重慶市土地延遲使用問題的原因及建議

裴祥明

當前，不管是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，還是社會主義新農(nóng)村建設，都要求農(nóng)村土地集約化經(jīng)營，要求農(nóng)村分散的土地實現(xiàn)有序自由流轉。然而當前不管是進城務工人員還是大量轉戶進城農(nóng)民，都不愿放棄承包土地的經(jīng)營權，要么做“懶莊稼”，要么閑置土地，有深厚的惜地情節(jié)。農(nóng)民惜地背后有什么樣的深層次原因，又如何破除土地有效流轉的瓶頸，是當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要解決的一項重要任務。

一

不管是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對土地集約化經(jīng)營的要求，還是城鎮(zhèn)化、社會主義新農(nóng)村建設對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的需求，都要求農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的合理、有序、自由流動。然而農(nóng)民惜地不愿放棄承包土地的經(jīng)營權，其結果要么是撂荒閑置，要么低水平低效益種養(yǎng)殖，造成土地極大浪費，壓縮了“三農(nóng)”問題的解決空間，制約了農(nóng)業(yè)稀缺資源生產(chǎn)要素效能的發(fā)揮?？偟膩碚f，抑制農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地有效流轉的因素，具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶土地不能互換。為了方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權在本集體組織內(nèi)進行簡單交換，這是促進農(nóng)村規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路。中國農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊，嚴重制約著生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)量的提高。如何讓分散的歸屬不同承包人的土地集中連片，實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，土地互換這種最為原始的交易方式在農(nóng)村誕生。但是，農(nóng)民惜地的結果造成承包地不能互換，不能做到資源優(yōu)化配置。二是土地無法獲得出租收益。在市場利益驅(qū)動和政府引導下，農(nóng)民將承包土地經(jīng)營權出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權，出租方按年度以實物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權租金。農(nóng)民惜地的結果造成不愿出租，不能獲得出租收益。三是無法獲得土地入股分紅。在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經(jīng)營權作價入股，建立股份公司。農(nóng)民憑借土地承包權可擁有公司股份，并可按股分紅。農(nóng)民既是公司經(jīng)營的參與者，也是利益的所有者，是當前農(nóng)村土地流轉機制的新突破。然而農(nóng)民惜地的結果造成土地無法流轉，不能分享入股紅利。四是無法用宅基地換住房、承包地換社保。以重慶為例，被國家批準為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，在土地改革領域率先進行大膽探索，創(chuàng)造了土地流轉的宅基地換住房、承包地換社保。也就是說，農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。農(nóng)民惜地的結果造成無法分享到城市同等水平的社會保障權益。

農(nóng)民惜地無法進行土地流轉，其結果是土地閑置或是低效益種養(yǎng)殖，這與新時期經(jīng)濟社會發(fā)展對土地有效流轉的要求背道而馳，具有多方面不利影響。

（一）農(nóng)民惜地不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變，遲緩農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求分散的土地集約化經(jīng)營，這樣可以節(jié)約成本，提高土地產(chǎn)出效益。農(nóng)民惜地造成土地流轉難以推進，不利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，仍保持分散的小農(nóng)經(jīng)濟這一我國農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展方式，不利于實現(xiàn)“小生產(chǎn)”與“大市場”的對接，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進程。

（二）農(nóng)民惜地不利于農(nóng)業(yè)人口有序轉移，加大城市壓力

農(nóng)民惜地，無法實現(xiàn)土地有效流轉，土地閑置或低效、分散的小農(nóng)經(jīng)濟收益無法承載現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)人口，大量相對農(nóng)村剩余勞動力不得不向城鎮(zhèn)轉移、相當數(shù)量的農(nóng)民逐步成為城鎮(zhèn)居民是必然趨勢。但是，短期內(nèi)人口過度的結構化集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市，實體經(jīng)濟和服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不足以容納過多農(nóng)村勞動力，入城農(nóng)民又缺乏必要的社會保障，這就必然帶來了方方面面的嚴重壓力。

（三）農(nóng)民惜地不利于消除小農(nóng)經(jīng)濟意識，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式轉變

我國有幾千年小農(nóng)生產(chǎn)歷史，市場經(jīng)濟改革發(fā)展歷程相當一部分就是去除分散、自然生產(chǎn)，走向分工、合作、社會化生產(chǎn)，從“小全”走向“大?！薄，F(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展方式，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展模式在內(nèi)，仍然帶有小農(nóng)生產(chǎn)的烙印，從區(qū)域和地區(qū)來看尤其是這樣?，F(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展模式要求強烈的市場經(jīng)濟意識、競爭意識、風險防范意識和效益意識。而小農(nóng)經(jīng)濟意識與現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展要求格格不入，只有破除農(nóng)民惜地情節(jié)，科學推進土地流轉，繼而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化，這樣才有利于逐步消除小農(nóng)生產(chǎn)思想的消極影響，改善我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式。

（四）農(nóng)民惜地不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化建設

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場，整合城鄉(xiāng)土地資源，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收提供動力。只有破除農(nóng)民惜地現(xiàn)狀，科學推進土地流轉，一是可以緩和城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，二是可以維系農(nóng)村內(nèi)部穩(wěn)定。日本社會歷經(jīng)幾次大的風險，但其社會內(nèi)部基本保持穩(wěn)定，土地流轉進程及農(nóng)業(yè)合作社發(fā)揮了十分重要的作用。國際經(jīng)驗，特別是日本、韓國、我國臺灣等東亞小農(nóng)經(jīng)濟體的經(jīng)驗給了我們很好的啟示。

二

農(nóng)村土地流轉難以有效推進，原因是土地流轉有政策原則要求，一方面不能突破三條政策底線：一是不能改變土地所有制，堅持農(nóng)民集體所有；二是不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；三是不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權益。另一方面我國《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權流轉應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉。然而農(nóng)民惜地不愿流轉土地，背后還有其更深層次的原因。

（一）土地流轉缺乏保障機制，就業(yè)與社會保障不充分，農(nóng)民有后顧之憂

在廣大農(nóng)村地區(qū)，土地仍然具有較強的社會保障和就業(yè)功能，是最后的“保障線”。從深層次上看，農(nóng)民惜地導致土地“轉”不動，與目前我國城鎮(zhèn)化進度和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足有關，再加上當前農(nóng)村社會保障機制還不完善，進城務工農(nóng)民又無法取得城市社會保障，甚至工作也得不到保障，所以擔心流出土地后沒有穩(wěn)定就業(yè)和社會保障，部分農(nóng)民顧慮重重。另一方面，土地轉出后，如果轉入方違約，而轉出方又無力或沒有條件返田種地，生活就會沒有著落，農(nóng)民對此十分擔憂。所以，一直以來我國農(nóng)村土地有效流轉率比較低。

（二）土地是稀缺資源，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)民認為未來土地升值潛力大

雖然農(nóng)民大多都說種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻很少有人主動將承包地經(jīng)營使用權交還給村社集體，真正實現(xiàn)“人地分離”。原因是一方面直接退地補償少，難以達到轉戶農(nóng)民預期。另一方面農(nóng)民認為未來土地升值潛力大。無論是出于傳統(tǒng)的“戀土”情結，還是出于經(jīng)濟效益考量，農(nóng)民要求保留其在農(nóng)村的土地，有其現(xiàn)實合理性，理應尊重。

（三）土地流轉不規(guī)范，尚未建立有效運行機制

目前農(nóng)村土地流轉中，有“被流轉”現(xiàn)象，村社干部越俎代庖，損害土地承包人合法權益之事時有發(fā)生。主要原因：一是沒有土地流轉的市場運作體系和相關服務平臺，流轉層次不高、渠道不暢、秩序不好；二是有些農(nóng)戶之間的土地流轉，只有口頭協(xié)商，沒有簽訂書面合同，土地流轉自發(fā)、無序、隨意、分散；三是簽訂的合同內(nèi)容也過于簡單，對雙方權利義務及違約責任、承租土地上附作物處置、有關賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定；有的合同未經(jīng)管理機構審查、簽證或公證機關公證，當事人雙方如果出現(xiàn)糾紛則難以解決；四是有的流轉合同，轉出方多是村或村土地合作社，而有經(jīng)營權的農(nóng)民沒有書面委托，造成流轉雙方主體資格不明確，不符合法律規(guī)定。

（四）怕流轉時間年限長，擔心流轉到期難回收

流轉雙方簽訂合同，一般時間都在10年以上，農(nóng)民擔心流轉時間太長，到期后難以收回經(jīng)營權。一些流轉方在流轉土地上建有房屋，栽有名貴樹木，其價值難以核算。若合同到期，流轉方以經(jīng)營損失、建筑物拆遷補償、樹木遷移補償?shù)确N種理由不愿退出，農(nóng)民作為弱勢群體，難討說法。

三

農(nóng)民惜地制約土地有效流轉，直接制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，要破除制約瓶頸，一方面要在現(xiàn)行的法律法規(guī)框架下積極探索，還要根據(jù)當前農(nóng)村土地流轉過程中的實際情況不斷創(chuàng)新流轉方式，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提供充足的土地要素資源。

（一）加強農(nóng)村土地流轉市場建設的制度保障

建立農(nóng)村土地流轉市場建設的制度保障，解除土地承包人的后顧之憂，筑牢基本保障底線。具體來說，一是必須嚴格控制土地的流向，避免耕地資源的流失，嚴防農(nóng)村土地使用性質(zhì)變相改變，守住農(nóng)村耕地紅線，確保國家糧食安全；二是嚴格農(nóng)村土地流轉制度，完善土地流轉補償機制，提高土地流轉補償標準，兼顧國家、土地使用者和土地承包人三方利益，嚴厲制止各種強占與尋租行為；三是啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農(nóng)民應該在身份平等和社會保障方面提供援助，特別要強化對可持續(xù)的就業(yè)能力的培訓；四是由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，政策對不同地區(qū)的農(nóng)民會帶來不同的利益損益，可能會導致新的貧富差距，應建立合理的利益調(diào)節(jié)機制。

（二）完善土地流轉的相關法律體系，規(guī)范土地流轉程序、行為

政府應對目前農(nóng)村土地流轉過程中存在的問題進行深入研究，盡快制定《農(nóng)村土地流轉法》，對農(nóng)村土地流轉的程序、要求、維權途徑等作出詳細而明確的規(guī)定，并對現(xiàn)有的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中較為陳舊的條款進行修訂，使農(nóng)村土地流轉真正做到有法可依，有法必依，切實保護農(nóng)民的利益。同時在法律中要嚴格限制農(nóng)村土地流轉的用途，保證流轉的土地用于農(nóng)業(yè)，避免在流轉過程中挪作他用，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉過程中依據(jù)相關法律，堅持自愿、平等、有償原則，積極引導農(nóng)民對土地進行有序流轉，發(fā)展形式多樣的適度規(guī)模經(jīng)營，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社。

（三）完善農(nóng)村土地的收益權與處置權

農(nóng)戶土地經(jīng)營中的收益權和處置權的不完善，增加了交易費用，阻礙了農(nóng)村土地流轉市場的進一步發(fā)展。對此，應建立有效的產(chǎn)權制度，進一步明確土地經(jīng)營權的內(nèi)容及邊界，使產(chǎn)權從低效人的手中轉移到高效人的手中，提高農(nóng)村土地使用效率。農(nóng)村土地使用權的流轉，可以是永久性的出讓，也可以是期限長短不等的租約，不同的流轉方式又形成了處置權的分解。同一塊土地使用權流轉的環(huán)節(jié)越多，其收益權和處置權的分解就越細致。所以要明確農(nóng)民承包地的產(chǎn)權，只有產(chǎn)權明晰，才能有效保證土地流轉的順利進行，才能保障承包人的合法權益。

（四）開展多種途徑對土地承包經(jīng)營戶的農(nóng)業(yè)技能培訓，提高專業(yè)化生產(chǎn)能力

對土地承包經(jīng)營戶的農(nóng)業(yè)科技培訓可以根據(jù)具體情況選擇以下方式：政府加大投入，聘請農(nóng)業(yè)科技人員深入田間地頭做現(xiàn)場指導；可以邀請農(nóng)業(yè)專家，進行現(xiàn)場培訓，解疑答惑；可以依靠科技合作社，由農(nóng)業(yè)科技專家牽頭，農(nóng)民加入，專家指導，農(nóng)戶相互交流，在共同學習中提高農(nóng)業(yè)科技技能；完善農(nóng)業(yè)科技中介的科技培訓功能，政府提供政策支持，加強監(jiān)管，提高其培訓農(nóng)民科技素養(yǎng)的能力。通過這些培訓形式，就可以提高土地承包經(jīng)營戶的經(jīng)營管理能力、產(chǎn)品營銷及科學決策水平，指導和鼓勵承包戶創(chuàng)建品牌，開展糧食產(chǎn)后加工、銷售，延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓展利潤空間，使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化能力不斷提高。

作者單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校

責任編輯：宋英俊