■齊力剛
(河北方成不動產(chǎn)評估有限公司 河北 石家莊050000)
當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀問題與對策
■齊力剛
(河北方成不動產(chǎn)評估有限公司 河北 石家莊050000)
本文回顧了從建國到現(xiàn)在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展變化,通過對當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度及其執(zhí)行情況的深入調(diào)查,客觀評價了土地產(chǎn)權(quán)制度的合理性和局限性,指出了在土地制度方面存在的弊端。認(rèn)真分析了問題的原因,提出了加以完善的對策和建議。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題對策
從建國到現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,大體經(jīng)過了四個階段的發(fā)展變化:
第一階段(1949-1953年)——私有制階段;第二階段(1953年-1957年)——合作化階段;第三階段(1958年-1978年)——人民公社階段;第四階段(1978年-2014年)——承包責(zé)任制階段;第五階段(2014年至今)——2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》?,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的亂象進(jìn)行規(guī)范,以引導(dǎo)農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)。
從近年來的情況看,現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度其功能釋放達(dá)到一種穩(wěn)定狀態(tài)之后,其弊端也日漸顯露出來。從調(diào)查的情況看,主要有以下幾個方面的問題。
2.1 集體土地所有權(quán)主體不清
集體土地所有權(quán)主體不清、權(quán)利不明確。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村與村民小組三方土地所有權(quán)的權(quán)利界限不清。導(dǎo)致在土地分配、集體土地征用過程中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村委會以土地所有者的身份,平調(diào)或占用農(nóng)民集體土地,容易誘發(fā)權(quán)屬糾紛。例如,京珠高速公路征地和公益事業(yè)占用元氏縣某村土地20多公頃,村委會和第一、第七村民小組因土地發(fā)包權(quán)問題發(fā)生爭議,打了幾年官司,至今沒有結(jié)案;2010年的南水北調(diào)工程和石武高鐵占地僅元氏縣就近100公頃,土地補償費80%歸農(nóng)戶所有;城中村的土地補償費實際已經(jīng)超過每平方米300元,得款幾十萬上百萬的戶比較多,耕地承包期到了再分配就會出現(xiàn)問題。二是賣地求發(fā)展,致使耕地大量流失。有的村干部就把土地當(dāng)成“搖錢樹”,打井、建校、修路、用電、發(fā)工資,只要缺錢就賣地??窟`法賣地、犧牲子孫后代的利益,換取一時發(fā)展。三是土地利用缺乏規(guī)劃。很多村的宅基地由戶戶間進(jìn)行調(diào)換,往往造成無規(guī)劃的亂建。
2.2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營受到限制
目前,“土地集體所有,農(nóng)民分散經(jīng)營”的土地制度,使土地經(jīng)營規(guī)模過小,土地占有過于零碎分散。據(jù)調(diào)查,2004年底元氏縣某村有3996人,931戶,426公頃耕地,戶均耕地0.46公頃。由于全村土地質(zhì)量不同,每戶承包的責(zé)任田一般分散為3個地塊。其弊端有三:一是浪費耕地資源。戶戶間的邊界田埂、澆水的渠溝占地?zé)o法播種,使有效耕種面積減少5-8%。二是浪費水資源。小地塊不便于統(tǒng)一安裝節(jié)水灌溉設(shè)施。三是不利于耕作現(xiàn)代化,造成農(nóng)資、農(nóng)機具的重復(fù)投資。在一定程度上束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展,限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化進(jìn)程。
2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)和入市難
2.3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多樣化,社會分工逐漸細(xì)化,不少農(nóng)民轉(zhuǎn)向非糧種植和第二、三產(chǎn)業(yè),這就要求實施大規(guī)模經(jīng)營。但是,在現(xiàn)行土地制度下,因為個別“釘子戶”不同意導(dǎo)致百公頃的大地塊集中經(jīng)營流產(chǎn)。再加上流轉(zhuǎn)的原則是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),承接的經(jīng)營者由于對產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性擔(dān)心,一些現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)設(shè)施長期投資積極性不高。
2.3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益分析
作者在2016年初對河北省石家莊市平原地區(qū)的某縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況做了專門調(diào)查,調(diào)查主要內(nèi)容有:家庭承包下的投入產(chǎn)出值、流轉(zhuǎn)租金標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)包費用標(biāo)準(zhǔn),以及流轉(zhuǎn)中的問題等等。調(diào)查記錄(為方便理解面積單位以“畝”計):
董堡村:舊井水位150米,新井180-200米,一眼10萬,全村96眼,533公頃地,7000人。租種承包費1200元/畝/年。育種1600畝,市場價+5分收購。種地成本:800-900元/畝,其中小麥種2.5元*25-30斤/畝,耕30-40,播40,割50。玉米種10元*5斤/畝,點30,收60,打稈30?;?00/畝,農(nóng)藥除草劑80,澆地電30/水*4,人工10*4。
收入:
小麥1.1*800-1000=880-1100,玉米0.8*1100-1200=880-960,合計每畝1760-2060元/畝。
南吳會:承包費:雙八百斤折價補償約合1880元/畝/年。種地成本同董堡村。
2.3.3 農(nóng)地入市的問題
隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,農(nóng)村集體土地自發(fā)入市的現(xiàn)象越來越多,筆者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn),主要有以下幾種形式:轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、入股、置換等。集體土地的流轉(zhuǎn)有市場趨勢,目前國家僅就集體建設(shè)用地入市開展了試點,農(nóng)用地尚未解禁?,F(xiàn)有法律條文暗含了這樣的結(jié)論:一是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是特指國家“批租”行為,實際上是一種國家行政性壟斷。二是農(nóng)村集體土地在非農(nóng)業(yè)用途方面的使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體之內(nèi),在農(nóng)業(yè)用途前提下對外流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地也僅僅是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),其他情形是沒有法律依據(jù)的。
3.1 明確各產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)屬關(guān)系
要使農(nóng)戶成為實在的土地的主人,就要明確所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),從法律上賦予其明確的權(quán)能。明確了土地所有權(quán)主體后,還要構(gòu)建好土地的占有、使用、收益和處置等權(quán)能在土地所有權(quán)主體之間進(jìn)行有效的配置的合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。共同制定章程,規(guī)定土地利用、流轉(zhuǎn)、農(nóng)地轉(zhuǎn)非的規(guī)則。
3.2 規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)
集體土地自發(fā)入市,在一定程度上反映了市場規(guī)律和發(fā)展的需求,應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)政策,積極穩(wěn)妥地開放集體土地市場,在市場中調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系把農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市加以正確引導(dǎo)。
健全有關(guān)的法律法規(guī)和配套制度是土地流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)的有效保證。在農(nóng)民集體組織規(guī)則、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)登記、基本農(nóng)田保護、土地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)地整理、土地金融等方面應(yīng)做出詳細(xì)規(guī)定。同時還要對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。如《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》都需作相應(yīng)的修改。從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場和價格雙軌,順應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢,在符合土地利用總體規(guī)劃,嚴(yán)格用途管理的前提下,使集體土地依法流轉(zhuǎn),統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。
3.3 加快征地制度改革
3.3.1 改革征地制度
征地制度改革主要是征地性質(zhì)和補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)的改革。以營利為目的的經(jīng)營性用地,要采取有限期地征用,充分發(fā)揮市場機制的作用,允許農(nóng)民集體土地以使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營性建設(shè)項目的合作開發(fā)經(jīng)營,分享土地的增值收益。
3.3.2 合理確定農(nóng)地補償標(biāo)準(zhǔn)
首先,要提高補償標(biāo)準(zhǔn),一是合理計算征地補償費。參照出讓價格,適當(dāng)提高農(nóng)地征收征用成本價。二是將一次性補償改為逐年補償。這種方法就是,每年給被占地戶補償,補償額按農(nóng)產(chǎn)品實物折價。在南方某地的征地制度改革中進(jìn)行了試行,農(nóng)民樂于接受。三是征地補償標(biāo)準(zhǔn)要充分體現(xiàn)區(qū)位因素。其次,是建立科學(xué)的農(nóng)用土地價格評估體系。和建設(shè)用地地價評估一樣,對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級,由估價技術(shù)人員進(jìn)行評估,以估價額為依據(jù),確定補償額,使征地補償真正進(jìn)入規(guī)范化、法制化軌道,減少隨意性。
3.3.3 完善農(nóng)村土地市場機制
在國外,土地征用補償考慮的因素較多。德國土地征用補償范圍,包括三個部分:土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補償、營業(yè)損失補償、征用標(biāo)的物附帶損失補償。加拿大土地征用補償一般包括被征用部分的補償、不良影響補償、干擾損失補償、重新安置困難補償。從以上幾個國家的補償方式看,都不是對農(nóng)地產(chǎn)值單一的補償。
國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要,已經(jīng)明確提出,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法,依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),推動實現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?,F(xiàn)階段,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新要堅持以保護和節(jié)約利用耕地為前提,以維護農(nóng)村穩(wěn)定為大局,以保護農(nóng)民合法權(quán)益為重點,加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。應(yīng)廣泛借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗,堅持與時俱進(jìn),研究新情況,解決新問題,通過土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新,最大程度地促進(jìn)農(nóng)村的快速發(fā)展和繁榮。
[1]《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過,中華人民共和國主席令第73號。
[2]《中華人民共和國土地管理法》,員怨愿遠(yuǎn)年遠(yuǎn)月圓緣日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過根據(jù)員怨愿愿年員圓月圓怨日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第一次修正員怨怨愿年愿月圓怨日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂根據(jù)圓園園源年愿月圓愿日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正。
[3]《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》,2016年03月17日。
F407.1[文獻(xiàn)碼]B
1000-405X(2016)-12-103-2
齊力剛(1966~),男,本科,國土工程專業(yè),河北方成不動產(chǎn)評估有限公司,研究方向為土地資源管理方向。