基于人口流動(dòng)趨勢(shì)的戶(hù)籍制度改革思考

俞云峰（中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，杭州311121）

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基于人口流動(dòng)趨勢(shì)的戶(hù)籍制度改革思考

俞云峰
（中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，杭州311121）

摘要：戶(hù)籍制度變遷的城市利益導(dǎo)向嚴(yán)重制約了我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)度。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口跨省域遷移、舉家遷移與向大中城市集聚的趨向更加明顯，戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)要與人口的流動(dòng)趨勢(shì)相適應(yīng)，尊重各地實(shí)際資源承載能力，引導(dǎo)流動(dòng)人口區(qū)域分布合理化，重點(diǎn)為長(zhǎng)期在城市定居的外來(lái)人口落戶(hù)創(chuàng)造條件，同時(shí)加快配套制度等改革，調(diào)動(dòng)各方推進(jìn)戶(hù)籍改革的積極性。

關(guān)鍵詞：戶(hù)籍制度；人口流動(dòng)；戶(hù)籍制度改革

改革開(kāi)放之初，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工形成我國(guó)第一波流動(dòng)人口大潮，時(shí)至今日，不僅農(nóng)村外出務(wù)工人員，各類(lèi)人才在城市之間的流動(dòng)也日趨頻繁。大量的流動(dòng)人口具有明顯有別于戶(hù)籍人口的“半城市化”特征，在城市中構(gòu)成了一個(gè)龐大的特殊群體。截至2013年末，我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率接近53.7%，但如果按照戶(hù)籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化水平不到36%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的城鎮(zhèn)化率，也低于人均收入與我國(guó)接近的發(fā)展中國(guó)家60%的城鎮(zhèn)化率[1]。常住人口與戶(hù)籍人口之間約17個(gè)百分點(diǎn)的差距對(duì)應(yīng)著將近2.3億的龐大流動(dòng)人口群體，因此，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化水平的提升應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和解決城市流動(dòng)人口的戶(hù)籍遷移問(wèn)題。

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)的戶(hù)籍制度演變，其核心是服務(wù)于城市的發(fā)展與管理需要，以城市利益為其基本導(dǎo)向，并呈現(xiàn)出一貫的漸進(jìn)式改革路徑依賴(lài)，缺乏系統(tǒng)的、全面的、徹底的改革[2]。戶(hù)籍改革至今沒(méi)有給予居民完全放開(kāi)的戶(hù)籍遷移自由，由此從制度層面直接造成了龐大流動(dòng)人口的事實(shí)。

戶(hù)籍制度的最終目的是實(shí)現(xiàn)公民居住與流動(dòng)的自由,實(shí)現(xiàn)公民身份的平等化[3]。人口的流動(dòng)受到自身因素以及就業(yè)、收入等外部因素的影響，更受到土地制度、戶(hù)籍制度等基本性制度的制約。人口流動(dòng)在特定的制度環(huán)境下呈現(xiàn)出一定特征與規(guī)律，戶(hù)籍改革必然要遵循人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，探究近年來(lái)流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)之間的變化與發(fā)展趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)政策調(diào)整，合理引導(dǎo)人口流向，加快推進(jìn)新一輪的戶(hù)籍制度改革。

一、我國(guó)人口流動(dòng)的趨勢(shì)——人口普查數(shù)據(jù)的比較

對(duì)于本世紀(jì)以來(lái)人口流動(dòng)的趨勢(shì)分析，本文借用2010年全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“六普”）與2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“五普”）進(jìn)行比較?！傲铡憋@示，截止2010年末我國(guó)流動(dòng)人口（即人戶(hù)分離，居住地與戶(hù)籍所在地不一致的人口）總數(shù)為26，093萬(wàn)人，比“五普”時(shí)的14，439萬(wàn)人增加了11，654萬(wàn)人。十年增長(zhǎng)近八成，遠(yuǎn)大于總?cè)丝诘脑鏊?。“五普”時(shí)流動(dòng)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎貫?1.6%，到“六普”時(shí)，這一比重增加至19.6%。相當(dāng)于全國(guó)每5人中就有1人為“流動(dòng)人口”。從地域看，北京、天津、上海、浙江、江蘇、重慶、陜西、寧夏、青海等9省、直轄市流動(dòng)人口增長(zhǎng)超一倍。

（一）人口自西部省份向東部跨省流動(dòng)趨勢(shì)明顯加強(qiáng)

2010年，全國(guó)跨省份流動(dòng)人口8，587.63萬(wàn)人，比2000年的4，241.85萬(wàn)人增長(zhǎng)102%；2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示，跨省人口流入排名趨前的省份依然全部集中在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。其中廣東跨省流入人口最多，達(dá)2150萬(wàn)，遙遙領(lǐng)先；超越千萬(wàn)的還有浙江省，跨省流入1182萬(wàn)人，其余依次是上海、江蘇、北京、福建、天津、山東；而跨省人口流出排名趨前的省份以中西部人口大省為主，依次是安徽、四川、河南、湖南、湖北、江西、廣西、貴州等?？梢?jiàn)，人口流動(dòng)維持了一貫由西向東的單向性（詳見(jiàn)表1）。

表1：2010年人口流動(dòng)的主要省份排名

尤其是，和“五普”數(shù)據(jù)相比，這種由西向東單向流動(dòng)的趨勢(shì)又有了明顯的強(qiáng)化。2010年，全國(guó)跨省流動(dòng)人口占全部流動(dòng)人口的比重平均為32.9%，即3個(gè)流動(dòng)人口中，有2人是本省流動(dòng)，1人是跨省流動(dòng)。相比2000年平均29.38%的比重，10年增速僅12%，總體上變化并不明顯。但東部省份的跨省流入人口比例增速都大幅超過(guò)平均值，其中天津跨省流入人口占全省流動(dòng)人口比重十年間增長(zhǎng)了79%，江蘇達(dá)45%、浙江38%，北京和上海兩大城市分別為26%和22%，僅有廣東省增速為負(fù)（詳見(jiàn)表2）。這表明，東部沿海省份跨省流動(dòng)人口的比重在持續(xù)快速的增長(zhǎng)，而中西部省份則以本省流動(dòng)人口的增長(zhǎng)為主。

從具體省份看，跨省流入該省的人口占該省總流動(dòng)人口比重超過(guò)平均數(shù)的省份有9個(gè)，依次是上海（70.8%）、北京（67.1%）、西藏（63.1%）、天津（60.4%）、浙江（59.4%）、廣東（58.4%）、新疆（41.9%）、江蘇（40.5%）、福建（39%）。其中上海、北京、西藏、天津、浙江五省這一比重超過(guò)50%，意味著該省份的流動(dòng)人口中，跨省流入人口已超過(guò)本省內(nèi)部的流動(dòng)人口數(shù)。這也反映了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份化解流動(dòng)人口戶(hù)籍的壓力有多大：上海近2300萬(wàn)常住人口中，39%是跨省流入人口；北京1960萬(wàn)常住人口中35%是跨省流入人口；天津23%、浙江21.7%、廣東20.6%的人口不具有居住省的城鄉(xiāng)戶(hù)籍。

（二）流動(dòng)人口進(jìn)一步向城市集中

2010年全國(guó)流動(dòng)人口26,094萬(wàn)，按“六普”統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，流動(dòng)人口的分布分城市、鎮(zhèn)、村三級(jí)登記，其中居住地在城市的有17，046萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)5550萬(wàn)人，村3497萬(wàn)人，占全部流動(dòng)人口比重分別為65.3%、21.3%、13.4%，大部分流動(dòng)人口集中在城市。與2000年相比，城市流動(dòng)人口比重增加了5.9%，鎮(zhèn)流動(dòng)人口比重增加了2.1%，村流動(dòng)人口比重下降了8%。這表明流動(dòng)人口進(jìn)一步向城市集中（圖1）。

對(duì)于一般小城鎮(zhèn)而言，2010年流動(dòng)人口的比重總體上與2000年持平，十年間小城鎮(zhèn)對(duì)流動(dòng)人口的吸引力并沒(méi)有增強(qiáng)。結(jié)合具體省份來(lái)看，鎮(zhèn)流動(dòng)人口總量居前的省份第一位是浙江，超過(guò)500萬(wàn)人，這與省管縣體制下浙江小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超中型城市有關(guān)。其次是廣東、四川、江蘇、河南、山東、福建。這些省份普遍是人口數(shù)量大或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快的。從十年變化看，不

表2：2000-2010年跨省流動(dòng)人口變動(dòng)情況

圖1：流動(dòng)人口分布情況對(duì)比

同省份間變化差別較大，小城鎮(zhèn)流動(dòng)人口占流動(dòng)人口比重同比減少的省份有四個(gè)：廣東（-13%）、天津（-9%）、江蘇（-0.7%）、浙江（-0.5%）；而同比增長(zhǎng)最快的省份有：江西（19%）、河南（15%）、青海（14%）、河北（13%）、湖南（12%）、山西（11%）、甘肅（11%）、陜西（10%）等。這表明，隨著國(guó)家振興中部戰(zhàn)略的實(shí)施和產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，中部地區(qū)的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有了較快的發(fā)展，吸引本地和外地勞動(dòng)力的集聚作用明顯增強(qiáng)，而東部沿海省份流動(dòng)人口向城市集中度增加，也說(shuō)明全球金融危機(jī)后，這些省份推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變后帶來(lái)的勞動(dòng)力人口結(jié)構(gòu)與空間布局的變化。

（三）在居住地長(zhǎng)期定居的流動(dòng)人口規(guī)模龐大

2010年，全國(guó)流動(dòng)人口2.6億，在居住地居住滿(mǎn)三年以上的人口達(dá)1.13億人，占全部流動(dòng)人口的43.46%，在居住地居住滿(mǎn)五年的人口達(dá)7267萬(wàn)，占全部流動(dòng)人口的28%。這表明大規(guī)模的流動(dòng)人口已經(jīng)在城市長(zhǎng)期工作生活并在固定城市定居。由于人口普查是按街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，“現(xiàn)居住地滿(mǎn)三年”指標(biāo)僅能代表普查時(shí)在該街道（鎮(zhèn)）生活滿(mǎn)三年，并不代表流動(dòng)人口特別是農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的真實(shí)年份，由于外來(lái)務(wù)工者在城鎮(zhèn)間的流動(dòng)性較大，其離鄉(xiāng)進(jìn)城的平均年份要比普查顯示的年份多得多。這些長(zhǎng)年居住在城市又無(wú)法在城市解決戶(hù)籍問(wèn)題的流動(dòng)人口成為城鄉(xiāng)之間的夾心階層，直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，是戶(hù)籍改革需要首先考慮的人群。

（四）“務(wù)工經(jīng)商”引起人口遷移的比重有了明顯增長(zhǎng)

根據(jù)2010年“六普”數(shù)據(jù)，在列出的八項(xiàng)最主要原因中，首要原因是“務(wù)工經(jīng)商”，占45.1%；其次是“隨遷家屬”，占14.2%；隨后依次是“學(xué)習(xí)培訓(xùn)”、“拆遷搬家”、“婚姻嫁娶”、“投親靠友”、“工作調(diào)動(dòng)”與“寄掛戶(hù)口”。對(duì)比“五普”的數(shù)據(jù)，八項(xiàng)主要原因中最主要的兩項(xiàng)“務(wù)工經(jīng)商”與“隨遷家屬”比重有了增長(zhǎng)，其余六項(xiàng)有不同程度的下降。其中外出“務(wù)工經(jīng)商”的比重增長(zhǎng)最快，從2000年的30%增長(zhǎng)到45%，十年增長(zhǎng)15個(gè)百分點(diǎn)；“家屬隨遷”從12.8%增長(zhǎng)到14.2%。

外出務(wù)工或經(jīng)商是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)、從城市到城市遷移的最主要原因。本世紀(jì)近十年務(wù)工經(jīng)商人口遷移的快速增長(zhǎng)，進(jìn)一步說(shuō)明隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，各類(lèi)人才在城市之間、省份之間自由流動(dòng)更趨頻繁，務(wù)工經(jīng)商作為人口流動(dòng)趨向的特征尤為明顯?！凹覍匐S遷”比重的提升也說(shuō)明外出人員的家庭化流動(dòng)是城市化進(jìn)程中的重要發(fā)展趨勢(shì)。此外，近十年戶(hù)籍制度的逐步放松也使得“投親靠友”、“寄掛戶(hù)口”等遷移行為縮減明顯。

圖2：人口遷移原因“六普”與“五普”比較

二、由人口的流動(dòng)趨勢(shì)看戶(hù)籍制度改革的主要難點(diǎn)

以務(wù)工經(jīng)商為代表的大量人口跨省流動(dòng)、向城市流動(dòng)、舉家遷移等是我國(guó)城市化進(jìn)程中人口流動(dòng)的主要特征。該特征也一定程度上反映了我國(guó)戶(hù)籍制度改革的難點(diǎn)所在。

（一）人口過(guò)度集中致使大中城市戶(hù)籍改革難

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的人口流動(dòng)呈現(xiàn)出由中西部地區(qū)向東部沿海省份流動(dòng)、由農(nóng)村、小城鎮(zhèn)向大中城市流動(dòng)的跨區(qū)域特征。而這種不斷加強(qiáng)的流動(dòng)趨勢(shì)并非僅僅是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村人口向城市集聚的問(wèn)題，也包括城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的人口流向問(wèn)題。從“六普”數(shù)據(jù)看，居住地與戶(hù)籍登記地在同一省份的流動(dòng)人口中，擁有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口占46%，跨省流動(dòng)的人口中，擁有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口也占到18.4%，特別是本省流動(dòng)人口中城鎮(zhèn)戶(hù)籍比例近半，說(shuō)明人口流動(dòng)的重點(diǎn)除了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流向外，也包括從小城鎮(zhèn)向大中城市、從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)的無(wú)關(guān)戶(hù)籍性質(zhì)的人口流向。在此背景下，人口流入壓力較大的區(qū)域，如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群以及東部沿海省份的大、中城市，面對(duì)的不僅是外來(lái)農(nóng)村務(wù)工者，還有大量外來(lái)城鎮(zhèn)籍的工作人員的雙重落戶(hù)壓力。

就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、教育質(zhì)量、社會(huì)福利等諸多因素決定了大中城市具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，因此大中城市不僅吸引了農(nóng)村外出的務(wù)工者，也集聚了大量的技術(shù)人員、經(jīng)商人員、文藝工作者等等。大量人戶(hù)分離人口的存在一方面證明了中國(guó)戶(hù)籍遷移制度的苛刻，另一方面也凸顯大中城市戶(hù)籍改革之難。大中城市尤其是大城市面對(duì)如此大規(guī)模的人口單向流入，“一抓就死、一放就亂”的尷尬處境同樣會(huì)出現(xiàn)在戶(hù)籍政策的制定過(guò)程中。在放寬大城市戶(hù)籍條件的改革中，“有序”似乎比“加快”更為重要。

相比于大中城市，小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍吸引力則更具多樣性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量從1978年的2173座增加到20，113座[4]。其中大量的小城鎮(zhèn)缺乏明確的產(chǎn)業(yè)支撐，既不宜業(yè)亦不宜居。從結(jié)構(gòu)上看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)仍具有較強(qiáng)的吸引力，中部省份的部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自身的集聚能力有所提升，此外的大多數(shù)小城鎮(zhèn)顯然難以擔(dān)當(dāng)化解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的重任。

（二）地方政府利益格局致使異地落戶(hù)改革難

流動(dòng)人口在為流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也需要當(dāng)?shù)卣峁┫鄳?yīng)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)研究測(cè)算，吸納一名戶(hù)籍人口需要地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)用約8萬(wàn)元［4］，巨額的開(kāi)支讓地方政府望而卻步。戶(hù)籍異地遷移改革阻力大，其最主要的制度背景是現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度。戶(hù)籍人口享有的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)開(kāi)支均由地方財(cái)政開(kāi)支，異地遷入人口增加的社會(huì)成本也完全要由當(dāng)?shù)氐牡胤截?cái)力埋單。財(cái)政分權(quán)制度決定了地方政府必然要考慮戶(hù)籍制度改革帶來(lái)的利益與其財(cái)政支出成本之間的對(duì)等問(wèn)題，出于自身利益，地方政府只想要外來(lái)“勞力”而不想要“人口”。城市戶(hù)籍政策中的種種“嫌貧愛(ài)富”、“條件苛刻”，皆由當(dāng)前的地方政府的社會(huì)角色所決定。

同樣出于地方自身利益的考量，相比較于異地遷入的外來(lái)人群，地方政府更愿意將有限的城鎮(zhèn)人口承載力為本地農(nóng)民預(yù)留，但本地農(nóng)民積極性并不高。無(wú)論是浙江嘉興的“兩分兩換”，還是江蘇“三集中、三置換”，效果都很一般。有的地方在學(xué)習(xí)效仿過(guò)程中演變?yōu)椤摆s農(nóng)民上樓”、“拉農(nóng)民進(jìn)城”，甚至產(chǎn)生了負(fù)面的影響?？傮w上，要吸引本地農(nóng)民脫離土地融入城市還存在制度層面的障礙。

（三）長(zhǎng)期定居在城市的人群落戶(hù)難問(wèn)題亟需解決

我國(guó)放寬人口流動(dòng)限制已有三十余年，形成了大批在城鎮(zhèn)工作生活的流動(dòng)人口，大量的流動(dòng)人口為城市發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，時(shí)至今日，甚至他們的下一代生于城市、長(zhǎng)于城市，也已成為城市的建設(shè)者。戶(hù)籍政策長(zhǎng)期把這些流動(dòng)人口置于城市邊緣，使其難以真正融入城市生活，被貼上外地人的標(biāo)簽，造成流動(dòng)人口與本地居民之間各種權(quán)益不平等，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，也影響了我國(guó)的城市化進(jìn)程。因此，戶(hù)籍制度改革首先要重點(diǎn)解決長(zhǎng)期在城市工作、生活的人群，他們是戶(hù)籍改革中落戶(hù)需求最為迫切的、也是事實(shí)上的城市化人群，通過(guò)放寬戶(hù)籍，給予他們享有與本地居民同等的勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)，讓這些流動(dòng)人口真正融入城市。

三、推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）分類(lèi)推進(jìn)戶(hù)籍改革，引導(dǎo)人口合理流動(dòng)

按照十八屆三中全會(huì)提出的“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡闹笇?dǎo)思想，加快推進(jìn)分類(lèi)戶(hù)籍制度改革。改革需要考慮不同地區(qū)、不同城市的資源與環(huán)境承載能力，創(chuàng)新人口管理方式，因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。

戶(hù)籍制度改革要起到合理引導(dǎo)人口流向的作用，人口的流向是每個(gè)個(gè)體自身的理性選擇，無(wú)論大城市、中等城市還是小城鎮(zhèn)都應(yīng)盡早出臺(tái)明確而清晰的戶(hù)籍政策與發(fā)展規(guī)劃，讓流動(dòng)人口可以獲得明確的預(yù)期，根據(jù)自身的需求早做安排。不同城市的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展?jié)摿Ω鞑幌嗤a(chǎn)業(yè)支撐能力、公共設(shè)施條件、生活環(huán)境質(zhì)量、擁擠程度等各方面都會(huì)影響到人口的集聚，與之相適應(yīng)的明確的分類(lèi)戶(hù)籍制度改革導(dǎo)向，將能起到激勵(lì)和引導(dǎo)人口流向的作用。隨著城市人口的增加，戶(hù)籍限制逐步升級(jí)，從全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制到嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的梯度性政策，有利于促進(jìn)流動(dòng)人口向宜業(yè)又宜居的中小城市或新興城市轉(zhuǎn)移，使各地區(qū)的城鎮(zhèn)分布、人口分布更趨合理。同時(shí)，要有重點(diǎn)地發(fā)展中小城市和中心強(qiáng)鎮(zhèn)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)承接能力，以就業(yè)帶動(dòng)安居，逐步實(shí)現(xiàn)人口的均衡分布。

（二）創(chuàng)新大中城市戶(hù)籍管理，突出居住年限的重要性

對(duì)大城市而言，創(chuàng)新戶(hù)籍放寬的模式，科學(xué)地把控人口增長(zhǎng)數(shù)量，顯得尤為重要。近年來(lái)，全國(guó)各地大中城市相繼出臺(tái)了一系列放寬落戶(hù)的政策，通常根據(jù)外來(lái)人口的社會(huì)貢獻(xiàn)等指標(biāo)進(jìn)行有順序的準(zhǔn)入，如投資落戶(hù)、購(gòu)房落戶(hù)、人才引進(jìn)落戶(hù)等。這類(lèi)戶(hù)籍政策利用有限的戶(hù)籍指標(biāo)作為吸引投資、引進(jìn)人才的附加福利，反映了戶(hù)籍改革中的“嫌貧愛(ài)富”，把普通外來(lái)勞動(dòng)者拒之于戶(hù)籍大門(mén)外。因此，大中城市的戶(hù)籍制度改革應(yīng)設(shè)立有序地吸納普通勞動(dòng)者的制度安排，把在城市工作生活的年限或連續(xù)繳納社會(huì)保障金的年限作為一項(xiàng)重要條件，優(yōu)先解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)、生活的外來(lái)人口的戶(hù)籍，使之逐步融入城市。

值得總結(jié)和進(jìn)一步完善推廣的是廣州市試行的積分落戶(hù)政策。積分落戶(hù)模式的優(yōu)點(diǎn)一是便于落實(shí)人口增長(zhǎng)的規(guī)劃，明確地設(shè)定城市每年新增人口的數(shù)量指標(biāo)，按照確定的數(shù)量指標(biāo)公開(kāi)、透明、有序地接納外來(lái)人口的戶(hù)籍遷入；二是有利于將各類(lèi)落戶(hù)條件的指標(biāo)量化，并使把居住年限作為重要指標(biāo)的要求變得更具有操作性，通過(guò)調(diào)整居住年限指標(biāo)的權(quán)重，使長(zhǎng)期居住的普通勞動(dòng)者更容易符合落戶(hù)要求；三是方便實(shí)行城市人口總量控制，使城市化速度處于可控區(qū)域，也便于中央從全國(guó)整體層面上對(duì)各大城市的人口城市化速度進(jìn)行指標(biāo)調(diào)控與監(jiān)督。

（三）改革相應(yīng)配套制度，提升地方政府戶(hù)籍改革積極性

地方政府是戶(hù)籍制度改革的主體，是具體戶(hù)籍政策的制定者與執(zhí)行者，加快戶(hù)籍制度改革要充分激發(fā)地方政府的改革動(dòng)力。

一是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地管理制度，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，探索農(nóng)民退出土地的機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和地方政府的雙重積極性。現(xiàn)有的農(nóng)村耕地承包制度與宅基地分配制度，造成大量長(zhǎng)期進(jìn)城定居的農(nóng)村人口仍然保留農(nóng)村戶(hù)籍，形成對(duì)城市與農(nóng)村土地的雙重占用，一方面使農(nóng)村土地閑置與浪費(fèi)，另一方面又使城市建設(shè)用地和工業(yè)用地短缺。改革現(xiàn)有的農(nóng)村土地管理制度，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的承包地、宅基地、集體土地等各類(lèi)資產(chǎn)全面頒證賦權(quán)，做到所有權(quán)清晰、使用權(quán)完整[5]，并與戶(hù)籍脫鉤；要允許宅基地在一定范圍的交易、過(guò)戶(hù)，抵押貸款，使農(nóng)民能兌現(xiàn)退出宅基地的收益，獲得進(jìn)城落戶(hù)的補(bǔ)充資金；同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合利用，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城積極性的同時(shí)也調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。

二是建立跨地區(qū)的城市建設(shè)用地交易機(jī)制，由宅基地整理和復(fù)耕而增加的建設(shè)用地指標(biāo)可以在全國(guó)地區(qū)間重新配置，有利于實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍耕地的占補(bǔ)平衡和加快推進(jìn)城市化進(jìn)程[6]；建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域間交易要與戶(hù)籍改革聯(lián)動(dòng)，按城市的戶(hù)籍人口給予相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)交易權(quán)，把城市戶(hù)籍人口密度作為城市新增建設(shè)用地指標(biāo)審批的重要標(biāo)準(zhǔn)[7]。這一創(chuàng)新方式一方面可以改變地方政府推進(jìn)土地城市化積極性高于人口城市化的現(xiàn)狀，有利于提升城市化率；另一方面也有利于促進(jìn)新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的合理使用。

三是削弱城市發(fā)展中的行政級(jí)別限制，調(diào)動(dòng)中小城市的發(fā)展積極性。城鎮(zhèn)的行政級(jí)別以及與之相聯(lián)系的審批權(quán)限、城鎮(zhèn)規(guī)模與建設(shè)用地指標(biāo)等因素限制了部分勢(shì)頭良好的小城鎮(zhèn)的發(fā)展。東部地區(qū)一些縣級(jí)城市初具中等城市規(guī)模，一些中心鎮(zhèn)也具有發(fā)展成小城市甚至中等城市的潛力，要加快培育這些小城市的發(fā)展，從行政體制上打破現(xiàn)有行政級(jí)別的制約，賦予城鎮(zhèn)更多的自主權(quán)，強(qiáng)鎮(zhèn)可以擁有部分縣一級(jí)的職能與職權(quán)，強(qiáng)縣可以擁有部分省、市一級(jí)的行政審批權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)城市化的積極性。通過(guò)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，為小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展拓展空間。

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編輯：李磊

作者簡(jiǎn)介：俞云峰（1975-），浙江海寧人，副教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目（12BJY047）；浙江省社科規(guī)劃重點(diǎn)研究基地課題（12JDKF01YB）；浙江省自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（LQ13G030017）。

收稿日期：2014-10-26

DOI：10.3969/J. ISSN.2095-7238.2015.01.001

文章編號(hào)：2095-7238（2015）01-0001-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.42