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      地方稅制改革存在的問題與建議

      2016-01-25 18:07:07劉洋銘
      現(xiàn)代經(jīng)濟信息 2016年1期
      關(guān)鍵詞:稅收收入稅種稅制

      摘要:自1994年分稅制改革以來,地方稅成為了國家稅收的重要組成部分,對地方經(jīng)濟的發(fā)展具有積極的作用,反映了中央與地方政府稅收收入分配關(guān)系。但是,隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與社會的進步,特別是“營改增”的全面深入開展,地方稅制體系存在的問題就逐漸顯現(xiàn)出來。本文就地方稅制改革存在的問題進行了分析,并提出了相應(yīng)建議。

      關(guān)鍵詞:地方稅制改革;分稅制;問題;建議

      中圖分類號:F812 文獻識別碼:A 文章編號:1001-828X(2016)001-0000-02

      現(xiàn)行的地方稅制體系是基于1994年的分稅制和2002年的所得稅分享所得改革逐步建立起來的,它使得中央與地方政府之間的稅收權(quán)益分配更加的規(guī)范。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展與社會進步以及各項公共事業(yè)的開展,地方財政收支缺口較大的現(xiàn)狀逐漸顯現(xiàn)出來。并且,“營改增”的深入開展,使得地方稅制體系中明顯缺失主要的稅種,減少了地方政府的收入來源,不利于地方經(jīng)濟社會發(fā)展。所以,應(yīng)該把完善地方稅制改革作為目前的首要工作。健全地方稅制體系建設(shè)有利于增加地方政府財政稅收收入,鞏固地方財權(quán),發(fā)揮地方政府的財政作用,維護社會穩(wěn)定,促進地方經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展。

      一、地方稅制改革的發(fā)展歷程

      中國地方稅制改革是從1994年分稅制改革開始的,一直到現(xiàn)在經(jīng)歷了20多年,地方稅種從原來的14個減少到如今的9個。隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要與稅收征管實際情況的變化,又進行了如下地方稅制改革:2001年開征車輛購置,2006年廢止農(nóng)業(yè)稅、同年溫家寶總理宣布廢止屠宰稅,2007年開征由車船使用牌照稅改名的車船稅,2008年將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅合并實施。廢止筵席稅,2009年將城市房地產(chǎn)稅并入到房產(chǎn)稅中,2012年開始將營業(yè)稅改征增值稅。由此可以看出,中國地方稅制的改革是循序漸進的,是隨著社會發(fā)展情況的變化而變化的。

      二、地方稅制改革過程中存在的問題

      (一)中央與地方事權(quán)財權(quán)劃分不合理,制約地方經(jīng)濟發(fā)展

      1994年分稅制改革到如今已經(jīng)發(fā)生了很大的改變,并且隨著“營改增”全面深入發(fā)展,對中央稅、中央與地方共享稅來說,中央的稅收收入是逐漸增加的,然而地方政府的稅收收入?yún)s是減少的,造成了財政分配體制穩(wěn)定性逐漸下降,不能有效支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展和達到地方政府對財力的需求。在事權(quán)下放的同時,中央并沒有把財權(quán)下放到地方政府,而且轉(zhuǎn)移支付制度不完善,在地方支持地方公共事業(yè)發(fā)展時,并沒有可靠資金保障。我國對地方政府的職責(zé)沒有明確的規(guī)定,中央和地方的事權(quán)存在雙方都有或互相交叉的情況,沒有明確的歸屬。造成在支持公共事務(wù)發(fā)展時,相互推卸責(zé)任,嚴重影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

      (二)地方政府不享有地方稅的稅收立法權(quán)

      我國的稅收立法權(quán)都歸集于中央所有,地方政府僅僅擁有部分稅種征收權(quán)與安排使用地方稅收收入的權(quán)利。根據(jù)國家有關(guān)稅收法律規(guī)定,中國務(wù)院制定并頒布地方稅的稅收法律法規(guī),除一些少數(shù)省級的民族自治區(qū)及特區(qū)外,其他地方政府均沒有稅收的立法權(quán)。地方政府只能在國家法律允許的范圍內(nèi),在征稅的范圍與稅收優(yōu)惠等方面擁有制定地方稅稅收的條例和規(guī)定,而這些條例,規(guī)定缺乏規(guī)范性與完整性。中央政府將稅收立法權(quán)歸集于自身,由其掌控稅收法律法規(guī)及有關(guān)政策的制定與頒布,有利于保證地方政府及時征繳稅款,保障國家財政收入。但是,稅收立法權(quán)的高度集中存在著一些問題,一方面地方政府開辟新稅源十分困難,地方政府不能對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到良好作用的稅源進行征稅,不能有效地通過地方稅收作用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟;另一方面,中央擁有制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)利,而地方政府卻沒有,這使得地方政府對前來投資的外資企業(yè)和有關(guān)環(huán)境發(fā)展的企業(yè)沒有吸引力,縮減了地方政府的稅收收入,給地方經(jīng)濟社會的發(fā)展與環(huán)境的保護帶來了不利影響。

      (三)地方稅種稅制規(guī)定存在不合理性

      房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅、車船稅、契稅等作為目前地方稅的主要稅種。目前,這些地方稅種的征收范圍、計稅依據(jù)等方面存在很多不合理之處。例如,城鎮(zhèn)土地使用稅將城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)作為它的征稅范圍,但是農(nóng)村集體所有的土地卻不包含在內(nèi);城市維護建設(shè)稅和教育費附加是以增值稅、消費稅和營業(yè)稅的稅額總和乘以相應(yīng)的稅率作為計稅依據(jù),增值稅是中央與地方政府的共享稅,中央占有過多的比例,隨著“營改增”的逐漸完成,繼續(xù)實施原先的計稅依據(jù),將會進一步減少地方政府的收入;資源稅中海洋石油資源所征收的稅額歸中央所有,剩余資源所征收的稅額歸地方稅收收入所得。然而,地方政府并沒有將水資源或草場資源納入到資源稅中,進行征稅。

      (四)地方主體稅種不明確,影響地方財政收入

      在“營改增”之前,我國大多數(shù)地方政府主要把營業(yè)稅作為地方稅的主體稅種,也有些政府將個人所得稅、企業(yè)所得稅等稅額征繳較多的稅種作為主體稅種。然而,個人所得稅、企業(yè)所得稅作為中央與地方政府的共享稅,中央占有過多的比重;營業(yè)稅在 “營改增”之后,逐步被增值稅所替代,這些都給地方稅制體系帶來了直接影響,造成了地方主體稅種的不明確,導(dǎo)致了地方稅存在的大多都是稅收規(guī)模較小,稅源不穩(wěn)定,征收成本較高的稅種。主體稅種的缺失使得地方稅收收入規(guī)模與地方政府支出存在差距,加大了財政收支缺口,帶來了地方財政困難。地方稅收入增長難以保證其持續(xù)性,使得地方政府對公共事務(wù)的支撐力度減少,造成了地方稅源的不穩(wěn)定,地方經(jīng)濟的建設(shè)與發(fā)展較為緩慢。

      (五)地方稅制沒有可靠的法律保障,立法層次低

      我國目前并未從法律的角度規(guī)定地方政府所享有的各項稅收權(quán)利,并且地方稅制體系的建設(shè)也沒有明確的法律支撐和法律保障。從我國目前實施的稅收法律來看,經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過稅收實體法只有三部,它們依次為車船稅法、個人所得稅法、和企業(yè)所得稅法。大多數(shù)稅種的暫行條例、部門規(guī)章或者行政法規(guī)都是由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院及有關(guān)部門制定并予以頒布實施。導(dǎo)致中央和地方稅權(quán)的劃分缺少較高層次的法律依據(jù),顯現(xiàn)出我國地方稅的立法層次明顯偏低。而且,我國還未出臺《稅收基本法》,《地方稅法通則》等具有法律高度的重要文件,以此來確定地方稅種的選擇與征收范圍,征管機構(gòu)的權(quán)限與職責(zé),中央與地方稅收收入與權(quán)力的劃分等問題。

      三、地方稅制改革的完善建議

      (一)合理劃分中央與地方的事權(quán)財權(quán)

      中央政府與地方政府的事權(quán)財權(quán)的劃分,應(yīng)該通過立法的形式予以確定,以此明確雙方的關(guān)系,清晰各自的工作與責(zé)任,發(fā)揮各自的作用。財政收入劃分的依據(jù)之一是各級政府事權(quán)和支出責(zé)任的劃分,因此合理劃分事權(quán)有利于提高政府的行政效率,提高政府的責(zé)任感與財政收入,達到權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。在合理劃分雙方事權(quán)上,要以各自支持公共事務(wù)發(fā)展的權(quán)限為基礎(chǔ)。一是地方政府支持地方公共事業(yè)的發(fā)展并提供相應(yīng)公共服務(wù);中央支持全國公共事業(yè)的發(fā)展并提供相應(yīng)的公務(wù)服務(wù)。二是對于一些跨區(qū)域的公共工程,如鐵路,公路等工程,地方政府具體負責(zé),中央政府部分參與。根據(jù)各級政府承擔(dān)不同的職能、公共產(chǎn)品的需要,受益范圍的大小,從法律的角度,具體劃分中央與地方的財權(quán),使得政府間的財政關(guān)系更加規(guī)范化。比如合理制定中央與地方共享稅的比例,調(diào)整中央與地方的稅收收入。以此來支持地方公共事業(yè)的發(fā)展,并且可以有效的發(fā)揮地方政府通過稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用,帶動本地區(qū)經(jīng)濟的健康增長。

      (二)賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)

      我國幅員遼闊,各個地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展和其所擁有的物產(chǎn)資源等方面不盡相同,稅源分布情況存在著較大差異。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,中央政府稅收立法權(quán)的高度集中,并不能根據(jù)每個地區(qū)實際發(fā)展情況與稅源分布情況,制定合理地稅收政策。所以,中央政府應(yīng)該賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),讓地方政府制定有利于地區(qū)發(fā)展的稅收法律法規(guī)。但是,中央與地方政府稅收立法權(quán)的劃分,首先要保證中央政府的權(quán)利,其次才是地方政府所享有的權(quán)利,有利于提高地方政府的責(zé)任感,調(diào)動地方政府的積極性。一是對于有利于本地區(qū)發(fā)展的新稅源,地方政府通過立法后可以對其開征。二是地方政府對于本地區(qū)的稅收立法,要經(jīng)過中央的審核批準(zhǔn)后方可實施。三是地方政府可以制定本地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策,前提是符合國家的發(fā)展方針與法律法規(guī)的規(guī)定,吸引企業(yè)投資,促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境的保護。并且我國正處于改革開放的新時代,在這個關(guān)鍵的時期,要給予地方政府一定的權(quán)利,增加地方政府的收入,讓其有能力提供本地區(qū)的公共服務(wù),促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

      (三)完善地方稅制的有關(guān)規(guī)定

      一是整合稅種,簡化稅制。如將契稅與印花稅合并開征,其中有關(guān)契稅的征收規(guī)定可以通過設(shè)置不同的稅率以區(qū)別于印花稅。二是適度擴大相關(guān)地方稅的征稅范圍。例如,將具有普遍規(guī)模的水資源與草場資源納入到資源稅中,以此擴大資源稅的征收范圍;將農(nóng)村集體所有的土地納入到城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍內(nèi),只有在用于農(nóng)業(yè)發(fā)展時予以免繳。三是合理設(shè)計地方稅種的計稅依據(jù)。城市維護建設(shè)稅與教育費附加應(yīng)該以本地區(qū)的企業(yè)經(jīng)營收入與個人收入為計稅依據(jù),設(shè)置合理稅率,增加地方財政收入;資源稅應(yīng)該根據(jù)使用資源的多少為依據(jù)來進行征稅,如煤炭資源、天然氣資源等,按照其使用量征收,確定固定的征收額或征收率,可以有效保護地區(qū)資源,促進地方的可持續(xù)發(fā)展。

      (四)明確地方主體稅種,穩(wěn)定地方稅收收入

      地方稅種設(shè)立不應(yīng)該以與中央政府的分成作為主要收入來源,應(yīng)該設(shè)立具有地區(qū)特色的稅種,獨立于中央。其主體稅種的確立應(yīng)該有明確的法律依據(jù),為主體稅種的實施提供法律保障。地方主體稅種的選擇,一是此稅種應(yīng)該具有稅基較寬,稅源豐富,潛力較大的特點;二是收入可控,起到有效調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用;三是征繳成本低。選擇房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種在目前的地方稅制體系中是最好的選擇。房地產(chǎn)業(yè)與地方政府經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)程度十分緊密,并且在各個地區(qū)都有很大的規(guī)模。將房產(chǎn)稅做為主體稅種,要推進房地產(chǎn)稅收信息化、一體化管理,完善房屋產(chǎn)權(quán)登記制度,建立房地產(chǎn)信息的共享平臺,進一步提升征收管理水平。除此之外,根據(jù)我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況,還應(yīng)該設(shè)立有關(guān)環(huán)境方面的新稅種。如環(huán)境保護稅的設(shè)立。將地方稅務(wù)部門與環(huán)保部門相聯(lián)立,實現(xiàn)信息的共享,對環(huán)境造成污染或破壞的企業(yè),如化工企業(yè)、煤炭企業(yè)等應(yīng)征收環(huán)境保護稅。避免“營改增”所帶來的對地方稅收收入的不利影響,穩(wěn)定地方政府的收入。

      (五)建立健全地方稅制的法律體系,提高立法層次

      健全地方稅制的法律體系,應(yīng)該制定與地方稅收有關(guān)的基本法律,其法律地位應(yīng)該僅此于我國的根本法律,讓其成為地方稅制體系的根本大法,使得地方稅收征管具有可靠的法律保障。一是設(shè)立地方稅收基本法,將地方稅的立法層次上升到國家立法層面。應(yīng)當(dāng)加快《稅收基本法》,《地方稅法通則》等法律文件的出臺,對稅收體系的基本內(nèi)容給予規(guī)定,如稅種的設(shè)立,征管范圍,稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)等。劃清中央與地方政府征管區(qū)域,合理使用各自權(quán)限,增強地方政府的責(zé)任感。二是地方稅種的設(shè)立和稅收征管的權(quán)力應(yīng)該由地方政府提案,經(jīng)中央審核,最終由國家以立法的形式頒布。以此來確定中央與地方政府各自所享有的稅權(quán),確保各自的稅收收入。為地方稅制改革提供可靠的法律保障,讓其做到有法可依。

      完善地方稅制改革,要避免走修補之路,根據(jù)時代發(fā)展要求,制定新的法律法規(guī)與政策。要根據(jù)各個地區(qū)的具體情況,形成適合我國的地方稅制體系,有利于保障地方財政收入與中央財政收入,增強地方稅收所發(fā)揮的作用,促進地方經(jīng)濟的健康運行與持續(xù)發(fā)展。

      參考文獻:

      [1]趙婷婷.完善我國地方稅體系的研究[J].山西財政稅務(wù)專科學(xué)校學(xué)報,2014,4:19-28.

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      [4]張宇.完善地方稅體系的破與立[J].中外企業(yè)家,2015,32:63-63.

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      作者簡介:劉洋銘(1993-),男,遼寧省沈陽市人,工作單位:遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院,職務(wù):會計學(xué)院學(xué)生。

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