論“法治中國(guó)”視角下的憲法程序機(jī)制修構(gòu)*

譚　波

(1.河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

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論“法治中國(guó)”視角下的憲法程序機(jī)制修構(gòu)*

譚波1,2

(1.河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

憲法程序?qū)Α胺ㄖ沃袊?guó)”的助推與彌補(bǔ)作用不可忽視。從憲法實(shí)施的現(xiàn)狀來(lái)看，程序機(jī)制在其中的完整地位尚未確立，通過(guò)法律實(shí)施憲法的渠道也彰顯同樣的問(wèn)題。這源于對(duì)憲法程序思維、憲法程序的實(shí)際作用及其與社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)接的忽視。具體修構(gòu)路徑包括從內(nèi)部程序、黨內(nèi)活動(dòng)程序、無(wú)名程序的憲法化入手，關(guān)注憲法程序的獨(dú)特性征，實(shí)現(xiàn)憲法程序的完備化與體系化，注重其本身的中立性，規(guī)范緊急狀態(tài)憲法程序，多策并舉，最終推進(jìn)“法治中國(guó)”的程序?qū)用娼ㄔO(shè)。

法治；憲法；程序

一、現(xiàn)行憲法實(shí)施的程序機(jī)制現(xiàn)狀考查

無(wú)論是純實(shí)體規(guī)定、純程序規(guī)定抑或?qū)嶓w程序夾雜的規(guī)定，都是需要實(shí)施的，實(shí)施結(jié)果是衡量憲法終極實(shí)效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。憲法規(guī)定如何一一變現(xiàn)，這實(shí)際上是對(duì)憲法規(guī)范程序性的一種考問(wèn)，而憲法條文直接就能夠在憲法典層面實(shí)施，還是必須要經(jīng)過(guò)下位法才能一一落到實(shí)處，則是我們這里要追問(wèn)的憲法實(shí)施程序機(jī)制的現(xiàn)狀問(wèn)題。

(一)憲法典層面的考查——以章節(jié)為序的立法脈絡(luò)考察

1、總綱之中的憲法規(guī)范程序性立法脈絡(luò)

總綱是憲法基本原則的匯集，相對(duì)來(lái)說(shuō)概括性更強(qiáng)，確認(rèn)性規(guī)范居多，政治性較強(qiáng)，但該章之中更多的法條并不具備程序要素。在筆者看來(lái)，僅有的三條具有程序要素的條款是第二條“政體”條款、第三條“民主集中制原則”條款和第十三條“保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)”條款。其中，第二條“政體條款”第三款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?現(xiàn)行憲法第二條第三款。那么，這其中的“各種途徑和形式”可以說(shuō)是一種權(quán)力行使渠道的匯總，但是，至于是何種途徑與形式，則必然要通過(guò)各層面各領(lǐng)域的組織法、議事規(guī)則、監(jiān)督法等加以變現(xiàn)。第三條“民主集中制原則”條款同樣如此，該條的后三款都是涉及程序意味的條款，其中前兩款又是“人民產(chǎn)生人大”、“人大產(chǎn)生一府兩院”精神的表達(dá)，但是到底兩種產(chǎn)生過(guò)程如何實(shí)現(xiàn)，又和上條政體條款一樣，都取決于人大、政府、法院、檢察院等組織法的具體程序規(guī)定。最后一款關(guān)于中央與地方關(guān)系的條款，則相對(duì)原則，如何“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”，這本身就是一條原則，如果需要落實(shí)，就必須委以具體的法律?？梢哉f(shuō)，中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，本身屬于明顯的實(shí)體問(wèn)題，但是如果這樣的實(shí)體問(wèn)題沒(méi)有明確的程序理路，則勢(shì)必演變?yōu)橹醒肴P(pán)管控的局面，地方的主動(dòng)性和積極性就得不到發(fā)揮。現(xiàn)行憲法第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，*現(xiàn)行憲法第八十九條第四項(xiàng)。這可以看作是對(duì)上述分權(quán)原則的一種落實(shí)。除此之外，憲法第67條第8項(xiàng)“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”*現(xiàn)行憲法第六十七條第八項(xiàng)。以及第89條第14項(xiàng)“改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”*現(xiàn)行憲法第八十九條第十四項(xiàng)。，也可以被看作是對(duì)上述條文精神的一種落實(shí)，但是，具體怎樣實(shí)現(xiàn)上述改變和撤銷等權(quán)限，還需要具體的下位法程序落實(shí)。與此相似的還有關(guān)于行政區(qū)劃以及宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)限劃分，都是與之類似的規(guī)定模式。

2、公民基本權(quán)利和義務(wù)部分中憲法規(guī)范程序性立法脈絡(luò)

在該部分，具備程序要素的條款主要是人身自由條款及其延伸權(quán)利。憲法第37條第2款和第3款分別規(guī)定，“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！?現(xiàn)行憲法第三十七條第二款?！敖狗欠ň薪鸵云渌椒ǚ欠▌儕Z或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！?現(xiàn)行憲法第三十七條第三款。這種規(guī)定模式在其他國(guó)家的憲法文本中也已司空見(jiàn)慣。在我國(guó)被稱之為“小憲法”的《刑事訴訟法》中，關(guān)于逮捕、搜查、合法限制或剝奪人身自由的程序規(guī)定也十分具體，這種憲法程序的類型式的具體化在憲法權(quán)利保障程序中是一種規(guī)律性模式。我國(guó)已經(jīng)加入相應(yīng)的國(guó)際人權(quán)公約，權(quán)利保障程序的體系化與完備化成為必須被關(guān)注的焦點(diǎn)。權(quán)利不僅要被宣示，權(quán)利救濟(jì)程序必須及時(shí)在憲法中得以體現(xiàn)，以體現(xiàn)其面對(duì)公共權(quán)力或其他侵權(quán)進(jìn)行利益博弈的程序特點(diǎn)。

另一方面，憲法在剝奪公民權(quán)利或設(shè)定義務(wù)方面，也需做出基本的確認(rèn)和程序事項(xiàng)的法律保留。比如公民的納稅義務(wù)，憲法對(duì)其定位是必需的，但是具體的納稅和收稅程序無(wú)法也并無(wú)必要交給憲法，作為基本經(jīng)濟(jì)制度，立法法中提及稅收事項(xiàng)必須要制定法律，2015年修正后的立法法將其表述為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”*現(xiàn)行立法法第八條第六款。只能制定法律，其中“稅收征收管理”恰恰是對(duì)收稅程序程序的強(qiáng)調(diào)，2015年全國(guó)人大提出的2020年的稅收法定全面落實(shí)，既是對(duì)稅收義務(wù)實(shí)體法定的要求，也包含了收稅程序法定的要素。

3、國(guó)家機(jī)構(gòu)部分憲法規(guī)范程序性立法脈絡(luò)考察

在國(guó)家機(jī)構(gòu)部分，憲法規(guī)范的程序性是普遍的，因?yàn)閼椃ū旧砭褪侵饕獙?duì)國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生規(guī)制作用。但是這其中問(wèn)題也是明顯的，除了有些可以直接付諸實(shí)施的一些諸如任期、會(huì)議召開(kāi)程序、國(guó)事程序等內(nèi)容外，其他的條款還可以分為兩類。其中一類是確認(rèn)性規(guī)范，是對(duì)現(xiàn)行國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職權(quán)的確認(rèn)，這類規(guī)范實(shí)施的“可程序性”之必要不大，因此，即便沒(méi)有相應(yīng)的法律程序與之配套，也可以獲得一種變相的實(shí)施。而另外一些權(quán)力性條款，則具有明確的程序需求，需要有明確而具體的實(shí)施程序。這其中又可以分為兩類，實(shí)施空間與可能性較大的條款和實(shí)施空間與可能性不大的條款。對(duì)于前一類，比如全國(guó)人大代表的權(quán)利，伴隨著民主政治觀念的強(qiáng)化，我國(guó)的全國(guó)人大已逐漸不再是過(guò)去“橡皮圖章”的代名詞，更多的異樣聲音在開(kāi)會(huì)時(shí)不時(shí)被發(fā)出，那么諸如質(zhì)詢權(quán)等權(quán)力必須要在現(xiàn)有的程序基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步的完善，在《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》的基礎(chǔ)上，監(jiān)督法的出臺(tái)就是明證，而《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》也做出了必要的修改。后一類主要是一些特殊的政治場(chǎng)合，這種場(chǎng)合應(yīng)保證有相應(yīng)的憲法程序機(jī)制存在，以應(yīng)對(duì)萬(wàn)一之需。比如，全國(guó)人大罷免權(quán)條款中的內(nèi)容，從表面上看，這是一種實(shí)體權(quán)力條款，但是罷免本身涉及程序，但是我們卻沒(méi)有足夠多元的程序應(yīng)對(duì)這種特別場(chǎng)合。這也成為憲法在程序性方面的一類硬傷。隨著憲法修正案的不斷出現(xiàn)，相應(yīng)的程序問(wèn)題也必須被納入考量范圍，以彌補(bǔ)原文本的程序疏漏。

4、國(guó)家標(biāo)志條款中的程序性立法脈絡(luò)考察

這部分條款主要涉及實(shí)體內(nèi)容，但是根據(jù)國(guó)旗法、國(guó)徽法甚至相應(yīng)行政法規(guī)(《船舶升掛國(guó)旗管理辦法》、《關(guān)于涉外升旗和使用國(guó)旗的規(guī)定》、《國(guó)徽使用辦法》等)的規(guī)定，實(shí)際上其中的程序條款并不在少數(shù)，但由于主要涉及技術(shù)性程序問(wèn)題，筆者不再贅述。

5、小結(jié)

總體來(lái)說(shuō)，在憲法典層面本身，程序存在被委任于下位法或者被忽視的可能，但下位法本身并不是憲法，且不同的立法主體在憲法實(shí)施的意志上也可能存在這樣那樣的區(qū)別，如果程序被忽視則存在更為嚴(yán)重的“破窗效應(yīng)”，對(duì)憲法權(quán)威將會(huì)產(chǎn)生重大影響。

(二)通過(guò)法律的憲法實(shí)施程序機(jī)制

憲法在我國(guó)可以分為根本法意義上的憲法(即憲法典)和部門(mén)法意義上的憲法(憲法典和憲法相關(guān)法)。在憲法典之下，“法律”成為貫徹包括憲法程序在內(nèi)的(根本法意義上之)憲法精神的最直接徑路。這里的法律乃至全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)建國(guó)以來(lái)所制定的二百多部有效的現(xiàn)行法律，前文提到的38部憲法相關(guān)法成為就是貫徹憲法程序文化與理念的重要渠道?，F(xiàn)行憲法中“法律”一詞總共出現(xiàn)了79次，“法律規(guī)定”出現(xiàn)47次，“依照法律(的)規(guī)定”或“依照法律”這一詞語(yǔ)組合出現(xiàn)29次，而“依法”出現(xiàn)3次。在憲法中，“依照法律規(guī)定”又具體可以分為幾類，一種是“依照法律規(guī)定(的權(quán)限)”，還有一種是“依照法律規(guī)定(的程序)”，還有一種則是單純的“依照法律規(guī)定”。除了“依照法律規(guī)定(的程序)”外，其他兩類也需要大量的程序法規(guī)范予以落實(shí)，而且除了個(gè)別項(xiàng)外，其他的“法律規(guī)定”都相對(duì)具體甚至單一。這里的其他“法律規(guī)定”出現(xiàn)的情形，其實(shí)恰恰是立法法在制定之初“法律保留”的集中總結(jié)，但絕對(duì)不是單單集結(jié)于憲法相關(guān)法，而是出現(xiàn)了其他部門(mén)法落實(shí)憲法實(shí)體或程序內(nèi)容的情形。具體分析，各部門(mén)也呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。比如，國(guó)家機(jī)關(guān)組織的法律保留，實(shí)體和程序基本是平分秋色，而對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度的設(shè)計(jì)，更多的是對(duì)憲法實(shí)體內(nèi)容的變現(xiàn)與界定。對(duì)于憲法而言，委任性規(guī)范的大量存在等于需要更多門(mén)類的部門(mén)法一一落實(shí)。除此之外，其他還有3次出現(xiàn)“依法”的情形，比如“依法治國(guó)”、“對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理”和“依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”，很顯然，這里的“依法”，就不再局限于狹義的“法律”了，很可能就拓展于法律以下其他位階的法律規(guī)范。

這里我們尤其應(yīng)關(guān)注的是與憲法典相關(guān)度較高或?qū)儆谕环刹块T(mén)的憲法相關(guān)法領(lǐng)域，根據(jù)其具體的內(nèi)容及實(shí)施程序狀況，大體可以將其分為六大類：

1、組織法類憲法相關(guān)法(含基本組織法類9部、組織規(guī)則類2部、特殊組織法類2部)。其中組織規(guī)則類(如全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的《議事規(guī)則》)程序性較為明顯。其他領(lǐng)域特別是基本組織法類建設(shè)水平不一，具體問(wèn)題表現(xiàn)為：程序法治化整體略顯滯后，某些領(lǐng)域表現(xiàn)明顯(如行政組織法領(lǐng)域)，修改頻率不夠，程序立法先后順序有顛倒(如前文提到的兩部《議事規(guī)則》)，有些領(lǐng)域立法缺失(如對(duì)軍事機(jī)關(guān)國(guó)家工作人員的組織規(guī)范)，部分領(lǐng)域立法敏感度不強(qiáng)(如司法組織法領(lǐng)域)等等。

2、自治規(guī)則類憲法相關(guān)法(含5部，包括民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治與基層群眾性自治)。從根本上說(shuō)，這三種自治制度性質(zhì)不同，前兩類屬于單一制下的個(gè)別地方自治，而后一類屬于與國(guó)家管理相對(duì)的社會(huì)自治。但從程序上來(lái)說(shuō)，都進(jìn)行了相對(duì)完善的制度設(shè)計(jì)。但是，由于目前我們對(duì)各類自治規(guī)則沒(méi)有細(xì)加分析并總結(jié)其共性經(jīng)驗(yàn)，使得這些立法之間的有機(jī)聯(lián)系略顯薄弱。

3、主權(quán)運(yùn)行程序類憲法相關(guān)法(含10部，相對(duì)比較分散)。從法律保留的精神來(lái)看，這部分事項(xiàng)不僅必須要制定法律，而且基本上為這里的憲法相關(guān)法所涵蓋。在此類憲法程序中，有關(guān)于領(lǐng)土、國(guó)家標(biāo)志、國(guó)防等方面的國(guó)家主權(quán)顯現(xiàn)，這些主權(quán)在側(cè)面必須結(jié)合某些固定的程序才能實(shí)現(xiàn)，而最為典型的是締結(jié)條約程序法，這純粹是涉及某些有權(quán)機(jī)關(guān)締約行為程序的規(guī)范，而反分裂國(guó)家法則是在特殊情況下采取必要措施的程序，也是對(duì)國(guó)家主權(quán)的捍衛(wèi)程序。這類程序內(nèi)容的特點(diǎn)是相對(duì)明確具體，有的甚至在憲法之中無(wú)法找到相應(yīng)的實(shí)體對(duì)應(yīng)條文，但它們卻實(shí)實(shí)在在是一國(guó)憲法精神特別是主權(quán)內(nèi)容的實(shí)際延伸，不可歸入其他任何一類部門(mén)法，不可或缺。

4、公民權(quán)利程序類的憲法相關(guān)法(包含5部，這要涉及政治權(quán)利類)。從憲法實(shí)際的目的來(lái)看，對(duì)權(quán)利的保障程序應(yīng)該更為豐富和多元。目前可以總結(jié)出的權(quán)利程序規(guī)范與權(quán)力運(yùn)行規(guī)范相比，建設(shè)水準(zhǔn)堪憂，且有些權(quán)利往往需要經(jīng)過(guò)事先的“把關(guān)”。從涉及面說(shuō)，涉及的權(quán)利主要是公民的政治權(quán)利，亦即德國(guó)法學(xué)家格奧爾格·耶林內(nèi)克所說(shuō)的“接近國(guó)家的自由”(freedom to the State)。這種“接近”正是通過(guò)具體程序?qū)崿F(xiàn)的。它以公民出生或通過(guò)其他渠道獲得國(guó)籍為始，尤其以選舉這種典型的政治權(quán)利為重要渠道，搭建起公民(權(quán)利)和國(guó)家機(jī)關(guān)代表(權(quán)力)的橋梁，是權(quán)利程序與權(quán)力程序的銜接。選舉本身就是一種重要程序活動(dòng)，需要把實(shí)體權(quán)利徹底貫穿于技術(shù)細(xì)節(jié)，通過(guò)細(xì)節(jié)的設(shè)置來(lái)更完整準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)公民的意圖，所以可以看出其修補(bǔ)頻率是最為頻繁的，程序在隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要不斷產(chǎn)生變化。

5、國(guó)家程序行為類的憲法相關(guān)法(含4部)。國(guó)家程序行為類的命名是從其內(nèi)容來(lái)考量的，其本身就是與程序有脫離不清的聯(lián)系，比如立法法與監(jiān)督法，本身也可以被命名為立法程序法或監(jiān)督程序法，在規(guī)范實(shí)體的同時(shí)也必然不能脫離程序的規(guī)定，而戒嚴(yán)等侵益性行為，則更需要對(duì)其進(jìn)行特殊的程序限制，以免成為侵犯公民權(quán)益的“木桶”之短板。

(三)小結(jié)

目前來(lái)看，只有《外國(guó)中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》(2005)這一憲法相關(guān)法沒(méi)有明顯的程序設(shè)置，其他的憲法相關(guān)法都有相應(yīng)的程序規(guī)制，不論是權(quán)利行為，還是權(quán)力行為，都基本受到了應(yīng)有的程序“牽絆”，成為受規(guī)制的“權(quán)”。但相比權(quán)力運(yùn)行類的程序規(guī)制，權(quán)利保障類的程序規(guī)制還須得到強(qiáng)化和細(xì)化。

二、當(dāng)下憲法程序效用缺位原因分析

(一)“憲法是法”的程序思維尚未確立

憲法首先是法，需要相應(yīng)的實(shí)施程序，雖然其本身具有很明顯的綱領(lǐng)性，但其畢竟與綱領(lǐng)等文件存在根本的差別性。黨的十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)憲法序言中的內(nèi)容，那就是憲法典是“根本法”，各類憲法關(guān)系主體“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，*現(xiàn)行憲法序言第十三自然段。但卻缺少讓其成為真正具有最高法律效力的程序機(jī)制，也沒(méi)有告訴我們?nèi)绾巫寫(xiě)椃ǔ蔀椤案镜幕顒?dòng)準(zhǔn)則”，更沒(méi)有告訴我們?cè)鯓泳S護(hù)所謂的“憲法尊嚴(yán)”以及“保證憲法實(shí)施”。當(dāng)然，對(duì)憲法文本的憲法規(guī)范的程序性分析不能僅就“文本”而言，大量的憲法相關(guān)法及其他部門(mén)法中的具體法律將憲法的條文精神具體化，在憲法實(shí)施上存在一種傳導(dǎo)性、遞進(jìn)性。但是憲法及憲法相關(guān)法中涉及公民權(quán)利的有些憲法規(guī)定并不足以具體到可以讓權(quán)利能夠直接變現(xiàn)的程度。以目前公民的集會(huì)游行示威這一憲法權(quán)利為例，雖然《集會(huì)游行示威法》已經(jīng)設(shè)定了相應(yīng)的申請(qǐng)機(jī)制，但一些地方政府一方面不批準(zhǔn)這些申請(qǐng)，另一方面又將這樣的事情稱之為“群體性事件”。但如果換一種思維，倘若要求申請(qǐng)者嚴(yán)格按照法律規(guī)定來(lái)行使這類權(quán)利(明確的組織者、時(shí)間、地點(diǎn)或線路、人數(shù)等)，對(duì)于違規(guī)者追究其責(zé)任，責(zé)任主體明確，這樣處理“群體性事件”時(shí)難以找到組織者并追究其程序責(zé)任的尷尬就可以避免，[1]而權(quán)利本身的變現(xiàn)也可以漸入正軌。

再以解決法律違憲的問(wèn)題為例，我們可以在立法法中看到對(duì)違反上位法(憲法或法律)的下位法規(guī)范(行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例)的審查啟動(dòng)程序，但從實(shí)際的效果來(lái)看，其中充斥著一定的效果反差，即“中看”的官方啟動(dòng)立法監(jiān)督機(jī)制與“中用”的民間啟動(dòng)立法監(jiān)督機(jī)制存在著不小的制度差別，而在這些“中用”的民間啟動(dòng)機(jī)制中又存在著“護(hù)憲程序設(shè)計(jì)上的不規(guī)范”。[2]在設(shè)計(jì)這兩種程序時(shí)，本身程序思維的模糊就導(dǎo)致了最終結(jié)果的不盡如人意。而實(shí)際上，程序本身帶有很強(qiáng)的制度中立性與調(diào)和性，“一部憲法要想成為實(shí)質(zhì)意義上的法律文件，那么它首先就必須包括這樣的條款：可以予以實(shí)施并且這種實(shí)施并不打亂政府各部門(mén)之間的適當(dāng)?shù)臋?quán)力平衡”。[3](P102-103)可見(jiàn)，憲法的可操作性這種觀念憲法是程序憲法或現(xiàn)實(shí)憲法不可缺少的前提思維。

(二)憲法程序的獨(dú)特性征未受重視

程序能夠作為吸收當(dāng)事人不滿的渠道，具有明顯的中立屬性，屬于“對(duì)事不對(duì)人”的制度設(shè)置，“是消除角色緊張(role strain)、保證分工執(zhí)行順利實(shí)現(xiàn)的條件設(shè)定”。[4](P17)法國(guó)學(xué)者貢斯告訴我們，“遵守程序能夠遏制專橫權(quán)力。程序是社會(huì)的保護(hù)神?！盵5](P236)美國(guó)學(xué)者凱爾森也曾經(jīng)提到“沒(méi)有第一類規(guī)范(即形式規(guī)范，或程序規(guī)范——引者注)的適用，就不可能有第二類規(guī)范(即實(shí)質(zhì)規(guī)范，或?qū)嶓w規(guī)范——引者注)的適用。”[6](P146)憲法程序本應(yīng)與其他類型的環(huán)節(jié)相若，在各個(gè)環(huán)節(jié)促使當(dāng)事人充分行使其程序權(quán)利，保障事件或爭(zhēng)議處理的結(jié)果能夠?yàn)楫?dāng)事人所接受。在這里其實(shí)就是強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)范從“是什么”到“怎么辦”或“怎么維護(hù)其是什么”的轉(zhuǎn)換。

憲法不僅是法，更是公法。公法有其不同于私法的屬性，雖然這種劃分并不能絕對(duì)化。憲法程序的公法性體現(xiàn)本應(yīng)明顯，但相比訴訟程序、行政程序等其他部門(mén)法的程序而言，憲法規(guī)范實(shí)施的力度明顯偏弱，因此也無(wú)法起到讓程序權(quán)人盡情揮灑其程序權(quán)利的作用，從而造就憲法的實(shí)施力度不能為民間社會(huì)所認(rèn)可。正如前文所言，更多的憲法程序圍繞國(guó)家權(quán)力的外部或內(nèi)部運(yùn)作來(lái)架構(gòu)，似乎與社會(huì)絕緣，憲法程序的權(quán)利保障作用也相應(yīng)受限，憲法規(guī)范的終極目的受到忽視，權(quán)利與權(quán)力之間形成了一種失衡。在美國(guó)憲法中，立法權(quán)與公民權(quán)利的互動(dòng)規(guī)則也被明確地界定，國(guó)會(huì)對(duì)于公民“根據(jù)人身保護(hù)令享有的特權(quán)不得中止，惟遇內(nèi)亂或外患，公共治安需要停止這項(xiàng)特權(quán)時(shí)，不在此限。褫奪公權(quán)的法案或追溯既往的法律一律不得通過(guò)。”[7]有學(xué)者所言極是，“憲法規(guī)范必須同時(shí)具備行為規(guī)范和仲裁規(guī)范的規(guī)范功能，憲法才能作為法律真正地對(duì)社會(huì)生活起到有效的調(diào)控和規(guī)范作用”。[8]在德國(guó)，相應(yīng)的憲法效力理論也已在憲法法院的判決中得以形成，包括確定力、拘束力與執(zhí)行力在內(nèi)的各式憲法效力的側(cè)面都反映得相對(duì)全面、完整，尤其是執(zhí)行力方面，已經(jīng)形成了相對(duì)完善的執(zhí)行程序機(jī)制，憲法已經(jīng)成為公民政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的常客，憲法程序的執(zhí)行力更具有前瞻性，憲法程序與其他部門(mén)法程序規(guī)范的作用并行不悖，當(dāng)事人甚至可以于其中做多選一之擇取，憲法程序之保障力并不示弱，諸多程序共同為法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)其應(yīng)有之力。

(三)憲法程序于現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)仍顯不足

在成文憲法、觀念憲法與現(xiàn)實(shí)憲法三者構(gòu)架的穩(wěn)固三元體中，成文憲法與現(xiàn)實(shí)憲法的連接是至為關(guān)鍵的。實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)，“必須注重保持憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)?！盵9](P91)筆者以為，這里的“憲法規(guī)范”與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)絕對(duì)不只是涵蓋憲法實(shí)體規(guī)范的內(nèi)容，也即文中所談及的憲法條文的僵硬性與社會(huì)實(shí)踐變動(dòng)性的矛盾，憲法條文不能窮盡一切具體的事項(xiàng)，更重要的是它也包括程序規(guī)范或條款的變動(dòng)與更新，這樣才是所謂的與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的真正協(xié)調(diào)。憲法程序?qū)ΜF(xiàn)實(shí)的回應(yīng)既可以是某些如權(quán)利確認(rèn)與其保障以及權(quán)力控制的重點(diǎn)領(lǐng)域，也可以是如緊急狀態(tài)下的權(quán)利限縮與權(quán)力特別行使的特別領(lǐng)域。

美國(guó)在制憲過(guò)程中充分融入了聯(lián)邦派與反聯(lián)邦派的論辯，當(dāng)時(shí)的焦點(diǎn)問(wèn)題是把權(quán)力的分配與制約關(guān)系處理好，必然側(cè)重了憲法的程序方面的規(guī)定，[10]而在發(fā)現(xiàn)缺少了權(quán)利方面的規(guī)定后，又及時(shí)通過(guò)了前十條被稱之為“權(quán)利法案”的修正案，其中程序設(shè)置也十分明晰。而法國(guó)《人權(quán)宣言》在制定之初重視權(quán)利宣示，影響至今，德國(guó)魏瑪憲法產(chǎn)生于戰(zhàn)敗反省中，也側(cè)重于公民權(quán)利的宣示。[11]而“我國(guó)現(xiàn)行憲法雖然比較全面地規(guī)定了公民的憲法權(quán)利”，“卻沒(méi)有規(guī)定必要的憲法救濟(jì)程序來(lái)解決在憲法實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法權(quán)限之爭(zhēng)以及立法機(jī)關(guān)可能侵犯憲法權(quán)利的問(wèn)題”。[8]憲法對(duì)實(shí)際生活中存在的公共權(quán)力沒(méi)有進(jìn)行有效的全面整合，所以造成實(shí)踐中的很多做法雖然明顯超越憲法的界限，卻成為具有權(quán)威性的“合法手段”。這種問(wèn)題是自現(xiàn)行憲法出臺(tái)一直延續(xù)至今的問(wèn)題。種種憲法史實(shí)告訴我們，憲法不僅是權(quán)利宣示的神圣文件，更是匯聚眾多現(xiàn)實(shí)元素的實(shí)際制度架構(gòu)，需要程序機(jī)制的輔佑。

三、“法治中國(guó)”背景下憲法程序機(jī)制的修構(gòu)思路

從前文的原因分析來(lái)看，憲法程序在各領(lǐng)域的運(yùn)行和發(fā)展并不平衡，從不同角度可以得出不同分類，又有不同的修繕架構(gòu)的思路，但結(jié)合矛盾所在，對(duì)癥下藥，可產(chǎn)生殊途同歸的效果。

(一)注重現(xiàn)行政治程序或內(nèi)部程序的憲法化

目前，我國(guó)現(xiàn)行憲法程序側(cè)重權(quán)力運(yùn)作，不應(yīng)該混同于純粹的政治程序，也不能過(guò)多地依托于內(nèi)部程序。如果國(guó)家政治活動(dòng)中約定俗稱的做法不是憲法慣例，也不能反復(fù)地援用。十八屆四中全會(huì)提出的社會(huì)主義法治體系，完整全面，甚至還包括了完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這些都應(yīng)該成為我們變政治程序或內(nèi)部程序?yàn)榉ㄖ纬绦虻闹攸c(diǎn)。

1、內(nèi)部程序外部化

這里的“內(nèi)部程序”指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的工作程序。有些國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為的法律后果具有外部性。這樣的程序一旦被隱而不公，一方面導(dǎo)致程序公開(kāi)本身帶來(lái)的功能大打折扣，另一方面也對(duì)整類憲法程序的銜接造成了不大不小的影響。以全國(guó)人大常委會(huì)的委員長(zhǎng)會(huì)議程序?yàn)槔?005年十屆全國(guó)人大常委會(huì)第40次委員長(zhǎng)會(huì)議完成了對(duì)《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》的修訂，本來(lái)這是對(duì)立法法等憲法性法律條文實(shí)施程序的配套和細(xì)化。但這一規(guī)范性文件一直沒(méi)有正式公布的官方“版本”，原因就在于委員長(zhǎng)會(huì)議本身這一組織形式不具備明確的法律地位，該文件系內(nèi)部法律程序。但是一年以后通過(guò)并于2007年1月1日施行的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中卻對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的委員長(zhǎng)會(huì)議作出了充分的賦權(quán)，同時(shí)，對(duì)地方人大常委會(huì)主任會(huì)議也多元地賦予了權(quán)力。其職權(quán)涉及“聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告”、“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”、“質(zhì)詢”、“特定問(wèn)題調(diào)查”、“撤職案的審議和決定”等多個(gè)方面。2013年曝光的衡陽(yáng)市人大代表?yè)Q屆破壞選舉案就說(shuō)明我們完全有必要對(duì)該類程序的外部化予以考量。內(nèi)部程序外部化，需要有相應(yīng)的憲法依據(jù)作為前提，不能輕舉冒進(jìn)。如監(jiān)督法中“主任會(huì)議”與“委員長(zhǎng)會(huì)議”一樣也是出現(xiàn)16次，但從憲法層面來(lái)說(shuō)，“地方人大常委會(huì)的主任會(huì)議等內(nèi)部機(jī)構(gòu)直接面對(duì)被監(jiān)督對(duì)象行使的職權(quán)，是否妥當(dāng)，值得研究。”[12]因此，這種內(nèi)部程序與外部其他程序的對(duì)接，必須于憲有據(jù)。

2、黨內(nèi)立法程序化

政黨尤其是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨也是必須受到憲法約束的憲法主體，而黨內(nèi)的組織保障和法規(guī)制度建設(shè)是執(zhí)政黨自我治理、自我完善、自我進(jìn)步的“重器”。[13]這些年黨的執(zhí)政方式法治化已取得很多成就，中共中央于2012年部署開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作，2013年10月至2014年12月是其第二階段。[14]2013年11月27日，中共黨內(nèi)法規(guī)制定工作會(huì)議上通過(guò)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017)》。2014年10月十八屆四中全會(huì)提到的目標(biāo)是“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。具體程序表現(xiàn)為“完善黨內(nèi)法規(guī)的制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度”，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。這里，除了前文提到的嚴(yán)格實(shí)施、及時(shí)清理廢止、查漏補(bǔ)缺外，最重要的就是要是這種所謂的“法規(guī)”各種環(huán)節(jié)的程序化。首先，從名稱上來(lái)嚴(yán)格定位，比如，《行政法規(guī)制定程序條例》曾規(guī)定行政法規(guī)的名稱一般為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”，而規(guī)章則一般不可被稱為“條例”。黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)有這種分級(jí)分類。

其次，某些屬于憲法規(guī)制的程序問(wèn)題，以什么方式公開(kāi)、哪些人應(yīng)該公開(kāi)、公開(kāi)到什么程度，卻交由了黨內(nèi)規(guī)定來(lái)規(guī)定。這一點(diǎn)在官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)方面表現(xiàn)得較為明顯。另外，地方的實(shí)踐，如果離開(kāi)頂層設(shè)計(jì)，是難以成功的，制度必須首先從立法上突破，應(yīng)該由中央統(tǒng)一規(guī)定，授權(quán)地方實(shí)施。[15]同時(shí)，地方也必須通過(guò)立法程序才能提升現(xiàn)有規(guī)范性文件的質(zhì)量，走出地方先行的立法模式，[16]為中央最終統(tǒng)一立法奠定各方面基礎(chǔ)。

3、無(wú)名程序有名化

在合同法學(xué)領(lǐng)域，我們通常將合同按其是否有法定名稱將其分為有名合同與無(wú)名合同，而在憲法程序領(lǐng)域，我們同樣可以將這一分類加以借用，即引入有名程序與無(wú)名程序的區(qū)分。目前，在現(xiàn)行憲法中沒(méi)有納入的一些程序，在現(xiàn)實(shí)生活中均已相繼出現(xiàn)并實(shí)際產(chǎn)生作用。比如，引咎辭職程序，雖然公務(wù)員法并未規(guī)定，但從2000年至今已經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)。應(yīng)該肯定的是，現(xiàn)行的政府歸人大做工作報(bào)告，如果人大并未通過(guò)政府工作報(bào)告，那么下一步的憲法程序應(yīng)該如何來(lái)做。另外，從目前來(lái)看，引咎辭職僅僅是個(gè)人行為，如將其演化為集體行為，是否可行？其實(shí)，這種集體辭職行為在中國(guó)近代歷史上曾經(jīng)多次出現(xiàn)過(guò)。在當(dāng)前政治民主的趨勢(shì)下，我們可以考慮部分建構(gòu)該項(xiàng)制度。在國(guó)外，引咎辭職實(shí)際上是一種需獨(dú)立適用的憲法責(zé)任形式，“有咎”的官員為了免遭罷免或彈劾而引咎辭職，而引咎辭職能否被接受以及被接受后是否還要承擔(dān)其他責(zé)任是另外的問(wèn)題。[17](P181)

(二)結(jié)合憲法程序的獨(dú)特性征進(jìn)行憲法程序改革

1、注意憲法程序的公法性

憲法程序既不是政治程序，也不同于私法程序。在我國(guó)，廣義的憲法實(shí)施可以包含的主體非常廣泛，包括公民、企事業(yè)組織在內(nèi)的各類主體都可以成為憲法實(shí)施的主體，但是從狹義上來(lái)說(shuō)，憲法實(shí)施主要是通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)以作出憲法行為的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。[18](P297)可以判斷，憲法程序的公法性非常明顯；在行為性質(zhì)上來(lái)斷定，不管是憲法權(quán)利行為還是憲法權(quán)力行為其實(shí)最終都可以歸結(jié)為國(guó)家機(jī)關(guān)為了保障權(quán)利或權(quán)力的正常運(yùn)行而采取的具有公法性質(zhì)的行為。但在某些層面上，也不能忽視憲法實(shí)施的廣義主體即公民所采取的相應(yīng)的權(quán)利行使行為，因?yàn)槠渥罱K也會(huì)帶來(lái)某種公法效果。在法律行為的效力方面，公法選舉行為相比私法交易行為略為簡(jiǎn)單，只有著有效與無(wú)效的簡(jiǎn)單判定。其中重要的原因就在于公法行為講求的是國(guó)家行為的程序性，一旦程序有瑕疵，就會(huì)影響其效力判定，而私法行為追求意思自治，只要不出現(xiàn)程序性或?qū)嶓w違法，則可以通過(guò)公權(quán)力進(jìn)行變更以求得生效或通過(guò)追認(rèn)而生效。

2、注意憲法程序的完備化與體系化

程序的另一個(gè)重要特點(diǎn)在于其環(huán)環(huán)相扣的特性，缺少其中任何一環(huán)尤其是國(guó)家權(quán)力的環(huán)鏈都可能導(dǎo)致程序本身的斷裂，不僅在權(quán)利保障程序方面應(yīng)該實(shí)現(xiàn)完整，在權(quán)力運(yùn)作方面同樣有體系化的要求。如國(guó)家機(jī)構(gòu)部分國(guó)家主席、中央軍事委員會(huì)這類機(jī)構(gòu)，都屬于國(guó)家權(quán)力運(yùn)作程序中必設(shè)的機(jī)構(gòu)，不可或缺，歷史的實(shí)踐反復(fù)證明了這一點(diǎn)，否則對(duì)于國(guó)家權(quán)力整體的運(yùn)作秩序而言，必將產(chǎn)生致命性的損害。程序不能忽視或回避矛盾，矛盾的無(wú)處不在與無(wú)時(shí)不有應(yīng)該體現(xiàn)在我們憲法程序的完備化與體系化上。比如，在權(quán)力爭(zhēng)議的解決方面，過(guò)去我們的立憲思路其實(shí)忽略很多，致使我們?cè)趹椃ǖ臈l文中沒(méi)有足夠的程序機(jī)制加以應(yīng)對(duì)。有些內(nèi)容可以通過(guò)憲法相關(guān)法加以規(guī)定或確立，還有一些則有必要通過(guò)憲法典本身加以固化，起碼要體現(xiàn)一種明確的思路，而不是短短的原則性規(guī)定所能完全覆蓋與預(yù)期的。程序本身應(yīng)該被清晰表達(dá)，完備概括各種可能直至體系化，不能出現(xiàn)為了個(gè)別原因而忽視假設(shè)的可能，我國(guó)目前關(guān)于國(guó)家主席缺位與繼任或代理的規(guī)定與國(guó)外相比便凸顯此種問(wèn)題。

3、注意憲法程序的中立性

對(duì)于程序本身而言，一個(gè)主導(dǎo)思想便是，強(qiáng)化其中立性特質(zhì)。[19]其實(shí)，程序本身的公示就具有對(duì)世性，這種機(jī)制的設(shè)計(jì)是“就事論事”的，力求公正，是通過(guò)公開(kāi)而造就其公平的。有時(shí)程序面對(duì)的可能是利益劃定的矛盾問(wèn)題，所以就更需要公正示人，不僅如此，有時(shí)憲法程序關(guān)注的問(wèn)題或涉及的利益更為龐大化、群體化。因此，憲法程序更應(yīng)該示范于其他程序之前，以期成為整個(gè)法治體系的統(tǒng)領(lǐng)。比如“較大的市”是我國(guó)現(xiàn)行憲法第三十條中包含的一個(gè)概念，但這個(gè)“較大的市”概念與后來(lái)2000年立法法中所稱的“較大的市”又有不同指代，形成了一定程度的混亂，直至2015年立法法以“設(shè)區(qū)的市”取代“較大的市”。但是如何成為“較大的市”卻在憲法的實(shí)施中一直不明確。2009年7月9日，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰表示，國(guó)務(wù)院法制辦正在積極啟動(dòng)“較大的市”的審批工作，并初步確定“較大的市”應(yīng)具備以下四個(gè)條件：一是城市規(guī)模較大，城市綜合實(shí)力較強(qiáng)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較大的影響力；二是依法行政水平較高，法制機(jī)構(gòu)健全，法制力量滿足立法需要；三是城市人文和社會(huì)環(huán)境較好；四是有著特殊的立法需求。這種標(biāo)準(zhǔn)的確定是否存在相應(yīng)的對(duì)世性，值得考量。另外，關(guān)于“較大的市”有沒(méi)有相應(yīng)的增補(bǔ)與淘汰機(jī)制。這些問(wèn)題都應(yīng)該程序化、法定化，[20]需要在不斷強(qiáng)化調(diào)出和調(diào)入機(jī)制的同時(shí)，將審定標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)、初選、入選等環(huán)節(jié)都最大限度地公開(kāi)化，[21]力求中立。這些問(wèn)題在當(dāng)前的憲法實(shí)施中絕非個(gè)例。

(三)注重憲法程序?qū)ι鐣?huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)

1、以重點(diǎn)領(lǐng)域作為憲法程序改革的突破口

在憲法權(quán)力或權(quán)利貫徹落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)，程序的重要程度不一，但是有些程序規(guī)則可以被作為突破口，以期先行先試。政治權(quán)利和公民權(quán)利在當(dāng)下的程序完整性可能會(huì)成為我們未來(lái)“程序政治”的啟動(dòng)機(jī)。選舉程序可以成為我國(guó)當(dāng)下進(jìn)行憲法程序建設(shè)的一個(gè)重要入手點(diǎn)。就如政治學(xué)者喬爾?塞爾偉告訴我們的那樣，選舉規(guī)則可以真切地影響決策，從而影響千千萬(wàn)萬(wàn)選民的日常生活。[22]選舉的技術(shù)性其實(shí)在某些方面也造就了憲法選舉程序的全景性。我國(guó)目前我國(guó)憲法文本對(duì)選舉的規(guī)制簡(jiǎn)單局限于公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)規(guī)定，更多的具體落實(shí)委任于《選舉法》，因此，想要完善以選舉規(guī)則為起始的“程序政治”，就必須著眼于《選舉法》的修改、解釋乃至憲法文本中相應(yīng)條文的充實(shí)。比如，縣以下縣長(zhǎng)和鄉(xiāng)長(zhǎng)由有選舉權(quán)的公民直接投票選舉，而省人大代表也由有選舉權(quán)的公民直接投票選舉。[23]選舉政治在中國(guó)當(dāng)下存在于中國(guó)的基層，但也正是這種基層性也可能就造成了民眾程序意識(shí)的可推廣性，可以成為一種名副其實(shí)的民主訓(xùn)練，[24](P1)這種權(quán)利保障程序的樣板示范對(duì)于我國(guó)當(dāng)下憲法程序思路的落實(shí)可能有著實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用。

2、關(guān)注緊急狀態(tài)程序的習(xí)常化

2004年我國(guó)修改憲法時(shí)，其實(shí)已經(jīng)關(guān)注了這樣一個(gè)問(wèn)題，比如將戒嚴(yán)擴(kuò)張至緊急狀態(tài)的提法，但從實(shí)際的落實(shí)程序來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，也就是在變現(xiàn)憲法緊急狀態(tài)程序時(shí)還存在著一定的障礙。緊急狀態(tài)是一種與正常狀態(tài)相對(duì)較為全面的憲法程序運(yùn)行機(jī)制，既涉及緊急狀態(tài)權(quán)力的行使，也涉及緊急狀態(tài)下權(quán)利的保障。緊急狀態(tài)程序反映了一國(guó)對(duì)于非正常狀態(tài)的預(yù)防與綢繆，屬于防患于未然的立憲思路，是必須得以明確而不能回避的，特別是在未來(lái)國(guó)際社會(huì)風(fēng)云變幻的形勢(shì)下，更顯必要。對(duì)緊急狀態(tài)的統(tǒng)一梳理并使其前后瞻顧，這是兩條腿走路的想法，同時(shí)也是對(duì)相應(yīng)的非程序做法的一種回絕姿態(tài)。比如，我國(guó)在上世紀(jì)80年代和90年代的兩撥嚴(yán)打，實(shí)際上已經(jīng)造成了諸多的冤案，這實(shí)際上不是緊急狀態(tài)所面臨的適用情形，但卻在實(shí)際的狀態(tài)下達(dá)到了緊急狀態(tài)所形成的效果，而緊急狀態(tài)程序缺位是造成這一狀況出現(xiàn)的程序主因。該類憲法程序的確立一方面利于對(duì)不合憲的國(guó)家行為加以杜絕，另一方面也是在權(quán)利保障類的憲法程序建構(gòu)方面彌補(bǔ)了一項(xiàng)空白與缺憾。

四、結(jié)語(yǔ)

“法治中國(guó)”是囊括憲法治理和其他部門(mén)法的共同規(guī)則之治，規(guī)則之治必然不是只講實(shí)體而略視程序的“單足之治”，憲法程序不同于其他程序的諸多方面使其產(chǎn)生本身的自足性，不論是從國(guó)家機(jī)構(gòu)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民等各類憲法主體哪個(gè)角度而言，憲法程序都是一種推進(jìn)依憲治國(guó)的催化劑與平衡器，沒(méi)有規(guī)矩不足以成方圓，而有了程序的助推，“法治中國(guó)”的整個(gè)宏圖更會(huì)全面開(kāi)花。如果說(shuō)上述完善路徑是當(dāng)務(wù)之急，那么我們還需要對(duì)憲法程序的思路確定未雨綢繆。具體來(lái)說(shuō)，未來(lái)我國(guó)憲法程序的發(fā)展，還應(yīng)該從以下幾方面對(duì)憲法程序的制度完善與研究進(jìn)一步考慮，契合未來(lái)憲法程序的研究與制度設(shè)定思路：在整體的內(nèi)容上，注重憲法政策的超前與程序修改的匹配。一方面，凡屬重大的改革都要像中央所要求的“于法有據(jù)”，另一方面，這種“于法有據(jù)”要盡可能變?yōu)椤坝趹椃ㄓ袚?jù)”，這本身就包含了一種實(shí)體和程序均屬合法尤其是合憲的要求；在權(quán)利保障程序上，“正當(dāng)程序”條款應(yīng)逐步予以考慮并設(shè)定，深化憲法程序理念與程序主體建構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)人身自由權(quán)保障的憲法程序，實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)在憲法權(quán)利保障程序中的普遍化；在憲法實(shí)施監(jiān)督上，多元的違憲審查程序應(yīng)予配套，憲法“正當(dāng)程序”條款不能孤立地運(yùn)作，它必須有相應(yīng)的配套機(jī)制如違憲審查機(jī)制的輔助。這樣才能通過(guò)程序進(jìn)一步樹(shù)立憲法的權(quán)威，維護(hù)其生命力；在憲法本身的凈化上，注重憲法文本的改廢釋程序，具體關(guān)注修憲程序和憲法解釋程序的進(jìn)一步研究與制度完善。

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責(zé)任編輯：周延云

On the Improvement of Constitutional Process System in "Building China under the Rule of Law"

Tan Bo1,2

(1. Law School, Henan University of Technology, Zhengzhou 450001, China; 2. Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)

The constitutional process is indispensable to boost and strengthen building China under the rule of law. From the status of constitutional realization, the whole position of the process system has not established. The field in which the constitution is realized through laws manifests the same problem. It is caused by the neglect of constitutional process thought, the practical effect of constitutional process and its co-operation with realistic society. The improvement includes starting from constitutionalism of inner process, party process and innominate process, focusing on the unique characteristics of constitutional process, realizing the completion and systematization of constitutional process, emphasizing the neutrality of constitutional process and normalizing the constitutional process in the state of emergency. Various strategies are taken so that "building China under the rule of law" can be greatly pushed forward in the level of process construction.

rule of law; constitution; process

2015-09-12

中國(guó)博士后科學(xué)基金第六批特別資助項(xiàng)目“法治視野下的‘中央決策-省級(jí)執(zhí)行’府際分權(quán)模式研究”(2013T60226)；河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計(jì)劃項(xiàng)目(2012GGJS-089)；河南工業(yè)大學(xué)青年骨干教師培育計(jì)劃(2014ggjs32)

譚波(1979-)，男，河南商丘人，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

D911.01

A

1672-335X(2016)04-0092-08