我國城市流動攤販管理中的難題及其對策研究

萬　杏

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東　廣州　510642

我國城市流動攤販管理中的難題及其對策研究

萬杏*

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州510642

摘要：城市管理的效果直接關(guān)系到城市的形象及其綜合發(fā)展，而其中城市流動攤販的管理尤為關(guān)鍵。城市流動攤販管理中的城管困境實(shí)質(zhì)就是政府困境，一方面，城管身處執(zhí)法的第一線，他們的工作態(tài)度、執(zhí)法能力和執(zhí)法方式直接關(guān)乎執(zhí)政黨和政府的威信；另一方面，城市流動攤販在城管困境中的窘迫困境也反映了國家政策制定執(zhí)行與社會弱勢群體間的權(quán)利失衡問題，直接關(guān)乎社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：流動攤販；城市管理；城管

一、我國市城市流動攤販管理的現(xiàn)狀

國家社會政策應(yīng)充分考慮到社會邊緣層弱勢群體的利益，給予充分的關(guān)懷和幫助，這樣才能保證社會的和諧發(fā)展。而本文所探討的城市流動攤販就是這樣一個典型群體中的代表，由于維持生計、供子女讀書及養(yǎng)老的需要，在社會中存在優(yōu)勢不足的大量中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及城市下崗職工，在生存壓力大的環(huán)境下選擇了經(jīng)營要求門檻低的流動經(jīng)營，這種自我雇傭形式的工作往往成為他們養(yǎng)家糊口、維持生計的重要方式。雖然他們這種自我雇傭形式的工作的初衷具有一定的合理性，但是因為他們規(guī)模非常龐大，以至于超出城市的合理容納量，與此同時這些流動攤販的一些特性(如流動性和非規(guī)范性)也超出了城市管理的合法性范疇。在禁止政策下，城市流動攤販的利益訴求嚴(yán)重失衡，他們迫于生活的壓力，在成本與收益的權(quán)衡下惶恐地違規(guī)經(jīng)營，同時在與城管對立中時常發(fā)生沖突并引起社會的輿論關(guān)注；另一方面，政府對于城市流動攤販屢禁不止的低效管理結(jié)果也滿足不了城市居民對城市管理的要求，居民對此也頗有不滿。這些都在一定程度上考驗挑戰(zhàn)著政府的管理能力、公信力及政府形象。本文就此進(jìn)行了探討和分析歸納，并據(jù)此提出了完善我國市城市流動攤販管理的建議意見。

二、我國市城市流動攤販管理存在的難題

(一)城市流動攤販生存困境所帶來的管理難題

現(xiàn)階段，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會現(xiàn)代化進(jìn)程也隨之加快，但是，社會資源卻沒有得到很好的分配，社會保障制度的建設(shè)普及未能及時跟上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，社會的貧富差距拉大，社會邊緣階層的弱勢群體在社會中的生存條件愈發(fā)惡劣。這些隱患在社會轉(zhuǎn)型期間，當(dāng)達(dá)到一定的程度時則更多地會以不和諧的矛盾沖突展現(xiàn)出來。面對嚴(yán)峻的就業(yè)環(huán)境，大量城市下崗職工和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力由于知識水平差、專業(yè)技能缺乏等原因并不具備就業(yè)優(yōu)勢，但他們身上往往又擔(dān)負(fù)著養(yǎng)家糊口、供子女讀書等重?fù)?dān)；再次，在社會保障制度不健全的情況下，他們的生存問題就更加嚴(yán)峻。然而，流動經(jīng)營有經(jīng)營成本低、經(jīng)營設(shè)備簡單、對經(jīng)營者的要求也不高，且又能使其獲得基本的生活來源以維持生計等優(yōu)勢，因此，他們中的更多人選擇了流動經(jīng)營這一形式的工作來實(shí)現(xiàn)生存。同時由于社會弱勢群體利益表達(dá)機(jī)制的不完善，流動攤販作為政策的目標(biāo)對象及社會的弱勢群體，其相關(guān)利益訴求一直未能得到實(shí)現(xiàn)[1]。因此，在成本與收益的權(quán)衡下，盡管流動攤販在面對城管執(zhí)法時惶恐不已，但為了生存也只能應(yīng)戰(zhàn)，這就一方面促成了城市流動攤販經(jīng)營屢禁不止的結(jié)果。

(二)城市居民需求雙重性所帶來的管理難題

城市管理的成效間接影響了城市居民的生活，但是城市居民在城市管理的過程中形成了雙重的需求屬性，城市居民一方面既要求城管嚴(yán)格執(zhí)法又對流動商販生存狀況的同情，同時另一方面既要求有序的城市環(huán)境又要求便利的條件。正是這種雙重屬性將城管置于執(zhí)法過程中的尷尬處境。但是，現(xiàn)代社會應(yīng)該以人為本、以和諧為目標(biāo)已成為社會共識，人們對行政執(zhí)法的文明程度已有了更高的要求，但現(xiàn)階段城管執(zhí)法改善又明顯滯后于社會和民眾的要求，經(jīng)常出現(xiàn)城管暴力執(zhí)法現(xiàn)象，其結(jié)果必然導(dǎo)致城管執(zhí)法難以得到社會好評與支持，這在一定程度上也阻礙了城市流動攤販的有效管理[2]。因此，在我國，城市流動攤販治理問題不僅需要理順居民的需求，更需要居民的共同參與。

(三)城管體制的漏洞帶來的管理難題

城管體制的漏洞主要體現(xiàn)在三個方面，首先，執(zhí)法主體法律地位的不明確，至今我國尚未出臺一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法規(guī)[3]；其次，城管執(zhí)法權(quán)限的不明確，當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能定位尚不清晰，相對集中行政處罰權(quán)的范圍還不明確[4]；最后，末端執(zhí)法處境不利，城管執(zhí)法面對的多是從事小商販經(jīng)營的城市失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力等弱勢群體，要求城管強(qiáng)行執(zhí)法，就把城管置于民眾的對立面。同時，城管體制的漏洞也直接造成了城管在管理中的尷尬處境。在成本與收益的權(quán)衡之下，城管往往會選擇打游擊式的粗放管理，從而導(dǎo)致城管與流動攤販間的“貓捉老鼠”式的現(xiàn)象。這種粗放式管理更多的是形式上的驅(qū)逐管理，其管理效果自然顯而易見。它不僅不能治標(biāo)也不能治本，而且還浪費(fèi)大量人力資源，增加政府財政負(fù)擔(dān)。

三、進(jìn)一步完善我國市城市流動攤販管理的對策建議

本文認(rèn)為構(gòu)建并完善城市流動攤販的管理機(jī)制是解決城市流動攤販管理問題的關(guān)鍵。本文將提出三大方面針對城市流動攤販管理的制度建構(gòu)的對策建議：

(一)建設(shè)和完善面向社會弱勢群體的社會保障和服務(wù)機(jī)制

我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市各方面都出現(xiàn)了跨越式發(fā)展，社會資本的聚集效應(yīng)從而引起了社會勞動力的流動聚集。雖然適齡勞動資本的供給不斷增加，但是城市能夠提供給這些勞動力的工作機(jī)會有限，這就使得那些沒有獲得工作機(jī)會的勞動力不得以攤販經(jīng)營為生。自從1996年開始實(shí)行《行政處罰法》之后，國務(wù)院開始陸續(xù)授權(quán)各省市組建城市管理綜合執(zhí)法部門，各省市的城市管理執(zhí)法部門依據(jù)“相對集中處罰權(quán)”對本地的城市衛(wèi)生、環(huán)境、規(guī)劃、工商、市容等方面進(jìn)行管理以及服務(wù)工作，但是在此過程中城市管理執(zhí)法人員與流動攤販之間的矛盾、甚至引發(fā)的暴力沖突事件等等，受到了社會各界的廣泛關(guān)注[5]。現(xiàn)階段社會中的弱勢群體總量比較大，現(xiàn)有的社會保障制度仍然未能惠及全體弱勢群體，致使他們的生活處境十分困迫。

(二)轉(zhuǎn)變政府行政理念，加快城管法制建設(shè)

在均衡和保障流動攤販基本權(quán)益的前提下，重新確定政府城市管理的價值取向和衡量城市管理的標(biāo)準(zhǔn)。政府在制定政策時應(yīng)該切實(shí)貫徹以人為本的理念，讓政策的各利益方均有代表參與制定公共政策，從而確保政策能充分全面地考慮各方利益，尤其是社會弱勢群體的利益訴求。因此，建設(shè)和諧社會和以人為本應(yīng)成為政府城市管理的基本價值取向，而衡量城市管理優(yōu)劣也應(yīng)該以此為基本原[2]。針對流動商販，政府要充分考慮流動攤販及城市居民的需求，廢除禁止政策，積極轉(zhuǎn)變工作重點(diǎn)，由以往的打擊向幫助和引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，把工作重點(diǎn)放在幫助流動商販改善經(jīng)營環(huán)境、提高銷售商品的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)依法經(jīng)營等方面，促使流動商販通過合法途徑獲得經(jīng)營的權(quán)利，積極引導(dǎo)流動商販在經(jīng)營生意時遵紀(jì)守法、注意衛(wèi)生、減少占道經(jīng)營、注意環(huán)保等[6]。此外，需構(gòu)建完善城管體制，自覺接受社會各界監(jiān)督，解決城管與流動攤販間的矛盾沖突。一方面，加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法制度研究，盡快制定地方性法規(guī)，使城管執(zhí)法更加合理合法化；另一方面，加大專業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)城管執(zhí)法保障。既要做好專項規(guī)劃，又要按照規(guī)劃增加專業(yè)人員在執(zhí)法隊伍中的比例，培育一支精通城管法律并且善于執(zhí)行城管法律的高層次城管執(zhí)法隊伍，以城管執(zhí)法公信力取信于民[3]。

(三)提供社會援助和法律救濟(jì)，保障流動攤販的基本權(quán)利

在城市流動攤販管理的問題中，國家禁止政策的強(qiáng)制性及城管體制漏洞導(dǎo)致的“暴力執(zhí)政”嚴(yán)重?fù)p害著流動攤販這一弱勢群體的基本權(quán)益。一方面，政府需進(jìn)一步完善法律制度，為流動攤販利益訴求提供法律程序援助。另一方面，政府也應(yīng)允許、鼓勵和幫助社會民間追求弱勢群體自身利益機(jī)制的建立，動員社會公眾積極參與城市管理建設(shè)，為流動攤販等弱勢群體提供利益訴求幫助以及生活保障幫助。

總之，流動攤販治理問題在當(dāng)前我國并非僅僅只是臟、亂、堵、擋等問題，也絕非孤立的城管部門執(zhí)法的問題，也并非孤立的政府行政管理能力問題，而是與我國社會轉(zhuǎn)型期的一系列問題交織在一起的結(jié)果，其中有就業(yè)問題、城市貧困問題，以及與之相對應(yīng)的各種社會保障制度缺陷問題[1]。而問題的綜合解決，需要政府確立以人為本的行政理念，綜合考慮各種相關(guān)社會問題，切實(shí)充分考慮各方尤其是社會弱勢群體的利益，從而建構(gòu)并完善我國當(dāng)代城市流動攤販管理體制，切實(shí)調(diào)動社會公眾參與城市管理與建設(shè)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]韋正富.探析我國城市管理中的流動攤販治理問題[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2011(05)：146-148.

[2]呂燕.權(quán)利均衡、流動的風(fēng)景與走出城管困境——關(guān)于揚(yáng)州市走出流動攤販城管狀況的調(diào)查與啟示[J].調(diào)查與思考，2010(02)：148-152.

[3]李克，謝文蘭.破界城管執(zhí)法的法律困境[J].北京觀察，2010(10)：20-21.

[4]孫文亮.城市管理綜合執(zhí)法的問題及對策[D].南開大學(xué)，2009.

[5]閻浩.我國城市流動攤販管理面臨的困境與出路[D].湖北：華中師范大學(xué)，2013.

[6]潘登科，張蕾.流動商販治理模式研究[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報，2010(03)：56-61.

** 作者簡介：萬杏(1992-)，女，漢族，廣東梅州人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：公共管理、高等教育管理。

中圖分類號：F299.24

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)10-0074-02