論公益訴訟法律規(guī)定之成功與不足

黃 淳

（610091 西南民族大學(xué)法學(xué)院 四川 成都）

論公益訴訟法律規(guī)定之成功與不足

黃 淳

（610091 西南民族大學(xué)法學(xué)院 四川 成都）

本文針對(duì)新民事訴訟法修正案第55條有關(guān)民事公益訴訟的規(guī)定進(jìn)行了分析，結(jié)合國內(nèi)外立法的比較和國內(nèi)近年來的司法實(shí)踐，指出了此次立法的成功與不足，以期進(jìn)一步完善我國民事公益訴訟制度。

民事訴訟法修正案；民事公益訴訟；成功與不足

經(jīng)過多年千呼萬喚始出來的公益訴訟，終于在2012年8月31日通過的民事訴訟法修正案中得以規(guī)定，這是一件值得慶幸的大好事情。但是，該法在有關(guān)公益訴訟立法的一些方面也存在一些不足之處。對(duì)此，筆者略書淺見，以求教于同仁。

一、民事公益訴訟立法規(guī)定的成功之處

新民事訴訟法第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國法律首次對(duì)公益訴訟作出立法規(guī)定。其成功之處是：

1.順應(yīng)了國際上公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)

美國于上世紀(jì)70年代初期，在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度，對(duì)各國的環(huán)境公益訴訟立法產(chǎn)生了廣泛的影響。如英國、加拿大等，均借鑒美國的環(huán)境公民訴訟制度，建立了符合本國國情的公民訴訟或公益訴訟制度。歐盟還把美國環(huán)境公民訴訟制度引進(jìn)到區(qū)域國際環(huán)境法中，將違反歐盟環(huán)境條例、指令的成員國告上歐洲法院。有學(xué)者認(rèn)為，研究美國環(huán)境公民訴訟制度的發(fā)展?fàn)顩r，已成為民主國家加強(qiáng)環(huán)境公民或公益訴訟立法的必要工作。印度是亞洲第一個(gè)引入公益訴訟制度的國家，并在其特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景下融入了自身的特點(diǎn)。我國雖然現(xiàn)在才在民事訴訟法中作出有關(guān)公益訴訟制度的規(guī)定，但畢竟順應(yīng)了世界潮流，仍是一個(gè)重大的進(jìn)步。

2.回應(yīng)了國內(nèi)各界的立法呼聲

上世紀(jì)90年代以來，我國法學(xué)界和實(shí)務(wù)界要求建立公益訴訟制度的呼聲很高。主要表現(xiàn)在：

（1）普遍要求在公益訴訟中，突破傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”的原則，放寬對(duì)原告主體資格的限制，開啟他益性公益訴訟的大門。公益與私益具有不可分性，任何公益都可能包括有私益，但是，原告的私益往往存在于寬泛的公益之中而基本上被法律所忽略。因此，如果其訴求或者針對(duì)抽象的規(guī)定，或者被告沒有依法履行自己的義務(wù)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)整體利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況。因這些情況而提起的公益訴訟，可稱其為“他益形式的公益訴訟”。從形式上看，他益性公益訴訟的原告主體，與本案沒有直接利害關(guān)系，但由于其也是公益的享有者，盡管其享有部分微乎其微或易為他人忽略，按現(xiàn)代憲政理念，也應(yīng)當(dāng)具有訴的利益，成為適格主體。2005年12月，因松花江水污染事件，北大的一些教授及研究生向黑龍江省高級(jí)法院提起訴訟，要求污染企業(yè)賠償100億元人民幣，用于治理污染和恢復(fù)生態(tài)平衡，而該院卻拒絕受理。這是一起典型的他益性公益訴訟。雖然原告并非松花江流域的受害居民，但是均為中國國民，應(yīng)當(dāng)是適格主體。

（2）公益訴訟的理論研究出現(xiàn)了空前繁榮的狀況。截至2010年12月，學(xué)者們發(fā)表的公益訴訟學(xué)術(shù)論文有1486篇，出版專著近20余部。并且，多次召開了全國性和地區(qū)性的專題研討會(huì)，有的還舉辦了常年的學(xué)術(shù)論壇，取得了豐碩的成果。

（3）在全國范圍內(nèi)興起了一場公益法實(shí)踐運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容包括公益上書、公益訴訟、勞動(dòng)仲裁、行政復(fù)議等。運(yùn)動(dòng)的顯著特點(diǎn)是始終堅(jiān)持理性的法律精神，采取的是嚴(yán)格的法律手段而不是廣泛的政治動(dòng)員，提出的是具體要求而不是政治訴求。是在承認(rèn)現(xiàn)存政治和法律秩序的前提下試圖推進(jìn)法律制度的完善和社會(huì)的進(jìn)步。這場有廣大的學(xué)者、律師等法律工作者和法律專業(yè)的學(xué)生參與的公益法實(shí)踐運(yùn)動(dòng)開創(chuàng)了推動(dòng)法制變革的一種新模式，已經(jīng)并且將持續(xù)地對(duì)中國的法治進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

（4）公益團(tuán)體迅速發(fā)展。包括公益律師事務(wù)所和各種法律援助機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量上都有快速的增長，并努力開展了公益法實(shí)踐活動(dòng)，取得了一定的成效。

從以上四個(gè)特點(diǎn)來看，公益訴訟立法的呼聲是空前的、持續(xù)的，超過以往任何立法的呼吁狀況。這種自下而上的公益法實(shí)踐運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)了公益訴訟立法的實(shí)現(xiàn)，而公益訴訟立法的出臺(tái)不但回應(yīng)了全國的呼聲，而且也展示了中國法治的希望。

3.豐富了民事訴訟法中訴權(quán)和訴的利益的理論

訴權(quán)是一種向法院行使的請(qǐng)求權(quán)，是國民平等享有的一種憲法權(quán)利，兼有程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵。我國憲法第134條是國民享有訴權(quán)的憲法根據(jù)。這就是“訴權(quán)的憲法化”，是現(xiàn)代憲政發(fā)展的趨勢(shì)之一。如今，許多國家和地區(qū)均明確將訴權(quán)規(guī)定為憲法上的基本權(quán)利。自20世紀(jì)20年代以來，許多國家在立憲宗旨上，發(fā)生了從個(gè)人本位向社會(huì)本位的重大轉(zhuǎn)變，在憲法內(nèi)容上也進(jìn)行了重大的、必要的調(diào)整。其中，最重大的變化是增加了公共利益、集體利益的規(guī)定。20世紀(jì)70年代以前制定的142部成文憲法中，有96部憲法對(duì)此作了規(guī)定。我國新民事訴訟法對(duì)公益訴訟的規(guī)定，符合國際上的憲政趨勢(shì)及公益訴訟的立法潮流，對(duì)民事訴權(quán)理論有一定的發(fā)展。

就訴的利益而言，新民事訴訟法修正案第55條規(guī)定的兩類公益訴訟，可以由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟。其所稱的機(jī)關(guān)或組織，或者代表國家，或者代表公民個(gè)人行使訴權(quán)。而這些組織可能與案件有直接利害關(guān)系，或者與案件沒有直接利害關(guān)系。因此，可以認(rèn)為該條立法對(duì)兩類公益訴訟的原告主體資格有所放寬，使“無利益即無訴權(quán)”的傳統(tǒng)原則有所松動(dòng)。

4.有利于發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能

公益訴訟制度的建立，賦予一定的政府機(jī)關(guān)和社會(huì)組織享有起訴的權(quán)利，可以調(diào)動(dòng)有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織以及公益團(tuán)體的積極性，對(duì)排放“三廢”的企業(yè)和損害消費(fèi)者利益的企業(yè)實(shí)施有效的、廣泛的社會(huì)監(jiān)督。就環(huán)境保護(hù)而言，這些監(jiān)督應(yīng)該包括事前的、事后的、常規(guī)的以及訴訟監(jiān)督。事前的監(jiān)督是指有關(guān)主管部門在企業(yè)的申辦、審批過程中的監(jiān)督，根據(jù)《環(huán)保法》的規(guī)定，必須督促企業(yè)的開辦工程與治污工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)，違背“三同時(shí)”原則的，一律不予審批。事后監(jiān)督是指有關(guān)管理部門、環(huán)境監(jiān)測部門在企業(yè)投產(chǎn)以后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤、監(jiān)測其排污情況。常規(guī)監(jiān)督是指有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公益團(tuán)體對(duì)企業(yè)的排污、治污狀況經(jīng)常進(jìn)行檢查，督促其采取改進(jìn)或糾正的措施。訴訟監(jiān)督是指在調(diào)解或判決之后，應(yīng)當(dāng)督促被告及時(shí)履行賠償義務(wù)，防止事態(tài)擴(kuò)大。

5.有利于實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)正義

所謂廣泛的社會(huì)正義，是指對(duì)涉訟當(dāng)事人以及當(dāng)事人和國家、社會(huì)、公眾之間的正義，也就是羅爾斯所主張的公平的正義，亦是英國刑事司法改革報(bào)告所稱的“所有人的正義”。

民事公益訴訟所追求的就是這種廣泛的社會(huì)正義。所謂民事公益訴訟，是指根據(jù)法律的規(guī)定，特定的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人為了維護(hù)公共利益而提起的民事訴訟。按照這個(gè)定義，我們可以作出如下分析：

①公害事件的受害者人數(shù)眾多，具有不特定性；

②受害者所受的是民事權(quán)益的損害；

③原告提起訴訟的目的是保護(hù)公共利益；

④法院判決的效力既要及于特定的原告（多數(shù)人），也要及于未參與訴訟的不特定的受害者；

⑤無論原告與案件是否有直接關(guān)系，都可以成為民事公益訴訟的適格主體。

法院在審理民事公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序公正和實(shí)體公正，而且程序是服從于正義的，離開正義的精神，其程序便不公正。因此，法院的裁定或判決，必須根據(jù)民事公益訴訟的特點(diǎn)和案件的具體情況，對(duì)訴訟當(dāng)事人之間、參與及未參與訴訟的受害者之間、當(dāng)事人與社會(huì)及國家之間的利益作出有效的平衡，如果失去平衡或有所偏向，便會(huì)喪失正義。由此可見，民事公益訴訟與普通的一對(duì)一的民事訴訟是不相同的。后者所追求的通常是當(dāng)事人之間的正義，不存在前者的復(fù)雜情況。

我國民事公益訴訟制度的確立，能夠?qū)崿F(xiàn)廣泛的社會(huì)正義，卓有成效地保護(hù)公共利益及當(dāng)事人的合法權(quán)益。我們相信，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主政治的加強(qiáng)，公益訴訟的實(shí)踐將會(huì)有創(chuàng)造性的成就。

二、民事公益訴訟立法的不足及改進(jìn)建議

民事公益訴訟制度立法的成功是值得肯定的，但也有一些不足之處需要改進(jìn)：

（1）沒有規(guī)定公民可以提起公益訴訟，既與國際發(fā)展趨勢(shì)相悖，也與國內(nèi)實(shí)踐狀況不符。在國際上，自美國首創(chuàng)環(huán)境公民訴訟制度以后，較多的國家加以借鑒，分別創(chuàng)建了自己的環(huán)境公民訴訟或者公益訴訟制度。即使在“無利益即無訴權(quán)”的傳統(tǒng)原則下，我國一些基層法院或中級(jí)法院也受理過一些公民所提起的因環(huán)境污染而請(qǐng)求損害賠償?shù)脑V訟案件，不少原告也得到了勝訴判決。90年代以后，環(huán)境污染事件層出不窮，許多社會(huì)群體遭受損害，建立公益訴訟制度的呼聲日益高漲。有學(xué)者提出自益性公益訴訟和他益性公益訴訟，正如德國將團(tuán)體訴訟分為兩類，第一類是利己的或自利的團(tuán)體訴訟，第二類是利他的團(tuán)體訴訟，或公益團(tuán)體訴訟，即超越個(gè)人利益的一般（公共）利益的訴訟。我國司法實(shí)踐中，對(duì)公民提起的自益性公益訴訟，法院認(rèn)為符合訴的要件，原告適格，如果查明屬實(shí)，予以勝訴判決。但是，對(duì)他益性公益訴訟則不予受理?？梢哉J(rèn)為，過去對(duì)公民環(huán)境訴訟，法院的大門是半開半掩，而現(xiàn)行立法則把公民排除在外，使法院的大門全部關(guān)閉，讓人費(fèi)解，頗感失望。如果說為了防止濫訴，才將公民拒之門外，其理由是不充分的。因?yàn)?，濫訴的案件是少量的，多數(shù)并非如此，這種以偏概全的想法是不合邏輯的，體現(xiàn)在立法上也是不公正的。而且，法院在受理案件時(shí)，需對(duì)起訴的正當(dāng)性，即對(duì)訴訟的必要性和實(shí)效性進(jìn)行審查。只有在這時(shí)而不是在此之前認(rèn)定其是否濫訴。即使原告的起訴不具有正當(dāng)性，也不一定構(gòu)成濫訴。按現(xiàn)行立法，因環(huán)境污染或侵害消費(fèi)者合法權(quán)益而遭受損害的個(gè)人不能提起公益訴訟，如果沒有行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公益團(tuán)體的支持，這些眾多受害者的權(quán)益得不到救濟(jì)，社會(huì)正義何存？一些污染企業(yè)或強(qiáng)勢(shì)企業(yè)沒有受到經(jīng)濟(jì)上的制裁，繼續(xù)其違法排污或違法經(jīng)營，中國的自然環(huán)境又將如何？法治狀況又將如何？都是值得深思的問題。

（2）只有兩項(xiàng)列舉性規(guī)定，并不全面。以下一些重要的公益訴訟類型，立法上應(yīng)當(dāng)考慮：

①國有資產(chǎn)流失的公益訴訟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代以來，國有資產(chǎn)每年流失1000億元，日均流失3億元。在最高人民檢察院和國有資產(chǎn)管理局共同調(diào)查的一起案件中，一筆價(jià)值1億元的國有資產(chǎn)，竟被某國企領(lǐng)導(dǎo)以300萬元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給私有企業(yè)。這種轉(zhuǎn)讓完全可以根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，主張無效。但是，轉(zhuǎn)讓方在謀私的國企領(lǐng)導(dǎo)的把持下是不會(huì)提出無效主張的。這就應(yīng)當(dāng)由有關(guān)機(jī)關(guān)，如國資局、企業(yè)主管部門、公益團(tuán)體，或由企業(yè)職工以公民名義，提起公益訴訟。在社會(huì)主義公有制國家，對(duì)國有資產(chǎn)的流失，如果不允許提起公益訴訟，是不正常的。

②納稅人公益訴訟。梁慧星教授認(rèn)為，對(duì)政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為、政府機(jī)關(guān)以行政權(quán)為根據(jù)的民事行為、政府機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的不當(dāng)事實(shí)行為等三類行為，造成國家利益和社會(huì)公共利益損害的，可由納稅人提起公益訴訟。

③勞動(dòng)基準(zhǔn)的公益訴訟。勞動(dòng)基準(zhǔn)是法律規(guī)定的用人單位必須保障勞動(dòng)者享有的最低勞動(dòng)權(quán)利、勞動(dòng)條件和勞動(dòng)待遇，具有強(qiáng)烈的公益屬性。

④集體合同糾紛公益訴訟。集體合同糾紛反映出勞動(dòng)者權(quán)益和公共利益遭受損害的情況時(shí)有發(fā)生，有必要構(gòu)建該項(xiàng)制度。

⑤社會(huì)保障權(quán)公益訴訟。從上海社保腐敗大案的發(fā)生，足見社會(huì)保障權(quán)公益訴訟制度建立的必要性與迫切性。

⑥藥品安全和醫(yī)療保障的公益訴訟。假藥、劣藥危及人們的健康和生命，事關(guān)公共利益的大局。醫(yī)療保障是國家向百姓提供的公共福祉。對(duì)有關(guān)違法行為造成的損害，應(yīng)予救濟(jì)，故有必要建立該項(xiàng)公益訴訟制度。

（3）法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，既要在民訴法中有統(tǒng)一的規(guī)定，又要在單行法中作相應(yīng)的具體規(guī)定。例如，檢察機(jī)關(guān)可以代表國家或公民提起民事公益訴訟，這與新民事訴訟法第14條規(guī)定的精神是一致的；再有，在第55條中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公益團(tuán)體可以對(duì)公害行為提起訴訟。

（4）在立法指導(dǎo)思想上應(yīng)當(dāng)明確，過去對(duì)提起公益訴訟的主體沒有放寬，根據(jù)國際發(fā)展的趨勢(shì)、國內(nèi)的呼聲以及公益法的實(shí)踐，首先應(yīng)當(dāng)考慮的是放寬，而不是慮及過寬。新法對(duì)該放的不放、該寬的不寬，形成與潮流和實(shí)踐的不相符合，是為不足。

［1］賀海仁主編.《公益訴訟的新發(fā)展》.中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年第一版.

［2］曾鎰筠，袁佰武.《公益訴訟研究綜述》.載于《天府新論》2011年第二期.

［3］江偉主編.《民事訴訟法》（第五版）.中國人民大學(xué)出版社2011年版.

［4］最高人民檢察院法律政策研究室編譯.《所有人的正義》（英國司法改革報(bào)告）.中國檢察出版社2003年版.

［5］潘申明著.《比較法視野下的民事公益訴訟》，法律出版社2011年出版.

［6］范愉編著.《集團(tuán)訴訟問題研究》.北京大學(xué)出版社2005年版.

［7］單麗雪主編.《中華人民共和國民事訴訟法注釋本》.法律出版社2012年9月版.

［8］顏運(yùn)秋著.《公益訴訟法律制度研究》.法律出版社2008年版.