農(nóng)村集體土地征地拆遷的公平補(bǔ)償及路徑選擇

方　文

(浙江科技學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，杭州 310023)

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農(nóng)村集體土地征地拆遷的公平補(bǔ)償及路徑選擇

方文

(浙江科技學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，杭州 310023)

農(nóng)村征地拆遷實(shí)踐中所呈現(xiàn)的,輿論和媒體普遍將農(nóng)民作為“弱勢(shì)群體”的定位與現(xiàn)實(shí)中頻頻出現(xiàn)的大量因征地拆遷而一夜脫貧甚至暴富的“致富群體”并存的“怪象”，引發(fā)對(duì)征地拆遷補(bǔ)償公平性的思考。這種公平包含兩個(gè)層面：一是用地方與被征地方之間的補(bǔ)償公平；二是受?chē)?guó)家土地用途管制和分區(qū)控制而導(dǎo)致的被征地拆遷地區(qū)與其他未被征地拆遷地區(qū)之間的公平。在中國(guó)目前土地公有制的制度框架約束前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的所有者代表，理應(yīng)作為土地市場(chǎng)的供給者，享有土地交易的收益，并對(duì)征地拆遷補(bǔ)償款在同一社區(qū)內(nèi)按照社區(qū)制訂的規(guī)則進(jìn)行調(diào)節(jié)，以保障同一社區(qū)內(nèi)征地拆遷戶(hù)與未被征地拆遷戶(hù)之間的公平；因土地用途管制和分區(qū)控制而導(dǎo)致的不同地區(qū)集體土地利用收益差異，應(yīng)由國(guó)家通過(guò)建立征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度以維護(hù)社會(huì)的公平。

征地拆遷；公平補(bǔ)償；轉(zhuǎn)移支付

隨著中國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地的征地拆遷已成為滿足這一進(jìn)程對(duì)土地資源需求日益擴(kuò)大的必要途徑和手段。農(nóng)村土地作為一種生產(chǎn)要素和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)資源，在征地拆遷中對(duì)其進(jìn)行合理的補(bǔ)償也已成為世界各國(guó)的共識(shí)和普遍做法。而在中國(guó)目前農(nóng)村各地的征地拆遷實(shí)踐中，呈現(xiàn)出兩個(gè)值得思考的“怪象”：一是各地圍繞征地拆遷而爆發(fā)的沖突和矛盾已成為當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素，因此，如何切實(shí)維護(hù)和保障被征地拆遷對(duì)象的合法利益也往往成為輿論和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)；二是各地征地拆遷中頻頻出現(xiàn)的動(dòng)輒成百上千萬(wàn)補(bǔ)償資產(chǎn)的所謂“拆遷暴發(fā)戶(hù)”又使農(nóng)民大多存在希望被征地拆遷的心理希冀。因此，農(nóng)村征地拆遷中需要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是如何根據(jù)征地拆遷的性質(zhì)制定對(duì)被征地拆遷戶(hù)的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益；二是針對(duì)因土地的用途管制和規(guī)劃控制而導(dǎo)致的限制土地開(kāi)發(fā)即土地發(fā)展權(quán)而使不同地區(qū)、不同農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)益不公，如何通過(guò)征地拆遷款的“轉(zhuǎn)移支付”使全體農(nóng)民共享城市化、工業(yè)化的成果，以保障社會(huì)的公平。

1　對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷的補(bǔ)償及其公平性

1.1對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷的補(bǔ)償

按照中國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體土地(包括耕地和非耕地)的征地拆遷補(bǔ)償主要包括三部分：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?？梢?jiàn)，“在中國(guó)目前的集體土地征地中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算都是基于農(nóng)業(yè)用途的土地收益，至于對(duì)非農(nóng)業(yè)土地的補(bǔ)償辦法更是簡(jiǎn)單地處理為農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)的一半[1]。法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，仍然是補(bǔ)償或補(bǔ)助性質(zhì)的，不是完全的地價(jià)[2]。而在中國(guó)目前的對(duì)農(nóng)村土地的征地拆遷中，其用地需求大多是非農(nóng)業(yè)用途，包括工業(yè)用地和商業(yè)用地。也就是由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。從用地的性質(zhì)來(lái)講，既有公共利益的用地，也有非公共利益的用地。在目前建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的土地使用價(jià)值存在巨大差價(jià)的現(xiàn)實(shí)下，因轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體土地用途而帶來(lái)的“漲價(jià)歸屬”也必然引發(fā)對(duì)征地拆遷中的補(bǔ)償公平性的思考。這種公平包括兩方面：一是用地方與被征地方之間的補(bǔ)償公平，二是用途管制和分區(qū)控制下的被征地拆遷地區(qū)與其他未被征地拆遷地區(qū)之間的公平。

1.2對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷補(bǔ)償?shù)墓叫?/p>

1.2.1用地方與被征地方之間的補(bǔ)償公平性

在中國(guó)目前農(nóng)村集體土地的征地拆遷實(shí)踐中，大致分為兩個(gè)環(huán)節(jié)：先是地方政府包括市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))作為征地方根據(jù)規(guī)劃和用地計(jì)劃向農(nóng)村集體征用土地，使農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地；然后，地方政府作為土地的所有者再在土地市場(chǎng)上通過(guò)招、拍、掛向用地單位出售土地的使用權(quán)?？梢?jiàn)，中國(guó)現(xiàn)行的征收制度和土地出讓制度存在明顯的“雙軌”特征，這一特征使得同一宗地的征收和出讓價(jià)格相差懸殊[3]。而中國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然指的是第一個(gè)環(huán)節(jié)，而對(duì)于第二個(gè)環(huán)節(jié)與第一個(gè)環(huán)節(jié)之間的巨大差額成為地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。可見(jiàn)，作為集體土地所有者代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被排除在土地交易市場(chǎng)之外，其獲得的土地補(bǔ)償僅僅是游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外的介于法律規(guī)定和政府妥協(xié)(一般要高于法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其高低取決于民眾與政府的抗?fàn)?之間的結(jié)果。在作為土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織所獲補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)背離土地市場(chǎng)價(jià)格的前提下，加之一些地方農(nóng)村基層干部的暗箱操作和與上級(jí)政府部門(mén)的相互串通，使作為土地承包者和使用者的農(nóng)戶(hù)所獲的土地征用補(bǔ)償就更低，而用地單位和地方政府則分享了大部分的土地增值收益。并且，目前在各地的征地實(shí)踐中，征地目的的矛盾點(diǎn)在于區(qū)分公益性征地和非公益性征地上。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，前者以謀求社會(huì)效應(yīng)為目的，后者以獲得私人經(jīng)濟(jì)利益為目的。如果以非公益性目的進(jìn)行征地，私人經(jīng)濟(jì)利益的獲得以犧牲農(nóng)戶(hù)耕地為代價(jià)，農(nóng)戶(hù)必將心存不滿，阻礙征地工作的順利進(jìn)行[4]?？梢?jiàn)，導(dǎo)致這種征地補(bǔ)償不公的根源就在于目前的農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地市場(chǎng)的分割。在征地拆遷中盡管農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償較之土地的純粹農(nóng)業(yè)用途而言有較大的溢價(jià)，但仍然頻頻出現(xiàn)農(nóng)民因?qū)φ鞯夭疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案不滿而進(jìn)行各種抗?fàn)幍氖录?，原因也在于此?/p>

1.2.2用途管制和分區(qū)控制下的不同地區(qū)的征地補(bǔ)償公平性

土地用途管制是《土地管理法》規(guī)定的一項(xiàng)基本的土地管理制度，它是國(guó)家依據(jù)土地利用規(guī)劃而作出的對(duì)土地使用上的限制和對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變的許可、限制許可或不許可的規(guī)定，并且通過(guò)法律或者行政手段而實(shí)施的強(qiáng)制性措施，其內(nèi)容包括土地用途分區(qū)和用途管制規(guī)則兩方面[5]。因此，土地用途管制的實(shí)質(zhì)就是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的控制，即對(duì)土地所有權(quán)人或使用權(quán)人通過(guò)改變土地的現(xiàn)有用途或者提高土地的利用強(qiáng)度而使土地獲得發(fā)展或增值的權(quán)利的控制。用途管制和分區(qū)控制限制了土地的發(fā)展權(quán)，而且這是國(guó)家行使“警察權(quán)”，任何單位和個(gè)人都不能突破國(guó)家法律的限定而按照市場(chǎng)配置的效率進(jìn)行土地的開(kāi)發(fā)和利用，這就必然存在地處不同地區(qū)的農(nóng)村，因國(guó)家對(duì)土地的分區(qū)控制和用途管制而帶來(lái)的土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的影響。在目前不同用途下的農(nóng)村集體土地，特別是農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地存在巨大使用收益差額的現(xiàn)實(shí)下，一旦規(guī)劃確定了土地的用途管制，那么最直接涉及利益沖突的主體就是農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)人，包括集體所有權(quán)人和具體的土地使用人。例如,當(dāng)某一地區(qū)被劃定為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或生態(tài)保護(hù)區(qū)，按照中國(guó)相關(guān)的法律規(guī)定，基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，將受到嚴(yán)厲的用途管制，從而使土地產(chǎn)權(quán)人和地方政府喪失了通過(guò)“改變土地的現(xiàn)有用途或利用強(qiáng)度的權(quán)利” ——在很多文獻(xiàn)中稱(chēng)之為“土地發(fā)展權(quán)”[6]。而隨著城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，許多地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量農(nóng)村集體土地被征用而轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，雖然相比于土地的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民獲得的土地征用補(bǔ)償占比仍然偏小，但相比于土地的農(nóng)業(yè)用途，其價(jià)值增值顯然是可觀的。更何況這些地區(qū)的農(nóng)民，本就因城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不再是其就業(yè)和收入的主要來(lái)源，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)日漸降低，尤其是農(nóng)民的房屋拆遷補(bǔ)償。目前征地拆遷的土地來(lái)源主要涉及農(nóng)戶(hù)的承包地和宅基地征收拆遷，由于宅基地的集體性質(zhì)和地上建筑物的公民財(cái)產(chǎn)私有性質(zhì)使得農(nóng)村的房屋拆遷補(bǔ)償相比于農(nóng)戶(hù)承包地的征地補(bǔ)償而引發(fā)的矛盾和沖突更為激烈。如果說(shuō)，對(duì)農(nóng)戶(hù)的承包地征收，更多的是農(nóng)民集體組織與用地方的抗?fàn)?，及農(nóng)民對(duì)個(gè)別村鎮(zhèn)干部的暗箱操作并以此中飽私囊的不滿，那么，對(duì)宅基地的征收拆遷更多的是被征收拆遷農(nóng)戶(hù)與用地方的直接沖突。農(nóng)民對(duì)宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)的私有性質(zhì)的主觀感受遠(yuǎn)比承包地來(lái)得更為直接和深切，因此，其與征地拆遷方的抗?fàn)幰簿透鼮榧ち?。而用地方出于社?huì)穩(wěn)定和推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度考慮，往往給予各種規(guī)定以外的補(bǔ)償。加之農(nóng)村宅基地的私搭亂建和歷史遺留問(wèn)題，一旦涉及征地拆遷，農(nóng)民動(dòng)輒獲得成百上千萬(wàn)補(bǔ)償資產(chǎn)而一夜暴富也就成為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民迅速致富的捷徑，也往往使得農(nóng)民大多存在希望被征地拆遷的心理希冀。此外，隨著城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)服務(wù)配套的建設(shè)，本身就已經(jīng)使這些近郊地區(qū)的農(nóng)民因此獲得了強(qiáng)烈的輻射效應(yīng)。因此，政府通過(guò)規(guī)劃而對(duì)土地的用途管制和分區(qū)控制，使得不同地區(qū)的農(nóng)村和農(nóng)民之間產(chǎn)生了巨大的不公。同樣是農(nóng)村的土地，一部分因政府的規(guī)劃而得到發(fā)展并進(jìn)而獲得巨大的增勢(shì)利益，而另一部分因政府對(duì)土地的用途管制而必須仍舊保持原來(lái)的用途，從而享受不到巨額的土地增值利益。這種因國(guó)家土地利用規(guī)劃而帶來(lái)的巨大增值利益是在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的，如何合理分配這部分增值利益，使全體農(nóng)民共享城市化的土地收益，是當(dāng)前農(nóng)村集體土地征地拆遷中需要解決的一個(gè)重大問(wèn)題。

2　農(nóng)村集體土地征地拆遷公平補(bǔ)償?shù)穆窂竭x擇

對(duì)農(nóng)村集體土地的征地大多是由改變土地的用途和增強(qiáng)使用強(qiáng)度而引起的，由此而帶來(lái)的 “土地漲價(jià)”是否應(yīng)該歸公，一直以來(lái)都存在著爭(zhēng)議。以賈憲威[2]、許堅(jiān)[7]等為代表的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換用途帶來(lái)的增值收益理應(yīng)收歸國(guó)有，理由是，這部分的土地增值收益是因社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的土地自然增值，所以應(yīng)該由社會(huì)來(lái)共同占有。而以張小鐵[8]、周其仁[9]為代表的另一部分學(xué)者則反對(duì)將農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途所帶來(lái)的增值收益收歸國(guó)有，理由是，土地用途的轉(zhuǎn)換前提是要有一個(gè)合理的價(jià)錢(qián)使得土地的主人作出放棄“農(nóng)地使用權(quán)”的選擇。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主人(包括所有權(quán)人和使用權(quán)人)只有在他認(rèn)為“值”的條件下才會(huì)放棄土地的使用權(quán)，而“值”還是“不值”，是交易雙方根據(jù)各自的情況和意愿而作出的非常個(gè)體的、主觀的判斷。因此，對(duì)由自己使用農(nóng)地所得的價(jià)值的主觀判斷就構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)主體放棄農(nóng)地使用權(quán)的代價(jià)。只有按照各方認(rèn)為“值”的原則成交，交易才能達(dá)成，資源配置才有效率。但是，筆者認(rèn)為，任何財(cái)產(chǎn)的公平補(bǔ)償，都是基于因?qū)Υ隧?xiàng)財(cái)產(chǎn)的處置而對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人和現(xiàn)使用權(quán)人所帶來(lái)的損失的彌補(bǔ)，并使其分享該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)一部分的潛在收益，從而使其同意對(duì)此項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的處置。這里實(shí)際上隱含著兩個(gè)基本的前提：一是誰(shuí)有權(quán)對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置，二是處置該項(xiàng)資產(chǎn)的收益如何在各利益相關(guān)方之間進(jìn)行合理分配。在中國(guó)現(xiàn)有的土地公有制制度約束下，有權(quán)處置土地資產(chǎn)的是國(guó)家(主要通過(guò)規(guī)劃和用途管制)，農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)處置中涉及的利益相關(guān)者包括地方政府、集體土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體土地的原使用者——農(nóng)戶(hù)、集體土地的用地方——土地開(kāi)發(fā)商。因此，對(duì)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)處置的公平補(bǔ)償也就必然涉及國(guó)家政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)、用地方等利益相關(guān)者之間的關(guān)系。

2.1用地方與被征用方的征地公平補(bǔ)償路徑選擇

用地方也稱(chēng)土地開(kāi)發(fā)商,是作為土地市場(chǎng)的需求者，根據(jù)國(guó)家的用地規(guī)劃，通過(guò)土地市場(chǎng)的競(jìng)價(jià)取得土地的使用權(quán)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的所有者代表，是土地市場(chǎng)的供給者，在符合國(guó)家土地規(guī)劃和用地計(jì)劃的前提下，有權(quán)享有與國(guó)有土地所有者同樣的市場(chǎng)交易地位。因此，必須改變目前的農(nóng)村集體土地征用方式，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正享有作為集體土地所有者代表的相關(guān)權(quán)益。土地市場(chǎng)的價(jià)格就是一種市場(chǎng)交易行為，而任何市場(chǎng)交易行為都必須繳納相關(guān)的稅費(fèi)，因此，國(guó)家可通過(guò)稅費(fèi)的方式參與對(duì)集體土地征用補(bǔ)償款的分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為社區(qū)土地資產(chǎn)的所有者代表，必須保證社區(qū)成員對(duì)集體土地征用款的公平分配。為此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地交易所得的凈額在同一社區(qū)內(nèi)按照如下原則和程序進(jìn)行分配，以保障同一社區(qū)內(nèi)的居民公平享有集體資產(chǎn)處置的收益：首先用于補(bǔ)償被征用拆遷農(nóng)戶(hù)的損失，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以不降低被征地拆遷戶(hù)原有經(jīng)濟(jì)利益為底線。具體補(bǔ)償原則如下。

假若某幅被征用土地市場(chǎng)成交價(jià)為M，相關(guān)的交易稅費(fèi)為N,則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得的土地征用補(bǔ)償款凈額為F=M-N。如果被征用土地為耕地，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予原土地承包戶(hù)每畝的征用補(bǔ)償款包括三部分：一是土地補(bǔ)償費(fèi)f，可按照當(dāng)?shù)赝恋氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值折現(xiàn)值估算，每年發(fā)放，直至第二輪土地承包期屆滿；二是安置補(bǔ)助費(fèi)h，參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)戶(hù)繳納保險(xiǎn)金；三是地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)k。因此，耕地被征用農(nóng)戶(hù)所獲補(bǔ)償額V=n(f+h+k)。其中，n為系數(shù)(一般n>1)，由于價(jià)值衡量不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象的存在，人們對(duì)失去土地的評(píng)價(jià)往往要高于在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)同等數(shù)量土地價(jià)格[10]。因此，考慮到被征地戶(hù)的心理希冀，對(duì)其征地補(bǔ)償可適當(dāng)高于其價(jià)值，系數(shù)n的大小可結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際并經(jīng)村民代表會(huì)議討論決定。

如果被征用土地為農(nóng)民房屋，假若當(dāng)?shù)匾?guī)定的農(nóng)戶(hù)人均(或戶(hù)均)居住面積標(biāo)準(zhǔn)為s,如果被征用拆遷戶(hù)所獲補(bǔ)償是同等面積的房屋，則其所獲補(bǔ)償?shù)姆孔用娣e是S=ns,n是系數(shù)；如果拆遷戶(hù)所獲補(bǔ)償是貨幣補(bǔ)償，則其所獲標(biāo)準(zhǔn)可參考同地段商品房?jī)r(jià)格。

這樣，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地交易凈收益在用于補(bǔ)償被征地拆遷戶(hù)的損失后，可作為集體資產(chǎn)的積累，為同一社區(qū)的所有成員共享，經(jīng)村民會(huì)議討論后確定具體的分配原則，從而保證同一社區(qū)內(nèi)被征地拆遷戶(hù)與未被征地拆遷戶(hù)之間的公平。當(dāng)然，為杜絕村干部的暗箱操作和借此中飽私囊，必須加強(qiáng)村級(jí)基層民主法制建設(shè)，實(shí)行嚴(yán)格的政務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)，健全基層民主監(jiān)督制度，建立土地收益專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)資金的封閉運(yùn)行，以保障全體成員的利益。

2.2用途管制和分區(qū)控制下不同地區(qū)征地公平補(bǔ)償路徑

由于用途管制和分區(qū)控制限制了土地的發(fā)展權(quán)，從而導(dǎo)致不同地區(qū)的農(nóng)村集體土地利用價(jià)值的巨大差異，也影響到了所在地區(qū)和農(nóng)民參與分享工業(yè)化和城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地價(jià)值增值收益的分配。為了簡(jiǎn)化分析和比較，本研究作如下假定：

1)被征用的某幅土地A當(dāng)前用途是農(nóng)業(yè)用途，其土地凈收益為f1(t)；

2)該幅土地的最佳用途是商業(yè)用地，土地凈收益為g(t)；

3)在分區(qū)控制中，國(guó)家規(guī)劃將該幅土地限定為住宅用地，其土地凈收益為h(t)；

4)某幅土地B,屬于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，國(guó)家禁止其轉(zhuǎn)變用途，其土地凈收益為f2(t)；

5)f1(t)=f2(t)；

6)g(t)>h(t)>f1(t)>0；

7)忽略改變土地用途所產(chǎn)生的外在影響。例如，在作為商業(yè)用地時(shí)，不利的方面是，嘈雜的人流有可能給周邊居民生活帶來(lái)影響；有利的方面是，給周邊居民提供購(gòu)物消費(fèi)的便利并帶動(dòng)周邊住宅和商業(yè)的潛在市場(chǎng)價(jià)值。在作為住宅用地時(shí)，其帶來(lái)的有利影響是，由于住宅的開(kāi)發(fā)，相關(guān)配套設(shè)施的逐步完善從而給周邊居民生活帶來(lái)便利；不利的方面是，農(nóng)民“洗腳上樓”使其失去了原來(lái)獨(dú)院獨(dú)戶(hù)的居住環(huán)境及熟悉的鄰里人際關(guān)系而帶來(lái)的心理和精神上的損失。

某幅土地A因規(guī)劃用地為住宅，在沒(méi)有分區(qū)控制下，自由價(jià)格機(jī)制將導(dǎo)致不同用途的相互競(jìng)爭(zhēng)，按照假定，某幅土地A將選擇作為商業(yè)用地，其土地凈收益g(t)所產(chǎn)生的貼現(xiàn)值之和為：

式中,r 為貼現(xiàn)率 , t 為時(shí)間。在分區(qū)控制下，國(guó)家通過(guò)規(guī)劃行使警察權(quán)從而限定該幅土地只能用于住宅，其所產(chǎn)生的土地凈收益h(t)的貼現(xiàn)值為：

這樣因國(guó)家規(guī)劃而使該幅土地發(fā)展權(quán)所受的損失為:

由于這是國(guó)家通過(guò)規(guī)劃分區(qū)控制而行使警察權(quán)，任何單位和個(gè)人都不能突破，因此這部分的損失無(wú)需補(bǔ)償。

某幅土地A作為農(nóng)業(yè)用地，其凈值f1(t)的貼現(xiàn)值為:

按照中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的相關(guān)法律規(guī)定，該幅土地用于住宅而對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)帶來(lái)的損失為：

這部分損失沒(méi)有給予相應(yīng)的足額補(bǔ)償，被征地方所獲補(bǔ)償ΔV3只是介于ΔV2和其農(nóng)業(yè)收益凈現(xiàn)值V(t)之間的一個(gè)值，即V(t)<ΔV3<ΔV2。 這是用地方與被征地方之間補(bǔ)償?shù)牟还健?/p>

某幅土地B由于嚴(yán)格限制其為農(nóng)業(yè)用途，其凈現(xiàn)值即為V(t)，因此，相比于土地A，其土地的利用價(jià)值損失為ΔV3- V(t),這是不同地區(qū)之間的不公平。

為此，國(guó)家應(yīng)通過(guò)建立征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)因土地用途管制和分區(qū)控制而導(dǎo)致的不同地區(qū)之間農(nóng)村集體土地收益的差異。所謂征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，即國(guó)家在土地市場(chǎng)交易的稅費(fèi)收入中建立轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償基金，專(zhuān)項(xiàng)用于對(duì)農(nóng)業(yè)用途控制地區(qū)的土地收益補(bǔ)償，以保障社會(huì)公平，使全體成員共享城市化和工業(yè)化的成果。

3　結(jié)　語(yǔ)

農(nóng)村征地拆遷呈現(xiàn)的“怪象”引發(fā)對(duì)征地拆遷補(bǔ)償公平的思考。對(duì)于用地方與被征地方之間的補(bǔ)償不公，應(yīng)改變目前的農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償制度，確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地交易市場(chǎng)中的所有者代表地位，在符合國(guó)家用地規(guī)劃和計(jì)劃的前提下，享有土地市場(chǎng)交易的收益及交納相關(guān)的交易稅費(fèi)，并按照社區(qū)制訂的規(guī)則對(duì)集體所有的土地交易收益在社區(qū)內(nèi)公平分配。對(duì)因國(guó)家土地用途管制和分區(qū)控制而導(dǎo)致的不同地區(qū)農(nóng)村集體土地利用價(jià)值的差異，應(yīng)通過(guò)建立征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，以保障社會(huì)的公平。

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Fair compensation and its path selection of rural collective land acquisition and demolition

FANG Wen

(Department of Social Sciences, Zhejiang University of Science and Technology, Hangzhou 310023, China)

There are some “strange phenomena”coexisting in the process of rural land appropriation that public opinion and media widely position the farmers as a vulnerable groups and the reality of a large number of “rich community” night out of poverty and even get rich by the requisition, thus it causes the consideration of land expropriation compensation fairness. This fairness includes two aspects:the first is the compensation fairness between the land demander and the land expropriation;the second is the fairness between the region where has been demolished and relocated with other has not been demolished and relocated caused by the state land use control and partition. It is concluded that under the premise of land public ownership institutional framework in China at present, the rural collective economic organizations as a representative of the collective land owners should be entitled to the rights and interests in the land market transaction as a land suppler, and adjusts the requisition compensation in accordance with the regulations set by the community within the same community,so that it can ensure the justice between the households which land is relocated with those are not relocated within the same community. Also the differences of land use income of rural collective in different areas caused by the state land use control and partition should establish the transfer payments of land expropriation compensation system by the state to safeguard social fairness.

land requisition and demolishing；fair compensation； transfer payment

10.3969/j.issn.1671-8798.2016.04.001

2015-09-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(15BJY082)

方文(1967-)，女，浙江省諸暨人，教授，碩士，主要從事高校思想政治和三農(nóng)問(wèn)題研究。

F321.1

A

1671-8798(2016)04-0253-06