區(qū)域合作模式在地方政府合作組織中的運(yùn)用研究

張尹莉,丁先存,張　苗

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區(qū)域合作模式在地方政府合作組織中的運(yùn)用研究

張尹莉,丁先存,張苗

摘要：區(qū)域合作模式在消除區(qū)域行政壁壘、整合區(qū)域資源、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、制定區(qū)域規(guī)劃等方面扮演著重要角色，由此也促進(jìn)了地方政府間合作的迅速發(fā)展。但現(xiàn)有的地方政府間合作組織存在法制滯后、組織權(quán)威性弱、合作組織協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置欠靈活、目標(biāo)與組織職能定位不清等問(wèn)題。因此，需要從組織的權(quán)責(zé)能視角重新對(duì)合作模式在地方政府間合作組織中的運(yùn)用予以思考，地方政府間合作組織應(yīng)由區(qū)域協(xié)調(diào)組織向區(qū)域資源整合組織、由松散的管理體制向有實(shí)際行政權(quán)力的實(shí)體性管理體制轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)；區(qū)域合作；合作組織

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的高速發(fā)展，各國(guó)和地區(qū)紛紛利用地緣、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)開(kāi)展利于本國(guó)或地區(qū)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，以增強(qiáng)本國(guó)或地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織應(yīng)運(yùn)而生。從20世紀(jì)40年代末的出現(xiàn)到80、90年代的高速發(fā)展及當(dāng)下區(qū)域在更高水平的合作，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織已成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域中的一個(gè)重要趨勢(shì)，且開(kāi)始由國(guó)與國(guó)之間的區(qū)域合作開(kāi)始向一國(guó)之內(nèi)不同地區(qū)之間的區(qū)域合作進(jìn)行推進(jìn)。相關(guān)研究顯示，美國(guó)三大城市群的經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的 67%，日本的大東京區(qū)、大阪區(qū)等發(fā)達(dá)區(qū)域占了日本經(jīng)濟(jì)的 70%。可見(jiàn)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式帶動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

胡錦濤主席在黨的十八大報(bào)告中也明確指出，“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展”。如何進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域間合作，充分發(fā)揮區(qū)域之間的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的利益共享，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的地區(qū)損耗，充分保障地方利益，共享區(qū)域合作帶來(lái)的紅利已經(jīng)成為擺在地方政府面前的一個(gè)發(fā)展難題。在區(qū)域一體化步伐不斷加快，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)的當(dāng)下如何不斷完善區(qū)域間政府合作，推動(dòng)地方政府間合作組織的不斷完善和創(chuàng)新已經(jīng)成為影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和深化的一個(gè)重要內(nèi)容。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中相關(guān)概念界定

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作概念界定

對(duì)于“區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”學(xué)者從各自的學(xué)科背景和研究目的出發(fā)提出了不同看法。劉世元從經(jīng)濟(jì)法角度認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作指地理區(qū)域比較接近的兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家或地區(qū)為了謀求共同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)締結(jié)條約或其他方式促進(jìn)地區(qū)的貿(mào)易投資自由化或經(jīng)濟(jì)政策一體化的過(guò)程*劉世元：《區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究》，吉林：吉林大學(xué)出版社，2001年，第1頁(yè)。。沙建宇認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是經(jīng)濟(jì)主體為了謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益，而促使生產(chǎn)要素在區(qū)域之間流動(dòng)和重新組合的過(guò)程*沙建宇：《國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式的比較與評(píng)價(jià)》，碩士學(xué)位論文，黑龍江：黑龍江大學(xué)，2006年，第7頁(yè)。。孫海燕則將區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作定義為在特定區(qū)域內(nèi)的國(guó)家或地區(qū)通過(guò)協(xié)議達(dá)成經(jīng)濟(jì)合作的某種承諾或者組建一定形式的經(jīng)濟(jì)合作組織，謀求區(qū)域內(nèi)商品流通和要素流動(dòng)的自由化以及生產(chǎn)分工的最優(yōu)化，直至形成各國(guó)經(jīng)濟(jì)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制某種程度的統(tǒng)一*孫海燕：《區(qū)域合作國(guó)內(nèi)研究綜述》，《湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第1期。。綜上可見(jiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作即區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益最大化，通過(guò)簽訂區(qū)域協(xié)議、章程，整合區(qū)域資源，使區(qū)域間的生產(chǎn)要素得以有效利用的合作過(guò)程。

(二)地方政府間關(guān)系概念

林尚立在《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》中認(rèn)為“政府間關(guān)系”主要指“各級(jí)政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，包含縱向的中央政府與地方政府間的關(guān)系、地方政府間關(guān)系和橫向的各地方政府間關(guān)系”*林尚立：《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江：浙江人民出版社，1999年，第8頁(yè)。。謝慶奎認(rèn)為“府際關(guān)系”在改革前后發(fā)生了很大的變化，由單一性走向多樣性，由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主*謝慶奎：《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第1期。。由于利益的驅(qū)動(dòng)及地區(qū)間的差距、發(fā)展的不平衡性，地方政府之間及地方政府部門之間的橫向聯(lián)系蓬勃發(fā)展，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海、中原城市群等之間的協(xié)商和合作正在加強(qiáng)。綜上，可看出政府間關(guān)系指中央政府與地方政府間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府間關(guān)系，也包括同級(jí)政府間及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府間關(guān)系。

(三)地方政府合作組織概念

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作一般是通過(guò)地方政府、經(jīng)濟(jì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)的協(xié)商或相關(guān)會(huì)談而產(chǎn)生、發(fā)展起來(lái)的，并通過(guò)建立相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、制定有效的規(guī)則制度、確立一定的操作機(jī)制等來(lái)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行規(guī)范、約束、調(diào)節(jié)*孫海鳴、趙曉雷：《2003 中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告——國(guó)內(nèi)及國(guó)際區(qū)域合作》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年，第296頁(yè)。。實(shí)踐中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)現(xiàn)又較多憑借地方政府合作展開(kāi)。在此論述的地方政府合作側(cè)重不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的地方政府之間的合作，涉及同級(jí)地方政府間合作(省級(jí)地方政府間合作、地市級(jí)城市政府間合作、縣級(jí)政府間合作)及不存在行政隸屬關(guān)系但又不同級(jí)的地方政府間合作。從空間分布上看，我國(guó)東部多且較為成熟，中西部少且處于起步階段；從合作組織形式上看，目前主要有經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、論壇、行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)、管委會(huì)等組織形式。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中地方政府合作組織模式的分析

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已由長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀區(qū)域三足鼎立發(fā)展成現(xiàn)在的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海區(qū)域、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等多種區(qū)域經(jīng)濟(jì)并存的格局。隨著合作的深入，區(qū)域間協(xié)調(diào)顯得愈加重要，各區(qū)域也紛紛成立地方政府合作組織來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及區(qū)域間公共服務(wù)，如長(zhǎng)三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、泛珠三角合作與發(fā)展論壇、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)、西南六省區(qū)市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)、武漢經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)等。雖然目前尚未形成廣泛認(rèn)同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中地方政府間合作組織范式，也未對(duì)地方政府間合作組織進(jìn)行分類，但歸納起來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中地方政府間合作組織主要有行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)、論壇和管理委員會(huì)三種模式。以下通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江三角洲、泛珠三角洲、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作組織模式分析三種常用模式：

(一)行政首長(zhǎng)議事會(huì)議模式

長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最早的，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一。目前其已由成立之初的14個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的22個(gè)地級(jí)市參與，橫跨上海、浙江、江蘇、安徽四省市的特大型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。為深化區(qū)域之間的合作，減少行政壁壘、整合區(qū)域資源、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，長(zhǎng)江三角洲成立了“長(zhǎng)三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”。在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面從2004年開(kāi)始由原來(lái)的常設(shè)聯(lián)絡(luò)處改建為協(xié)調(diào)會(huì)辦公室，設(shè)在上海市人民政府合作交流辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)會(huì)日常工作；協(xié)調(diào)會(huì)的市長(zhǎng)會(huì)議由兩年一次改為一年一次。盡管長(zhǎng)江三角洲對(duì)區(qū)域內(nèi)共同關(guān)注的區(qū)域規(guī)劃、科教、旅游等方面展開(kāi)專項(xiàng)交流與合作，如近年來(lái)舉辦的“長(zhǎng)三角中心城市治理交通擁堵”“長(zhǎng)三角異地養(yǎng)老合作”“長(zhǎng)三角城市知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)作機(jī)制”等交通、人口與社會(huì)發(fā)展、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等協(xié)調(diào)會(huì)，但對(duì)于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、公共服務(wù)共享、區(qū)域發(fā)展政策的制定等需要政府間協(xié)調(diào)的重大問(wèn)題還未提上協(xié)調(diào)會(huì)日程，或有些問(wèn)題提出了卻未形成實(shí)質(zhì)性解決方案?？梢?jiàn)促進(jìn)專項(xiàng)合作對(duì)話、協(xié)商、議事依然是長(zhǎng)三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的主要職能。在區(qū)域發(fā)展中呈現(xiàn)出官方性質(zhì)、服務(wù)公共利益、無(wú)行政權(quán)力、服務(wù)范圍狹窄等特點(diǎn)。

表1　長(zhǎng)三角洲歷次經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)情況

(二)論壇模式與行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議并存模式

珠江三角洲是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、范圍最廣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織。泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇是由泛珠三角洲九省區(qū)和港澳特區(qū)政府聯(lián)合成立的旨在推動(dòng)區(qū)域間合作與交流的平臺(tái)，每年舉辦一次；下設(shè)泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議秘書處負(fù)責(zé)區(qū)域日常協(xié)調(diào)工作。主要職責(zé)是研究區(qū)域合作規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域合作中的重大問(wèn)題、審議和決定區(qū)域合作的重要文件等。而行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議下設(shè)秘書處，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇、泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會(huì)及行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的籌備工作，承擔(dān)推進(jìn)泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議決定的日常工作，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)合作項(xiàng)目進(jìn)展情況。

從職能和實(shí)踐發(fā)展看，兩種模式形成有效互補(bǔ)，完善了泛珠三角洲政府合作機(jī)制；但依然存在不足，盡管簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，先后啟動(dòng)“泛珠三角區(qū)域道路旅游運(yùn)輸協(xié)作會(huì)議”“泛珠三角九省區(qū)食品藥品監(jiān)管合作座談會(huì)”等分領(lǐng)域合作，在域內(nèi)勞務(wù)、航運(yùn)、警務(wù)協(xié)作等領(lǐng)域展開(kāi)了合作，但對(duì)于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)保障等公共管理問(wèn)題等未展開(kāi)合作。可見(jiàn)論壇模式的地方政府間合作組織在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中僅發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，對(duì)于區(qū)域發(fā)展的深層次矛盾，沒(méi)有提出實(shí)質(zhì)性和可操作性的解決方案；呈現(xiàn)出組織分散、缺乏有效的行政協(xié)調(diào)手段、權(quán)威性缺乏等特點(diǎn)。

(三)管理委員會(huì)模式

與珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈相比，盡管廣西北部灣國(guó)際經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作區(qū)的成立較為遲，但起點(diǎn)高發(fā)展快，已撐起了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四級(jí)。它是廣西壯族自治區(qū)黨委和人民政府從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度出發(fā)，為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提出的。下設(shè)辦公室為常設(shè)機(jī)構(gòu)，管委會(huì)辦公室內(nèi)設(shè) 5 個(gè)職能機(jī)構(gòu)，分別為綜合處、規(guī)劃處、項(xiàng)目管理處、路港管理處和政策研究與宣傳處。主要職責(zé)是統(tǒng)籌組織制定經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，組織和管理重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)；負(fù)責(zé)管理和整合港口等區(qū)域資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)路港一體化發(fā)展；籌集、管理和安排使用經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金；研究提出加快經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的政策措施等。可見(jiàn)，其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中表現(xiàn)為：一是有上級(jí)政府組建，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)，具有較高的權(quán)威性和穩(wěn)定性，擁有行政管轄權(quán)。二是職能分工明確，議事協(xié)調(diào)能力強(qiáng)。

區(qū)域一體化發(fā)展趨勢(shì)下，公共問(wèn)題的跨界性與依賴性增強(qiáng)，地方政府必須憑借合作化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題；分權(quán)化改革的推進(jìn)，強(qiáng)化了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的積極性與自主性，尋求合作的自發(fā)性提高了。通過(guò)對(duì)上述三種合作組織模式的實(shí)踐與職責(zé)的分析，可見(jiàn)它們存在一定異同。相同點(diǎn)表現(xiàn)為均是地方政府間合作的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，承擔(dān)著溝通與協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、提供公共服務(wù)、解決區(qū)域矛盾、消除區(qū)域發(fā)展障礙的職責(zé)；同時(shí)它們均沒(méi)有相關(guān)法律的授權(quán)。差異方面具體表現(xiàn)為行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和論壇是由地方政府橫向推動(dòng)，主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，無(wú)行政權(quán)力，對(duì)關(guān)乎區(qū)域間合作的深層次矛盾難以有效運(yùn)用行政權(quán)力解決；管委會(huì)則由上級(jí)政府主導(dǎo)組建，地方政府配合的橫向推動(dòng)，有較高的權(quán)威性和一定的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和區(qū)域政策的制定，有較強(qiáng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，能保證區(qū)域政策的有效落實(shí)。與地方政府關(guān)系上前兩者是平等的，后者是省級(jí)政府組織的，因此存在一定的隸屬關(guān)系。此外，管委會(huì)模式易形成新的行政層級(jí)，且實(shí)施范圍較窄，在跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中能否起到相同的作用還有待研究。

表2　區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中地方政府合作組織模式比較

三、地方政府合作組織存在的問(wèn)題

對(duì)上述三種合作組織模式的分析與比較，可見(jiàn)地方政府合作組織在區(qū)域一體化、城市發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。但是合作中也存在一定問(wèn)題。

(一)法制建設(shè)滯后，合作組織缺乏權(quán)威性

我國(guó)《憲法》和《地方組織法》中只對(duì)中央政府及地方政府職能做出明確規(guī)定，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中地方政府間合作組織建立方式、職能無(wú)明確法律規(guī)定。地方合作組織不是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，在法律上缺乏授權(quán)，因此缺乏權(quán)威性。盡管區(qū)域政府之間有關(guān)于區(qū)域合作的行政協(xié)議，但協(xié)議僅是地方政府之間的行政合同，不是地方性法規(guī)，在規(guī)范性、強(qiáng)制力方面缺乏有效保障。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的體制》《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等規(guī)范地方政府行為的管理?xiàng)l例和法規(guī)中均提到區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題，但在地方政府間合作組織方面依然缺乏相應(yīng)的依據(jù)。地方合作組織缺乏明確的行政管理權(quán)力，如行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議與論壇模式下的合作，主要職能為“減少行政壁壘、整合區(qū)域資源”，缺乏上級(jí)政府或同級(jí)政府的明確授權(quán)。由此也導(dǎo)致地方政府合作組織往往具有臨時(shí)性，成為地方政府某個(gè)職能部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府間的交流與合作，很難制定區(qū)域內(nèi)部的政策，如長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)聯(lián)絡(luò)處設(shè)在上海市人民政府合作交流辦公室；即使制定了區(qū)域內(nèi)部政策，由于合作組織沒(méi)有納入地方政府的行政編制系列，因此當(dāng)面臨政府機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，合作組織政策的穩(wěn)定性就會(huì)受到影響。

(二)地方政府合作組織協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

地方政府間合作組織缺乏權(quán)威性，不具有行政管轄權(quán)，在區(qū)域內(nèi)缺乏具有普遍約束力的行為準(zhǔn)則和制度安排，未形成系統(tǒng)框架。如長(zhǎng)三角的城市協(xié)調(diào)會(huì)，盡管已組織了多次會(huì)議，但依然停留在聯(lián)誼的層面上，區(qū)域性合作組織的日常工作由常設(shè)主席辦公室或秘書處負(fù)責(zé)落實(shí)，只是負(fù)責(zé)確定下次會(huì)議議題、接待等事宜，對(duì)公共利益需求反應(yīng)慢，難以代表公共利益，協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏動(dòng)態(tài)性。此外，地方政府間形成的共識(shí)往往以領(lǐng)導(dǎo)人之間的承諾為保障，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)出現(xiàn)變動(dòng)時(shí)，許多協(xié)調(diào)很難有效實(shí)施。由于是區(qū)域間政府的共同決策，制定過(guò)程和實(shí)施效果缺乏有效監(jiān)督，盡管有些區(qū)域合作組織制定了區(qū)域發(fā)展的整體規(guī)劃，但實(shí)踐中依然沒(méi)有制度性的協(xié)調(diào)制度、議事流程和決策審查監(jiān)督制度等。

(三)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不靈活

國(guó)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中地方政府間合作組織是在組織目標(biāo)明確情況下成立的，之后隨著組織目標(biāo)的變化對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。如大溫哥華管理委員會(huì)成立之初只是為解決區(qū)域間空氣質(zhì)量問(wèn)題，而后隨著合作范圍的擴(kuò)大，逐步向公共管理領(lǐng)域滲透，開(kāi)展有效合作。而我國(guó)區(qū)域間政府合作組織則不夠靈活，如長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)從1997年成立之初，職能定位為區(qū)域交流與對(duì)話平臺(tái)，到2004年隨著長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的提出，才由協(xié)商向議事轉(zhuǎn)變。在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面我國(guó)區(qū)域間政府合作組織大部分是政府間橫向協(xié)調(diào)組織，成員由各地方政府行政首長(zhǎng)組成，組織機(jī)構(gòu)較為松散。而國(guó)外地方政府間合作組織成員則是由本地域的政府議員組成，在組織規(guī)模和緊密性方面表現(xiàn)很好。

(四)發(fā)展目標(biāo)與組織職能不相適應(yīng)

共同的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)及合作利益是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形成的前提，也是合作的目的，因此合作組織的職能是服務(wù)于區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的。然而目前我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，合作組織的職能定位仍未適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)。地方政府間由于資源、基礎(chǔ)設(shè)施、人才等方面的差異，單純依靠本行政區(qū)域內(nèi)的有限資源很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在區(qū)域中形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為提升區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力，需要在資源共享、消除行政壁壘、降低競(jìng)爭(zhēng)損耗、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面進(jìn)行合作，更加深化在區(qū)域經(jīng)濟(jì)及公共管理方面的合作。而實(shí)際上地方政府間合作組織的職能在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中卻只是提供政府之間交流對(duì)話的平臺(tái)，簽訂一些合作框架協(xié)議，對(duì)于許多區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中矛盾比較集中的資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域還存在協(xié)調(diào)盲區(qū)。

四、推動(dòng)區(qū)域合作模式下政府合作組織發(fā)展的對(duì)策

通過(guò)分析我國(guó)地方政府間合作組織的發(fā)展實(shí)踐，可見(jiàn)地方政府應(yīng)該從競(jìng)爭(zhēng)走向合作，而地方政府間合作組織應(yīng)由區(qū)域協(xié)調(diào)組織向區(qū)域資源整合組織、由松散的管理體制向有實(shí)際行政權(quán)力的實(shí)體性管理體制轉(zhuǎn)變。

(一)健全法制保障，明確法定權(quán)威

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作需要法律保障，地方政府合作組織雖不是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但其組建、運(yùn)行更離不開(kāi)法律的支持。國(guó)外地方政府合作組織的設(shè)立均在法律授權(quán)下設(shè)立的。馬克思·韋伯認(rèn)為，只有法理型權(quán)威才最具理性，是效率最高的權(quán)威形式。因此，組織的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該努力把管理建立在法理型權(quán)威之上*張國(guó)慶：《行政管理學(xué)概論》，北京：北京大學(xué)出版社，2000年，第8頁(yè)。。政府合作組織也應(yīng)當(dāng)是一種法定的組織形態(tài)，從設(shè)立原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織職能、成員構(gòu)成、基本權(quán)力和義務(wù)、經(jīng)費(fèi)以及職能等都要有法律依據(jù)。根據(jù)我國(guó)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，將地方政府合作組織定位為準(zhǔn)行政組織，其原因主要為：一是國(guó)內(nèi)區(qū)域間合作大多已不僅僅限于省域內(nèi)部，更多的是跨省區(qū)域合作，關(guān)于區(qū)域合作組織的管轄權(quán)問(wèn)題會(huì)存在爭(zhēng)議；二是如果定位為行政機(jī)構(gòu)將會(huì)面臨行政層級(jí)定位難題，增加行政層級(jí)，與行政體制改革中的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)背道而馳。因此只有將其定位為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)才能既使地方政府合作組織有一定的行政管轄權(quán)，有權(quán)制定區(qū)域間發(fā)展的區(qū)域政策，保障區(qū)域合作的有效實(shí)施，又不增加行政層級(jí)。

(二)有限的行政管轄權(quán)

合作組織的成立是地方政府間橫向協(xié)調(diào)的一種方式或者手段，承擔(dān)協(xié)調(diào)區(qū)域矛盾的責(zé)任，其意義在于彌補(bǔ)區(qū)域發(fā)展中現(xiàn)行行政管理體制在橫向協(xié)調(diào)方面的不足，承擔(dān)跨界的區(qū)域治理職能。而那些適用于屬地管理的事務(wù)，仍由各地政府負(fù)責(zé)，地方合作組織無(wú)權(quán)干涉。地方合作組織的管理權(quán)限包括：指定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策，提供區(qū)域公共服務(wù)，整合區(qū)域資源等。這些職能的實(shí)施均具有一定的行政權(quán)力。同時(shí)，為了保證職能的有效實(shí)施，還應(yīng)成立區(qū)域發(fā)展的專項(xiàng)基金，賦予區(qū)域合作組織支配資金的權(quán)利。

(三)靈活的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

良好的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保證，也是突破區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。區(qū)域合作中由于合作主體在合作動(dòng)因、目標(biāo)發(fā)展方面存在一定差異，隨著區(qū)域合作的深入，合作范圍的擴(kuò)大，原有的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)很難跟上一體化進(jìn)程。因此應(yīng)該適時(shí)地對(duì)合作組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整應(yīng)該遵循以下原則：一是適時(shí)調(diào)整，依據(jù)區(qū)域發(fā)展共同目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)；二是根據(jù)區(qū)域組織職能設(shè)計(jì)組織機(jī)構(gòu)；三是要有明確的決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保障組織的各項(xiàng)政策實(shí)施的有效性。

(四)明確職能

地方政府合作組織承擔(dān)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高公共服務(wù)的水平的責(zé)任，其在職能設(shè)置方面要與區(qū)域總體發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。因此應(yīng)具備以下職能：一是創(chuàng)造良好的區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境。地理環(huán)境的差異及資源分布的不均衡性是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，也是造成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，形成行政壁壘的原因?？梢?jiàn)合作組織應(yīng)該在打破行政壁壘、整合區(qū)域資源方面為區(qū)域合作創(chuàng)造良好的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境。二是制定區(qū)域發(fā)展政策和規(guī)劃。從成立之初，區(qū)域內(nèi)的地方政府便不再是單一個(gè)體，而是與區(qū)域內(nèi)其他個(gè)體共同組成整體，這需要區(qū)域制定整體性的發(fā)展戰(zhàn)略。三是解決區(qū)域合作市場(chǎng)失靈問(wèn)題。區(qū)域地方政府在區(qū)域環(huán)境治理、資源有效利用等方面存在外部性問(wèn)題，容易造成搭便車行為。因此合作組織要承擔(dān)起協(xié)調(diào)政府間利益關(guān)系，平衡地方利益，提供公共服務(wù)的責(zé)任。

責(zé)任編校：徐玲英

作者簡(jiǎn)介：張尹莉，安徽大學(xué)管理學(xué)院講師；丁先存，安徽大學(xué)管理學(xué)院教授；張苗，安徽大學(xué)管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士(安徽 合肥230039)。

基金項(xiàng)目：合肥市2013-2014年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(HFSK13-14D21)；2011年高校省級(jí)優(yōu)秀青年人才基金項(xiàng)目(2011SQRW009ZD)

中圖分類號(hào)：C931

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-5019(2015)01-0143-06

DOI:10.13796/j.cnki.1001-5019.2015.01.018