)可以采取不同的方式。流域內(nèi)部水權(quán)分配以優(yōu)先水權(quán)思路為主，以比率水權(quán)方式為輔。根據(jù)用水對(duì)象規(guī)模所占總規(guī)模的比率進(jìn)行水權(quán)分配，以優(yōu)先水權(quán)要素為輔。在確定初始水權(quán)時(shí)，在考慮歷史事實(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行民主協(xié)商，保障弱勢(shì)群體（農(nóng)民和貧困落后地域）的水權(quán)益?；舅畽?quán)確定以后，屬于未分配的水權(quán)、以及新開(kāi)發(fā)的水源水權(quán)就可以完全按照水權(quán)市場(chǎng)交易。政府要考慮對(duì)貧困居民和公益性行業(yè)進(jìn)行目標(biāo)補(bǔ)貼，提高他們?cè)谑袌?chǎng)上獲得新水權(quán)的能力，體現(xiàn)社會(huì)的公平性。

5.4包含水量、水質(zhì)和可靠性的水權(quán)及交易

在同量條件下，水質(zhì)越好，交易價(jià)格越高；供水可靠性（保證率）越高，價(jià)格越高。一般來(lái)說(shuō)，生活用水的水質(zhì)、可靠性是最高的，工業(yè)要求居第二，農(nóng)業(yè)和生態(tài)居第三。當(dāng)然，有些工業(yè)用水對(duì)水質(zhì)要求不高，如工業(yè)冷卻用水，這要具體分析。

5.5建立水權(quán)交易制度和平臺(tái)

首先要把初始水權(quán)進(jìn)行登記，明確各類水權(quán)紅線，即保障城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、生態(tài)用水、應(yīng)急儲(chǔ)備用水等的最低額度，這部分水權(quán)是不能進(jìn)行交易的。另外水權(quán)交易主要在同一供水或配水系統(tǒng)進(jìn)行，以便獲得新水權(quán)的用戶能夠真正得到水的使用權(quán)。

5.6要保護(hù)第三方利益

在水權(quán)交易之前，要進(jìn)行評(píng)估，甲乙雙方的水交易行為是否對(duì)其他用水戶、公益性行業(yè)、環(huán)境造成影響，獲得新水權(quán)的使用者發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是否符合國(guó)家規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策，是否符合節(jié)水工藝要求。

[1]曾玉珊,等.我國(guó)水權(quán)交易模式探析.徐州工程學(xué)院學(xué)報(bào),2015,30 (4).

[2]姚傑寶,等著.流域水權(quán)制度研究.黃河水利出版社,2008.

[3]王貴作,等.水權(quán)制度框架設(shè)計(jì)構(gòu)想.中國(guó)水利,2015(13).

[4]水利部發(fā)展研究中心.啟動(dòng)水權(quán)改革試點(diǎn)建設(shè).水利發(fā)展研究. 2014,14(12).

[5]曾碧球,等.國(guó)內(nèi)外初始水權(quán)分配的分析及思考.甘肅農(nóng)業(yè)科技, 2015(6).