試析建構民族自治立法的立法前評估制度必要性*1

廖燕萍

西南民族大學法學院，四川　成都　610041

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試析建構民族自治立法的立法前評估制度必要性*1

廖燕萍

西南民族大學法學院，四川成都610041

摘要：民族自治地方的自治立法作為我國法律法規(guī)體系中的重要組成部分，近年來，自治立法的數量雖然得以大大增加，但是自治立法的質量卻始終得不到明顯提高。構建民族自治立法的立法前評估制度不失為一個新的思路，通過對民族自治立法法規(guī)的必要性、合法性及可操作性等問題進行前置評估，可以有效減少試錯成本，同時也能完善民族自治立法的相關程序問題。本文著重對構建這一制度的必要性進行分析，認為落實科學立法、民主立法的要求，預防“越權”行使自治立法權的要求以及完善自治立法的立法程序的要求是構建民族自治立法的立法前評估制度的必要性。

關鍵詞：民族自治立法；立法前評估；必要性

一、立法前評估制度概述

2015年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)在施行15年后始得修改，提高立法質量明確為立法的一項基本要求，規(guī)定建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、評估、法律草案公開征求意見等制度。關于立法評估的問題，也在此次《立法法》修改中得以規(guī)定。新修改后的《立法法》在第三十九條中明確規(guī)定了全國人大常務委員會的工作機構可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、出臺時機、實施的社會效果以及可能出現(xiàn)的問題等進行評估，并且將評估情況在審議結果中說明。這表明，為了提高立法質量，加強對法規(guī)的立法前評估已經得到我國《立法法》的認可與支持。

(一)立法前評估的內涵與實踐

對立法進行評估是公認的提高立法質量的有效途徑，立法前評估就是在法規(guī)通過前，對法規(guī)的必要性、合法性及可操作性等問題進行預測和評估，為立法機構進行立法決策提供參考。

2011年，全國人大宣布中國特色社會主義法律體系形成后，我國立法前評估的實踐得以增強。2011年5月，青島市將《青島市建筑廢棄物資源化綜合利用管理條例》、《青島市實施〈中華人民共和國標準化法〉辦法》委托青島理工大學、青島市社科院進行立法前評估，山東省人大常委會于2012年4月啟動立法前評估，將《山東省專利保護條例(修訂)》和《山東省輻射污染防治條例》委托給山東社科院和山東大學法學院進行評估。2013年8月，杭州市人大法制委員會借鑒全國人大常委會做法，對修訂的《杭州市物業(yè)管理條例》進行立法前評估。同月，江蘇省人大常委會也對將要提請審議表決的愛國衛(wèi)生條例進行評估論證。

從各地立法前評估實踐到法律予以制度性的規(guī)定，立法評估制度正在我國有序地開展起來。無論是理論界、實務界還是立法機關，都希望我國立法的質量得以進一步提高和完善。通過10多年的地方立法評估實踐以及理論界的理論研究，可以看出建立立法評估制度是可行的、適時的。

(二)立法前評估與立法后評估

立法前評估與立法后評估都屬于立法評估，但大家“普遍認為立法后評估是立法評估的題中之義，有的認為立法評估就等同于立法后評估。”[1]表明無論是學界還是實務界對立法前評估的研究還不夠。

立法前評估與立法后評估的相同點在于都是圍繞立法目的對立法進行評估，評估的內容都涉及評估對象的合法性、有效性等問題，成本效益分析、價值分析等方法都是二者共同可用的。二者的不同之處主要表現(xiàn)在對象、啟動時間、評估主導者在評估中的作用、評估的側重點等方面。立法前評估的對象是法律草案或低位階的規(guī)范性文件(計劃上升為高位階的法律)[2]，立法后評估是對已經生效的法律法規(guī)進行評估。在啟動時間上，立法前評估是法規(guī)提交表決之前進行的評估，立法后評估則是對已經生效施行后的法規(guī)進行的評估。雖然立法機關是立法前評估與立法后評估啟動和實施的主導機關，可是立法機關在立法前評估時并不直接掌握立法內容的相關工作情況，而是由法規(guī)案的提案主體或相關組織來實施相關工作，因此對法規(guī)草案的內容不太熟悉。在進行立法后評估時，立法機關對立法的目的、初衷等則更為清楚和熟悉。評估的側重點，立法前評估側重于評估法規(guī)草案中的制度設置能否實現(xiàn)立法目的，是對法規(guī)實施效果的預測；立法后評估側重于對法規(guī)實施情況的評價及存在問題的分析，評估法規(guī)是否充分實現(xiàn)立法目的。

二、構建民族自治立法立法前評估制度的必要性分析

立法前評估與立法后評估存在諸多差異，兩者對于提高立法質量所起的作用也不盡相同。但是筆者認為，立法前評估是改進地方立法、提高立法質量的重要舉措，因為通過立法前評估，對立法當不當立、何時立法以及立一部怎樣的法等問題都能得以有效解決。通過自治立法權的有效行使，民族自治地方制定和通過了一大批自治條例、單行條例以及變通、補充規(guī)定等自治法規(guī)[3]，為民族自治地方經濟社會的發(fā)展以及法治化進程提供了法律依據。

與此同時，我們也看到，對不能變通的法律規(guī)定做出變通、違背法律平等要求，對法律規(guī)定進行細化、超越法定權限為上級國家機關設定義務，脫離實際需要簡單復制上位法規(guī)定等違背憲法及其相關法要求[4]，不具有地方特色民族特點等是民族自治立法質量難以提升的主要問題。筆者認為，通過借鑒和引用其他地方法規(guī)的做法，加強對民族自治立法的立法評估，建立民族自治立法的立法評估制度，對于完善和提高民族自治立法質量具有重要意義，其中的重中之重是構建民族自治立法的立法前評估制度。

(一)落實科學立法、民主立法的要求

依法治國、建設社會主義法治國家是我國法治建設的根本目標，黨的十八屆四中全會提出要“深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度”[5]，這就要求在進行立法工作時，為了確?？茖W性和民主性，不能僅憑立法部門的一己之力，應當健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。已有的立法實踐表明，立法前評估能有效地提高立法質量，民族自治地方在立法前進行評估，立法機關通過將立法項目委托給有理論優(yōu)勢的科研院所和有豐富實踐經驗的實務部門，召開多方評估會等形式，其不僅對法律執(zhí)行部門的需要進行了考慮，又對專家學者、社會組織以及法律適用對象等各方意見表示了尊重和重視。既能保證民族自治立法的科學性與民主性，又能保證民族自治地方各界人士參與立法，集眾人之才智，有利于提高自治立法的質量和可操作性。

(二)預防“越權”行使自治立法權的要求

民族自治地方的自治立法權是根據我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》以及《立法法》等法律的規(guī)定而具有的地方立法權。自治立法權的行使必須依法、合法，無論是對不該變通的事項進行變通，越權為上級國家機關設定義務，還是違背平等原則對有關法律法規(guī)進行細化，簡單照搬照抄上位法，都是違背我國憲法及其相關法律的，都屬于超越權限行使自治立法權。而立法前評估制度的構建，對于解決自治立法權的越權行使問題具有很好的效果。在法規(guī)提交表決前，對該法規(guī)進行立法前評估，著重對其合法性進行評估，而以上提到的自治立法權越權行使的種種表現(xiàn)都屬于合法性評估的內容，即該自治法規(guī)是否越權為上級國家機關設定了義務，對變通的事項是否合理，是否是簡單照搬上位法，是否堅持法律平等原則，是否具有地方性及民族特色等。如此便能較好地預防自治立法權的越權行使，也能事先預防因法規(guī)“帶病”通過造成施行后效果不佳。

(三)完善自治立法的立法程序的要求

民族自治地方依法行使自治立法權制定自治法規(guī)，其立法程序除要符合立法法關于一般地方立法的程序外，還有一些特別的程序要求，比如要報上級法定立法機關批準后才能施行、要征求上級國家機關的意見等，這些特別的程序要求雖然是出于保證自治立法得以有序地行使，但是通過民族自治地方具體要求的自治立法實踐，可以發(fā)現(xiàn)這些特有的程序性要求弊大于利，不僅不利于民族自治地方立法機關積極行使自治立法權，而且還造成民族自治地方出臺自治法規(guī)難，至今我國五大自治區(qū)仍未制定出臺自治條例，許多自治地方好幾年也未有單行條例出臺，取而代之的是出臺大量的一般地方性法規(guī)，通過地方性法規(guī)“替代”自治法規(guī)，以減少程序的繁瑣，提高立法出臺的效率，[6]怠于甚至不行使自治立法權。

筆者認為，自治立法的程序問題是限制自治立法質量提高的一大難題，程序問題的解決需要多措并舉，加強頂層設計。構建民族自治立法的立法前評估制度，將一些程序問題提前解決，如通過將評估的主體擴大至上級國家機關、其他相關部門，由這些利害機關一并參與評估，既能及時掌握和了解其利害關系，又能讓這些利害部門不僅僅考慮本部門利益，從大局出發(fā)積極促進該法規(guī)的出臺。同時，在進行立法前評估時，還能針對上級法定國家批準機關的批準事項進行專項評估，即評估該法規(guī)通過后是否可以及時有效地獲得批準。

三、結語

立法前評估對提高立法質量、增強法規(guī)的可操作性等積極作用已得到學界的廣泛認同。因而筆者認為，針對民族自治立法質量難以提高的老大難問題，可以通過借鑒和引用立法前評估理論，構建民族自治立法的立法前評估制度。這一制度的構建具有現(xiàn)實迫切性，既有已有立法實踐的經驗總結，又有自治立法解決自身問題的需要，同時又符合堅持和完善科學立法、民主立法的法治要求，因而具有實在必要性，需要在完善理論構建的同時加以立法實踐以證明。

既然構建民族自治立法的立法前評估制度具有現(xiàn)實必要性，那如何構建這一制度成為當前的現(xiàn)實問題。雖然有其他部門法立法前評估的實踐，但從制度構建的層面來說卻并非簡單的借用、模仿就可行，而要從民族自治立法所具有的特殊性角度著手，發(fā)現(xiàn)和了解民族自治立法作為我國現(xiàn)行“一元兩級多層次”立法體制中重要組成部分的特殊性所在，自治立法權、當地特色、民族性等既是民族自治立法的特色所在，又是民族自治立法的弱項所在。因而，對某一制度的構建要從綜觀全局、頂層設計的高度來進行，既考慮一般地方立法評估的經驗總結和借鑒，又兼顧民族自治立法評估的特殊性，這樣的制度構建才是合理的。

[參考文獻]

[1]周怡萍.立法前評估制度研究——以地方立法為視角[J].人大研究，2014(8).

[2]柳建啟.論地方立法前評估的必要性——以廣州市學生校外托管立法為例[J].政法學刊，2015(2).

[3]截至2012年底，民族自治地方共制定了143個自治條例，510個單行條例，75個變通規(guī)定和補充規(guī)定，22個轄有自治州和自治縣的省和直轄市制定了實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章.敖俊德.全面深化改革與民族區(qū)域自治法[J].廣西民族研究，2014(3).

[4]田釩平.加強自治條例修改工作的必要性與對策研究[J].民族學刊，2015(3).

[5]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報[J].共產黨人，2014(20).

[6]王允武.民族區(qū)域自治制度運行：實效、困境與創(chuàng)新[J].中央民族大學學報(哲學社會科學版)，2014(3).

中圖分類號：D921.8

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0051-02

作者簡介：廖燕萍(1991-)，男，江西吉安人，西南民族大學法學院，法學理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：民族法學。

*西南民族大學2016年度中央高校基本科研業(yè)務費專項資金優(yōu)秀學生培養(yǎng)工程項目(項目編號：2016ZYXS48)研究成果。