公安預(yù)審隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀與思考
——以烏魯木齊市公安機(jī)關(guān)為例

王　利

新疆警察學(xué)院，新疆　烏魯木齊　830011

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公安預(yù)審隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀與思考
——以烏魯木齊市公安機(jī)關(guān)為例

王利

新疆警察學(xué)院，新疆烏魯木齊830011

摘要：預(yù)審工作水平關(guān)乎辦案質(zhì)量，而其水平高低很大程度上取決于是否有一支高素質(zhì)的預(yù)審隊(duì)伍。當(dāng)前，烏魯木齊市公安機(jī)關(guān)偵查部門(mén)對(duì)于預(yù)審工作在思想認(rèn)識(shí)、實(shí)踐操作等方面都有欠缺，專(zhuān)業(yè)力量更是匱乏，這與預(yù)審的結(jié)構(gòu)和功能在現(xiàn)行偵審合一模式中的淡化甚至缺失不無(wú)關(guān)系。面對(duì)當(dāng)前情勢(shì)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持破案與辦案并重，著力開(kāi)展預(yù)審隊(duì)伍建設(shè)，提高預(yù)審能力。

關(guān)鍵詞：預(yù)審；辦案；偵審一體化；隊(duì)伍建設(shè)

黨的十八大報(bào)告指出，要“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度”。公安機(jī)關(guān)作為全國(guó)政法機(jī)關(guān)的重要組成部分，肩負(fù)著三大歷史使命，即鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安、保障人民安居樂(lè)業(yè)。當(dāng)前由于科技發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生活節(jié)奏加快以及隨之而來(lái)的人、財(cái)、物的大流動(dòng)，使得社會(huì)中各類(lèi)問(wèn)題、矛盾層不不窮。公安機(jī)關(guān)面臨的犯罪形勢(shì)也隨之發(fā)生了巨大變化，特別是新疆公安機(jī)關(guān)還肩負(fù)著嚴(yán)厲打擊暴恐活動(dòng)的艱巨任務(wù)。如何借深化司法改革之力，提升公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、懲處犯罪的能力，將破案與辦案并重、查明犯罪事實(shí)與完善證據(jù)體系并舉，建設(shè)一支高素質(zhì)的預(yù)審專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，是值得我們思考的問(wèn)題。

一、預(yù)審工作與隊(duì)伍現(xiàn)狀概覽

偵審體制改革始于1997年，刑偵、預(yù)審這兩個(gè)原本相互獨(dú)立的部門(mén)被整合為一個(gè)偵查辦案實(shí)體，共同完成從立案到移送起訴的全部偵查工作。

在偵審體制改革后，偵查辦案工作在全國(guó)范圍內(nèi)呈現(xiàn)出幾種樣態(tài)：一是徹底改革，將偵查和預(yù)審的機(jī)構(gòu)、職能、人員合并，由偵查員完成從立案到起訴的一體化操作，不設(shè)內(nèi)部審核環(huán)節(jié)；二是繼續(xù)保留預(yù)審機(jī)構(gòu)及預(yù)審辦案程序，偵查部門(mén)破案后將案件交預(yù)審部門(mén)繼續(xù)辦理，完成審查移送起送，北京、天津等地公安機(jī)關(guān)就采用此類(lèi)做法；三是將預(yù)審部門(mén)設(shè)置在刑警組織中，負(fù)責(zé)強(qiáng)制措施的審批及逮捕后的案件處理工作；四是不受預(yù)審機(jī)構(gòu)的限制，直接將預(yù)審職能賦予個(gè)人，設(shè)置預(yù)審員完成上述工作。還有的，是將強(qiáng)制措施的審批、案件證據(jù)的審核等交給法制部門(mén)，由法制部門(mén)進(jìn)行把關(guān)。[1]但就目前而言，絕大多數(shù)公安機(jī)關(guān)實(shí)行的是部分改革、分步改革，預(yù)審部門(mén)實(shí)際上是隱性地存在著。就筆者對(duì)烏魯木齊市(以下簡(jiǎn)稱(chēng)烏市)高新區(qū)(新市區(qū))、沙區(qū)刑警大隊(duì)調(diào)研的情況來(lái)看，烏市偵審合一的改革進(jìn)行得較為“徹底”：在1997年之后便將預(yù)審職能賦予刑偵部門(mén)，原先的預(yù)審人員也全部充實(shí)到刑偵隊(duì)伍中。案件從立案到最終的移送起訴完全由偵查員完成，采取“一桿到底”的模式。這也就意味著，烏市目前根本不存在形式或?qū)嵸|(zhì)上的預(yù)審部門(mén)。①

這種模式在改革初期確實(shí)取得了較好的效果：警力得到了有效的配置與運(yùn)用，偵查部門(mén)的辦案效率得以提升。改革者希望藉此強(qiáng)化偵查人員的證據(jù)意識(shí)、提高取證的工作質(zhì)量，使案件處理在質(zhì)和量上達(dá)到較高水平，但從長(zhǎng)期運(yùn)行的效果來(lái)看卻似乎與改革初衷相去甚遠(yuǎn)。同樣以烏市為例，刑偵部門(mén)面對(duì)犯罪的高發(fā)態(tài)勢(shì)，特別是暴恐犯罪的嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)，大部分精力都集中于查破案件上，一般會(huì)在接手案件后充分利用偵查的“黃金時(shí)間”查實(shí)案件情況并收集可以用于采取強(qiáng)制措施的相關(guān)證據(jù)。當(dāng)這些證據(jù)收集并固定下來(lái)之后，刑警們由于受到內(nèi)在因素，即自認(rèn)為事實(shí)已清楚，證據(jù)已夠用或者外在因素，如其他破案任務(wù)的需要而停止或減少對(duì)案件的投入，轉(zhuǎn)而投入下一項(xiàng)工作任務(wù)中。由于缺乏預(yù)審專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相應(yīng)的系統(tǒng)培訓(xùn)，偵查人員對(duì)于如何進(jìn)行關(guān)鍵的第一次訊問(wèn)以及如何構(gòu)建證據(jù)體系等都欠缺行之有效的方法和措施。而且大多數(shù)辦案人員還擔(dān)負(fù)著繁重的維穩(wěn)任務(wù)，臨時(shí)抽調(diào)、借調(diào)的情況時(shí)有發(fā)生，屆時(shí)不得不放下手頭的案子從而客觀上壓縮了偵查人員的辦案時(shí)間，更不要說(shuō)在提高案件質(zhì)量上下功夫了。此時(shí)，法制部門(mén)可能就成為把控案件質(zhì)量的最后一環(huán)了，但實(shí)踐中其往往扮演著“法律咨詢”的角色，大多是對(duì)諸如手續(xù)審批、案件定性之類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)，因此，想要依靠法制部門(mén)來(lái)把好證據(jù)審查關(guān)的愿望也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。如此一來(lái)，公安機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量不高就成為一個(gè)較為普遍的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在案件的批捕率、起訴率降低，退回補(bǔ)充偵查比例上升等方面。原因主要是：第一，案件事實(shí)不清，證據(jù)不足；第二，案件定性、定罪不準(zhǔn)確，包括是否構(gòu)成犯罪，構(gòu)成什么罪，是否需要起訴等問(wèn)題；第三，法律文書(shū)制作不規(guī)范，包括案卷材料的整理裝訂錯(cuò)誤、文書(shū)不符合法律要求等。而這些問(wèn)題恰恰都是原預(yù)審部門(mén)監(jiān)督把關(guān)的內(nèi)容。在這種情況下，恢復(fù)預(yù)審工作的呼聲越來(lái)越高，并在部分地區(qū)產(chǎn)生了反彈性需求。例如，為了解決各類(lèi)案件在證據(jù)方面存在的突出問(wèn)題并達(dá)到命案起訴率100%的要求，烏市公安局刑偵支隊(duì)成立了八大隊(duì)——專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全市命案和疑難案件的證據(jù)審查、案卷整理和移送起訴工作。但這與真正意義上的預(yù)審職能還有很大區(qū)別，況且由于人手有限也無(wú)法應(yīng)對(duì)全市命案起訴工作的繁重任務(wù)，實(shí)質(zhì)上是承擔(dān)了指導(dǎo)各分縣局工作的職能，作用十分有限。

二、從“偵審合一”談?lì)A(yù)審工作的虛置

“偵審合一”又名“偵審一體化”，主要是指將原本獨(dú)立的預(yù)審部門(mén)并入刑偵部門(mén)，使公安機(jī)關(guān)的偵查職能與預(yù)審職能合并，整個(gè)刑事辦案流程由刑偵部門(mén)負(fù)責(zé)到底，架構(gòu)立案、偵查、移送起訴一體化的工作格局。

(一)“偵審合一”的理想目標(biāo)

“偵審合一”改革的目標(biāo)主要集中在“效率”和“素質(zhì)”兩個(gè)層面上。改革者希冀通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)提高偵查效率和提升偵查人員素質(zhì)的雙贏。一方面通過(guò)推行偵審一體化機(jī)制，將偵查、預(yù)審有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，簡(jiǎn)化偵查程序，提高偵查效率；另一方面將預(yù)審工作寓于偵查過(guò)程當(dāng)中，激勵(lì)偵查人員增強(qiáng)自身素質(zhì)，提高辦案水平，一專(zhuān)多能。[2]

(二)“偵審合一”的實(shí)際效果

目前偵審合一改革已進(jìn)行了將近二十年，其機(jī)制功能和客觀效應(yīng)大體都已顯現(xiàn)出來(lái)。就現(xiàn)狀而言，偵審合一改革并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)改革之初的目標(biāo)預(yù)定，實(shí)際效果與預(yù)想的積極程度也相去甚遠(yuǎn)。[3]

首先，在效率層面，偵審合一的主要目標(biāo)雖定位于提升偵查效率，但由于改革僅僅立足于公安機(jī)關(guān)，主要利益傾向于便利自身工作，導(dǎo)致改革視野過(guò)于狹窄。具體而言，“偵審合一”改革并未融入我國(guó)刑事訴訟整體改革的格局中，只關(guān)注自己的“一畝三分地”，反而加劇了偵查和起訴的脫節(jié)。這樣的改革效果雖然在一定程度上提升了偵查效率，但是這種偵查效率的提升是以減損訴訟效率，進(jìn)而降低整個(gè)訴訟效益為代價(jià)的。[4]

其次，在素質(zhì)層面，“偵審合一”目標(biāo)在于增強(qiáng)偵查人員素質(zhì)，提高辦案水平。但在具體實(shí)踐中，原先由預(yù)審部門(mén)承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)而成為偵查人員偵查活動(dòng)中的新環(huán)節(jié)，這本身就需要一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程。但實(shí)際辦案過(guò)程中，還有許多現(xiàn)實(shí)的因素，如犯罪形勢(shì)、犯罪數(shù)量、辦案期限等都極易導(dǎo)致公安刑偵部門(mén)習(xí)慣性地偏向偵查破案這一原有職能，從而不同程度忽視預(yù)審工作。因此撤銷(xiāo)預(yù)審部門(mén)，將預(yù)審權(quán)分配給具體辦案人員，必然使預(yù)審工作在更大程度上受到個(gè)人業(yè)務(wù)水平、認(rèn)識(shí)能力的影響，難免會(huì)出現(xiàn)諸如案件證據(jù)收集不全、法律適用不準(zhǔn)等問(wèn)題，從而也增加了案卷退卷、無(wú)法順利訴出的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)外監(jiān)督。偵查機(jī)關(guān)動(dòng)用國(guó)家公權(quán)力對(duì)犯罪嫌疑人啟動(dòng)訴訟程序，可能會(huì)對(duì)其人身權(quán)利造成侵害從而使得法律必須為偵查工作的“準(zhǔn)確性”設(shè)定較高的標(biāo)準(zhǔn)，并決定了這一行為本身需要接受內(nèi)外監(jiān)督。但“偵審合一”后，預(yù)審這個(gè)具有質(zhì)量把關(guān)、內(nèi)部監(jiān)督色彩的環(huán)節(jié)消失了，案件偵查的天平偏向了“效率”一端，案件質(zhì)量下滑嚴(yán)重。另外，盡管我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)屬于國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查行為實(shí)行監(jiān)督，但實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)在此階段的監(jiān)督職能趨于弱化，其批捕級(jí)監(jiān)督屬于靜態(tài)監(jiān)督，主要通過(guò)書(shū)面閱卷的方式完成，不利于及時(shí)糾錯(cuò)改錯(cuò)。

(三)“偵審合一”造成了預(yù)審工作的虛置

預(yù)審工作，保證了偵查環(huán)節(jié)與起訴環(huán)節(jié)較好對(duì)接，有利于訴訟程序的順利推進(jìn)。同時(shí)，這項(xiàng)工作的實(shí)質(zhì)是在偵查階段和偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置“過(guò)濾器”，并在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了審查證據(jù)、發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案、提升質(zhì)量、整體把關(guān)的突出作用?！皞蓪徍弦弧敝?，預(yù)審工作在形式上甚至實(shí)質(zhì)上取消，自然這“過(guò)濾器”的作用便減弱甚至消失，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督無(wú)從開(kāi)展，難免使得公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)飽受“自偵自審”的詬病，成為人權(quán)保障和法律公平正義道路上的障礙。

三、從預(yù)審功能談?lì)A(yù)審隊(duì)伍建設(shè)的重要性

預(yù)審工作事關(guān)案件質(zhì)量和辦案效果。預(yù)審功能的發(fā)揮，很大程度上取決于預(yù)審隊(duì)伍的素質(zhì)，也就是說(shuō)，預(yù)審隊(duì)伍的發(fā)展和建設(shè)是預(yù)審工作高質(zhì)高效開(kāi)展的重要保證。

(一)建設(shè)預(yù)審專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍有利于提高辦案質(zhì)量

建設(shè)預(yù)審專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，嚴(yán)把證據(jù)關(guān)，防止出現(xiàn)錯(cuò)案、冤案是提高案件質(zhì)量的題中之意。體現(xiàn)在證據(jù)把關(guān)上，預(yù)審人員對(duì)案件證據(jù)在客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性方面進(jìn)行嚴(yán)格審查；體現(xiàn)在積極為訴訟做準(zhǔn)備上，預(yù)審人員嚴(yán)格按照“犯罪事實(shí)清楚；證據(jù)確實(shí)、充分；犯罪的性質(zhì)和罪名認(rèn)定正確以及法律手續(xù)完備、依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”的要求審查證據(jù)材料，積極為公訴做準(zhǔn)備。

(二)建設(shè)預(yù)審專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍有利于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

預(yù)審工作可以發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的效能，實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督權(quán)力的合理配置與優(yōu)化。預(yù)審人員對(duì)“偵查版本”的事實(shí)②在內(nèi)容、形式上進(jìn)行核實(shí)，并對(duì)支撐該事實(shí)的證據(jù)材料是否達(dá)到確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核；至于對(duì)法律適用的監(jiān)督，內(nèi)容清單還包括：認(rèn)定的犯罪性質(zhì)、確定的罪名是否準(zhǔn)確，相應(yīng)的法律手續(xù)是否完備，才去的強(qiáng)制措施是否恰當(dāng)?shù)?。這些工作，最大程度上避免偵查機(jī)關(guān)自偵自審的嫌疑，從制度構(gòu)建上彌合偵查程序與庭審程序之間的距離。[5]

四、多措并舉加強(qiáng)預(yù)審隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)預(yù)審隊(duì)伍建設(shè)，要以提高執(zhí)法辦案質(zhì)量為重點(diǎn)，以創(chuàng)新完善預(yù)審辦案工作運(yùn)行機(jī)制為抓手，多措并舉，著力恢復(fù)我市預(yù)審工作在偵查工作中的地位，開(kāi)創(chuàng)預(yù)審工作的新局面。

(一)更新偵查辦案理念，重視人才建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，偵查實(shí)踐部門(mén)中存在著重破案輕辦案的思想傾向，從基層偵查員上到指揮人員，破案成為他們頭腦中最根深蒂固的任務(wù)。至于案件能否順利起訴以及后續(xù)的訴訟程序進(jìn)行的如何，他們都不甚關(guān)心，形成轟轟烈烈偵查，冷冷清清辦案的強(qiáng)烈反差。因此，牢固樹(shù)立破案和辦案并重的理念，正確處理好二者之間的關(guān)系就顯得十分重要。特別是在現(xiàn)有體制下，刑偵部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于二者關(guān)系的認(rèn)識(shí)和處理很大程度上對(duì)當(dāng)?shù)匦虃刹块T(mén)的辦案質(zhì)量有重要影響。

預(yù)審工作的任務(wù)最終要落實(shí)到具體人員身上，這些預(yù)審人員的素質(zhì)不應(yīng)只局限于預(yù)審模塊上，還應(yīng)更加全面：延展到涉及刑事訴訟程序的各個(gè)方面，當(dāng)具綜合性。否則知識(shí)結(jié)構(gòu)中的任何一模塊出現(xiàn)短板都會(huì)影響到預(yù)審工作的整體大局。從這個(gè)意義上說(shuō)，人才的質(zhì)量是提升偵查力、實(shí)現(xiàn)偵查法治的關(guān)鍵所在，那么重視人才培養(yǎng)和建設(shè)的重要意義也就不言自明了。

(二)完善辦案考核體系，促進(jìn)隊(duì)伍發(fā)展

發(fā)現(xiàn)、揭露、證實(shí)和懲處犯罪這些程序環(huán)環(huán)相扣，共同形成刑事執(zhí)法體系。從刑事訴訟整體程序來(lái)看，偵查終結(jié)是個(gè)承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面表明偵查程序暫時(shí)告一段落，另一方面則意味著起訴階段的開(kāi)始。偵查階段的“成果”是揭露、證實(shí)、打擊犯罪的根據(jù)，盡管這些成果還都是“初級(jí)產(chǎn)品”，但破案本身卻往往被偵查人員奉為刑偵工作的最終目標(biāo)，成為評(píng)判偵查工作的重要甚至關(guān)鍵性指標(biāo)。這種現(xiàn)象必然導(dǎo)致偵查人員“唯破案論”，只有以法治偵查為目標(biāo)，積極探索偵查辦案工作的科學(xué)考核方式，將預(yù)審工作納入考核體系，充分考慮過(guò)程性評(píng)價(jià)，注重辦案質(zhì)量在考核中所占的比重才能從本質(zhì)上調(diào)整考核評(píng)價(jià)體系，從而引導(dǎo)基層偵查機(jī)構(gòu)和人員將辦案與破案并重，進(jìn)一步提高刑事執(zhí)法水平。

同時(shí)，通過(guò)制定預(yù)審考核辦法、強(qiáng)化公訴絕對(duì)數(shù)的地位、突出錯(cuò)案追究等措施，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)審人員的監(jiān)督和激勵(lì)作用，從而促進(jìn)隊(duì)伍發(fā)展。

(三)強(qiáng)化預(yù)審人員培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平

面對(duì)案件數(shù)量多、辦案任務(wù)重的情況，一支專(zhuān)業(yè)預(yù)審隊(duì)伍必不可少。因此，不僅要不斷充實(shí)專(zhuān)業(yè)人員，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，使他們?cè)谡莆辗芍R(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，還要構(gòu)建合理的人才梯隊(duì)，避免預(yù)審專(zhuān)業(yè)人才的斷層。

當(dāng)然，加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系也是提升業(yè)務(wù)水平的一條路徑。例如，檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的工作當(dāng)中，對(duì)于偵查人員在案件偵查過(guò)程中容易出現(xiàn)的諸如證據(jù)收集、體系建構(gòu)方面的問(wèn)題非常了解，可以就此進(jìn)行有針對(duì)性地探討和交流；對(duì)于一些典型案件可以在偵查過(guò)程中進(jìn)行指導(dǎo)或者進(jìn)行類(lèi)案剖析，明確證據(jù)參考標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，形成偵查人員定期旁聽(tīng)庭審的機(jī)制，具象、鮮活的庭審現(xiàn)場(chǎng)以及控辯雙方就事實(shí)或證據(jù)開(kāi)展的激烈辯論，有時(shí)候比空洞的說(shuō)教更具有沖擊力，會(huì)迫使偵查員對(duì)于偵查辦案工作展開(kāi)更深入的思考。

[注釋]

①所謂實(shí)質(zhì)上的預(yù)審部門(mén)是指雖無(wú)“預(yù)審”之名，但實(shí)施諸如證據(jù)審查、深挖余罪等職能的機(jī)構(gòu)或人員.

②這里所稱(chēng)的“偵查版本”的事實(shí)是指?jìng)刹闄C(jī)關(guān)查明并認(rèn)定的事實(shí)，相對(duì)而言，還有被害人版本的事實(shí)以及犯罪嫌疑人版本的事實(shí)，是從不同角度對(duì)客觀事實(shí)的認(rèn)識(shí).

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中圖分類(lèi)號(hào)：D631.19

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0138-03

作者簡(jiǎn)介：王利(1983-)，女，漢族，新疆富蘊(yùn)人，法學(xué)碩士，新疆警察學(xué)院偵查系講師，研究方向：刑事偵查。