農民工非制度化利益表達的政治系統(tǒng)分析

張玲（山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100）

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農民工非制度化利益表達的政治系統(tǒng)分析

張玲
（山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100）

摘要：近年來農民工通過靜坐請愿、阻塞交通要道、跳樓等方式進行的非制度化利益表達事件不斷見諸媒體。農民工非制度化利益表達可用伊斯頓的政治系統(tǒng)理論來分析，即將要求輸入政治系統(tǒng)，以期通過各種途徑轉化為政策輸出，從而影響政治當局的權威性價值分配。農民工非制度化利益表達實質上是社會環(huán)境中的農民工群體與政治系統(tǒng)的互動過程，這種互動產生的影響有利有弊。農民工非制度化利益表達現(xiàn)象盛行，其根本原因為當前制度化利益表達方式效能有限。拓寬人大、信訪、工會等制度化利益表達渠道的數(shù)量與容量，是解決農民工非制度化利益表達的有效措施。

關鍵詞：非制度化利益表達；政治系統(tǒng)；農民工

改革開放以來，伴隨著中國在政治、經濟、文化等各方面的飛速發(fā)展，多元化利益不斷出現(xiàn)，利益表達主體呈現(xiàn)出新的特點。作為中國勞動大軍的重要組成部分，農民工成為熱點話題，其中他們的利益表達成為一個亟待關注的問題。近年來，每到臨近春節(jié)媒體總會報道各地方政府如何采取多種措施幫助農民工討要工資。這從側面反映出了政府和社會對維護農民工利益的高度重視。但是，農民工為了自身利益采取跳樓、跳橋、阻塞交通要道、靜坐請愿等過激行為的事件也在不斷上演，其非制度化的利益表達現(xiàn)象越來越普遍。

阿爾蒙德在《比較政治學：體系、過程和政策》中提出：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達”[1]199。農民工對于事關其群體核心利益的問題，例如索要拖欠工資、醫(yī)療保障、子女上學等，通過人大、信訪、市長熱線等方式進行反映，就是農民工群體的利益表達。但是利益表達方式具有多樣化，除了制度化的渠道以外，更多的農民工傾向于采取制度外的渠道，比如越級上訪、自焚、跳樓、到政府部門請愿等等。以制度化以外的方式進行的利益表達，被稱為非制度化利益表達。阿爾蒙德指出強制性利益表達包括罷工和阻撓、暴亂、政治恐怖及暗殺等[1]199。他所謂的強制性利益表達即非制度化利益表達。戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論可以揭示農民工非制度化利益表達的本質及原因，并為引導農民工選擇制度化的利益表達方式提供措施。

一、農民工非制度化利益表達的實質

戴維·伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中詳細闡述了政治系統(tǒng)分析理論（如圖1）。他認為在政治生活中，外界環(huán)境與政治系統(tǒng)之間是互動的，兩者不斷發(fā)生聯(lián)系。環(huán)境中的要求、支持通過各種途徑不斷地輸入到政治系統(tǒng)內部，在政治系統(tǒng)內部經過守門者、溝通通道、文化規(guī)范的篩選、調節(jié)與整合，最終被政治系統(tǒng)接收采納，然后變成各種決策和行動輸出，以滿足輸入群體的期望。但是政策與行動并不是在輸出之后就停滯了，它們會與外界的環(huán)境發(fā)生反應，然后以反饋的形式再次輸入進政治系統(tǒng)內部，以促進決策與行動的完善。大眾群體就是通過各種輸入來影響政治資源的權威性價值分配，使政治系統(tǒng)輸出各種有利于自己的政策行動。戴維·伊斯頓認為“政治系統(tǒng)通過互動為一個社會權威性的分配價值”［2］26，這是政治系統(tǒng)區(qū)別于其他系統(tǒng)的不同之處。

圖1：戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)分析簡圖［2］37

農民工非制度化利益表達就是農民工作為社會環(huán)境中的一個群體與政治系統(tǒng)互動博弈的過程，也是利用非制度化的利益表達方式影響政治當局的權威性價值分配的過程。一方面，農民工以跳樓、自焚、堵路等各種非制度化的方式進行利益表達，將自己的利益以要求的形式輸入到政治系統(tǒng)內部，期望引起政府的重視，將要求轉化為政策行動輸出，以滿足其利益訴求。人大、信訪、工會等制度化利益表達渠道是政治系統(tǒng)內部的溝通通道，政府部門通過這些渠道接收利益表達。當制度化的利益表達渠道無法將要求變?yōu)檎咻敵鰰r，農民工便采取非制度化的方式，忽略人大、信訪、工會等通道，以壓力的形式直接引起政府部門的關注。阿爾蒙德認為：“在貧富之間存在巨大差距的社會里，正規(guī)的利益表達渠道很可能由富人掌握，窮人要么保持沉默，要么采取暴力或激進的手段來使人們聽到他們的聲音”[1]270。對于處在弱勢地位的農民工來說，非制度化利益表達方式更容易引起政府部門的重視，挑戰(zhàn)眾人的視覺神經，對政治系統(tǒng)造成更大的壓力，從而影響價值分配，獲得更多的社會資源。戴維·伊斯頓認為“系統(tǒng)成員總是希望政府運用手中掌握的力量和資源，把系統(tǒng)整個兒朝著由他們的要求表達或包含著的目標推進”[2]180。農民工以激進方式進行利益表達，在現(xiàn)行“穩(wěn)定大于一切”的治理理念下，給系統(tǒng)內部的政府官員造成壓力，使他們不得不關注農民工群體的呼聲。

另一方面，農民工非制度化利益表達是環(huán)境對已輸出政策進行反饋的一個過程。大多數(shù)農民工一開始并不會采取激進的方式進行利益表達，而是選擇制度化利益表達渠道，比如信訪、工會等。但是當下我國的信訪、工會、人大代表等制度化利益表達渠道在解決農民工利益表達方面的效能較為有限。例如在解決農民工工資拖欠問題時，某些信訪部門工作效率不高、互相推諉，將農民工當“皮球”一樣踢來踢去，導致問題長期得不到解決。面對這種情況，農民工群體不得不采取過激行為引起關注。也就是說，這種非制度化利益表達方式是對政治系統(tǒng)已經輸出的各種制度化利益表達方式的反饋，是環(huán)境中的農民工群體對制度化利益表達方式走不通的反應。已輸出的各種政治制度、政策等，在與環(huán)境的互動中，會再次進入政治系統(tǒng)，經過改良后以更加有效的方式進行再輸出，以更好地滿足農民工群體的利益要求。比如近幾年來國家出臺了針對農民工子女教育問題的各項政策措施，完善了已有的利益表達制度，這些都是反饋后再輸出的結果。

農民工非制度化利益表達實質上是社會環(huán)境中農民工群體與政治系統(tǒng)的互動過程。通過非制度化的方式將要求輸入政治系統(tǒng)，引起政治系統(tǒng)內部要素的注意，影響資源的價值分配，形成政策輸出，并對已輸出的政策進行反饋。總而言之，農民工非制度化利益表達方式是以非制度化的方式影響政治資源權威性價值分配的過程。

二、農民工非制度化利益表達產生的影響

（一）消極影響

近年來伴隨著經濟發(fā)展、社會轉型，農民工群體的利益多元化現(xiàn)象隨之出現(xiàn)，越來越多的農民工不再僅僅關注工資拖欠問題，還關注進城子女的教育問題、醫(yī)療保障問題以及住房問題等。多元化的利益要求在沒有得到足夠重視的情況下，越來越多的農民工走上街頭上演了跳樓、跳橋、越級上訪、暴力沖突等一系列事件。農民工非制度化利益表達產生一些消極影響，造成了社會混亂，在不同程度上削弱了政府公信力。

1.大量非制度化利益表達的出現(xiàn)引起社會混亂，加劇人們的恐慌。農民工在選擇非制度化利益表達方式時希望把事情鬧大，引起媒體、政府的重視。他們潛意識里認為只有引起重視才有希望解決問題，因此他們不會考慮非制度化的方式對社會其他成員的不利影響。例如2013年12月，浙江麗水數(shù)百名農民工為了討薪堵塞了當?shù)亟煌ㄒ谰G谷大道，造成交通混亂，政府不得不出動警力維持秩序。堵路、跳橋等行為不僅引起交通混亂，給公眾的日常生活帶來諸多不便，而且會使一些非直接利益相關者聚集，借機發(fā)泄，將其演變?yōu)楸┝故录?。很多農民工集體請愿、堵塞交通的初衷只是為了引起媒體與政府的重視，使自己的問題得到解決，但是最后卻演變?yōu)榱吮┝_突事件，造成人員傷亡，引起社會恐慌。勒龐在《烏合之眾》中對群體性事件中的群體心理進行過詳細闡述，他的結論是：“有意識人格的消失，無意識人格的得勢，思想和感情因暗示和相互傳染作用而轉向一個共同的方向，以及立刻把暗示的觀念轉化為行動的傾向，是組成群體的個人所表現(xiàn)出來的主要特點。他不再是他自己，他變成了一個不再受自己意志支配的玩偶”[3]16。可見，一旦成為群體性事件中的一員，非理性、無意識便占據了大腦，這個時候很容易被別有用心的非直接利益相關者煽動，造成農民工與警察武裝人員的暴力沖突。要求在被輸入政治系統(tǒng)的過程中，不僅要求的直接相關者在發(fā)生著與政治系統(tǒng)的互動較量，外界環(huán)境中的其他因素也有可能與政治系統(tǒng)發(fā)生某些聯(lián)系，對政治系統(tǒng)造成壓力。

2.農民工非制度化利益表達在某種程度上削弱了政府的公信力，減少了社會成員對政治系統(tǒng)的支持?！耙笠婚_始就是指向當局的，所以轉換過程也就朝著當局運動。鑒于當局在所有系統(tǒng)中的地位，因而他們對于把要求轉換為輸出負有特別的責任”[2]35。農民工向有關部門反映利益受損問題，將矛頭直指對其利益造成損害的相關部門，希望相關部門能引起重視。現(xiàn)有的制度化利益表達渠道在接收利益表達的效能上比較有限，有些被反映的問題最終石沉大海。農民工提出的要求在內容上有些是合理的，有些是不合理的，在方式上有些是合法的，有些是不合法的。對于不合法、不合理的要求，政府部門可以將其忽略，但是對于有些合理合法的要求，政府部門也沒有完成戴維·伊斯頓所說的將要求轉換為輸出的責任。社會成員提出的要求會對政治系統(tǒng)造成壓力，當要求得不到滿足時社會成員會降低對系統(tǒng)的信任，引發(fā)對當局或政治共同體以及典則的強烈不滿。農民工通過正常渠道進行的利益表達沒有被解決，使他們對政府相關部門失望，對政府公信力產生懷疑，對政府、社會產生強烈的不滿，不再支持政府相關部門的工作。在對現(xiàn)有的制度化利益表達方式不再信任的時候，他們選擇了更為激進的方式對政府施加壓力，以期引起政府的重視。這是對政府已輸出制度、政策的抗議與不滿，以非制度化的方式反饋給政治系統(tǒng)，在一定程度上削弱了政府公信力。

（二）積極影響

農民工非制度化利益表達在產生消極影響的同時，也帶來了一些積極影響，表現(xiàn)為推動相關制度的完善，促進相關政策的出臺。

1.農民工非制度化利益表達的盛行，在某種程度上推動了現(xiàn)行制度的完善。農民工往往是在原有制度渠道走不通的情況下才采取非制度化的過激行為，這實際上是戴維·伊斯頓政治系統(tǒng)理論中的反饋環(huán)節(jié)，是環(huán)境對已輸出政策與行動作出的反應。雖然農民工群體的某些反應過激了，但是這從側面反映出已有的某些制度的缺陷，給政治系統(tǒng)造成壓力，使政府不得不對現(xiàn)有制度進行改善。例如現(xiàn)在很多農民工進城務工的同時會把子女帶到打工的城市，隨即產生了進城農民工子女的教育問題。在原有教育制度下，受教育的兒童是需要在戶口所在地入學的，不在戶口所在地入學的需要繳納高額借讀費，而且高中畢業(yè)生參加高考只能在戶口所在地進行。農民工無法負擔借讀費，其子女也沒有打工所在城市的戶口，因此農民工子女的教育問題引起了眾多農民工的關注。在越來越多的農民工就此問題向有關部門反映之后，政府部門對此問題進行政策輸出，使教育制度得到完善?，F(xiàn)在越來越多的城市建立了農民工子弟學校，招納農民工子女入學，還有一些城市減免了農民工子女的借讀費，提出農民工子女入學以公辦學校為主，教育部也提出了解決農民工子女異地高考問題的相關舉措，這些都完善了我國已有的教育制度。2008年部分人大代表提出了外來務工人員子女就地高考的提案，隨后異地高考便成為了政府部門關注的焦點。2012年國務院辦公廳轉發(fā)教育部、國家發(fā)展和改革委員會、人力資源和社會保障部以及公安部的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見》的通知，要求各地盡快出臺異地高考的具體辦法?，F(xiàn)在山東、湖南、江西、重慶、河北、浙江等地均已出臺了異地高考辦法。

2.農民工非制度化利益表達促進了相關政策的出臺。2009年人力資源和社會保障部發(fā)布的數(shù)據顯示，大約有72%的農民工有被用人單位克扣或惡意拖欠工資的經歷。近幾年這種現(xiàn)象雖然有所改善，但從整體上看，這一問題仍未得到根本解決[4]94-96?！叭绻到y(tǒng)成員不堅持自己的要求，系統(tǒng)的統(tǒng)治成員就不可能關心這些要求提出的嚴重問題，也就不可能集中力量處理這些問題”[2]56。近幾年臨近春節(jié)頻發(fā)的農民工非制度化討薪事件越來越多，使得各地政府部門對此問題十分關注，出臺多項政策確保農民工工資不被拖欠。2013年12月四川省人社廳、住建廳、交通廳等5部門召開2014年春節(jié)前保障農民工工資支付會議，出臺各種政策確保實現(xiàn)“2014年農民工工資基本無拖欠”的目標；山東省政府為了確保農民工工資不被拖欠從嚴審企業(yè)入手出臺政策，公布拖欠農民工工資企業(yè)“黑名單”，對于拖欠工資嚴重的企業(yè)禁止在山東省內承包業(yè)務、投標等。除了解決農民工工資拖欠問題政策以外，各地政府相繼出臺了解決農民工醫(yī)療保障政策、農民工住房政策等，這些政策都是在農民工非制度化利益表達的壓力下，政治系統(tǒng)內部的統(tǒng)治成員作出的反應。

三、農民工非制度化利益表達的原因

當前我國非制度化利益表達現(xiàn)象盛行，很多農民工傾向于采取過激行為表達不滿。其重要原因在于我國當前現(xiàn)有的制度化利益表達渠道效能有限，在制度化利益表達走不通時，農民工只能鋌而走險選擇非制度化利益表達方式。我國當前存在的農民工利益表達的制度化途徑包括集會、信訪、聽證會、人大代表制度、向政協(xié)委員和人民團體反映、法律和行政訴訟等[5]80-83。其中人大代表制度、信訪制度與工會組織是比較具有代表性的制度化利益表達渠道，在此對這三種方式進行簡要分析。

戴維·伊斯頓認為在政治系統(tǒng)中要使數(shù)量龐大的要求進入政治系統(tǒng)、被系統(tǒng)內部成員接受并轉換為政策輸出是很困難的，主要困難是“通道的數(shù)量和它們的運載容量的問題，就是說，通道的數(shù)量是否足以使要求得以傳送，或者每一現(xiàn)有的通道是否有能力支持數(shù)量龐大的負荷而使全部要求輸入系統(tǒng)”[2]142。因此輸入通道的數(shù)量以及容量是制約著利益表達轉換為政策的一個關鍵因素。我國現(xiàn)有的制度化利益表達渠道在數(shù)量以及運載容量上存在體制弊端，難以支撐農民工群體數(shù)量龐大的利益要求。

（一）就數(shù)量而言，現(xiàn)存制度化利益表達渠道效能有限

當前我國制度化利益表達渠道數(shù)量并不少，但在實際運行中某些渠道所起的作用十分有限。比如很多私營企業(yè)主認為工會的存在就是代表農民工群體與自己作對，所以不成立工會。有些企業(yè)雖然成立了工會，但是工會權力有限，資金等需要依附企業(yè)保障，因此只是履行組織聯(lián)歡、傳達政策等職能，并沒有履行為農民工提供利益表達的職能。而且各地工會依賴當?shù)卣斦芸顏磉\行，但很多農民工都是外來人員，沒有本地戶口，因此工會也就不愿意花費金錢、時間為外來農民工解決問題。另外，我國農民工雖然數(shù)量龐大，但在全國人大中的代表數(shù)量卻不多。2008年我國有了首位農民工人大代表胡小燕，2011年農民工人大代表由1位增加到3位，2013年全國農民工人大代表由3位增加到31位。在超過2.4億的農民工面前，這些數(shù)量有限的農民工代表很難有效地承擔起為更多的工友進行利益表達的職責。

（二）就容量而言，現(xiàn)存制度化利益表達渠道無法負荷數(shù)量龐大的農民工利益要求

我國人大代表大多實行兼職制，很多人大代表有自己的本職工作且比較繁忙，平時沒有過多的時間走入基層，了解基層群體的實際生活狀況。這使得人大代表在接收農民工利益表達時容量有限，無法讓更多的農民工利益表達通過此渠道進入政治系統(tǒng)，更無法轉換為政策輸出。我國信訪制度建立多年，但是真正通過信訪渠道解決問題的情況有限。當前信訪部門存在獨立性差，工作效率低，職能界限劃分不清等問題。信訪部門只有接受農民工反映問題的權力，卻沒有處理問題的權力，只是將問題反映給相關部門，而相關部門采納不采納、解決不解決，信訪部門無權干涉。當前我國司法部門、政府部門等都設有信訪機構，有些農民工將問題反映給一個信訪部門，結果被當皮球一樣推到其他信訪部門，使問題長時間得不到解決。不管是人大代表制度還是信訪制度，無法支撐數(shù)量龐大的要求負荷，這使得農民工更傾向于選擇其他渠道。

四、解決農民工非制度化利益表達的對策

（一）增加農民工人大代表的數(shù)量，促進人大代表專職化

農民工人大代表的比例不高，即使各位農民工人大代表有心也無法完全代表超過2.4億的農民工群體的心聲。因此要擴大農民工代表的比例，不僅是全國人民代表大會，在地方各級人民代表大會中也要保障農民工群體有符合其群體數(shù)量的代表比例。只有農民工人大代表的比例上升了，才能確保人大代表制度在數(shù)量上有所保障。同時，還要促進農民工人大代表的職業(yè)化。“現(xiàn)在的系統(tǒng)應付不斷增加的要求流入的壓力之最有效的辦法之一大概就是使政治角色職業(yè)化，使政治角色承擔者把更多的時間用于政治事務，因此而使要求通道開放時間更長一些”[2]149。職業(yè)化可以使農民工代表有更多的時間走入基層了解實際情況，發(fā)現(xiàn)農民工群體急需解決的問題，提出更切實有效的提案。

（二）增強信訪部門的獨立性、專門化，提高信訪工作效率

戴維·伊斯頓認為政治系統(tǒng)內的分工和專門化程度的每一步提高，幾乎都增加了系統(tǒng)處理更大量要求的能力[2]148。增強信訪部門的獨立性，使其不依附于其他政府部門，獲得直接詢問處理事情的權力，從而提高信訪制度接收利益表達的容量，避免容量超載。同時要促進信訪部門的專門化，提高信訪工作人員的工作能力，加快信訪案件處理速度。各信訪部門專門化之后，職能劃分更加清晰，遇到問題的農民工知道應該找哪個部門來反映來處理，能有效解決各部門相互推諉現(xiàn)象，使問題在有限的時間內得到解決，避免問題越堆越多，造成容量超載。

（三）提高工會的組織化程度，建立行業(yè)工會

“社會組織化程度的高低，是市場經濟和公民社會成熟程度的一個重要標志，也是現(xiàn)代民主政治能否健康發(fā)展的關鍵。當代中國利益表達機制的構建，在利益表達主體方面，只能是社會化組織而非原子化的個人”[6]39-42，因此要改革工會制度，為農民工提供組織后盾，避免其自組織式的集體上訪等非制度化利益表達的出現(xiàn)。工會一方面要提高自身的組織化程度，成為致力于工人群體利益表達目標的專門化角色，另一方面要轉變職能，將為工人群體維權、接受工人群體的利益表達作為本職工作。工會的組建可以將散亂無序的農民工群體的利益表達進行有效地集中綜合，將問題歸類處理，避免大量利益要求進入政治系統(tǒng)內部造成容量堵塞。同時，提高工會的組織化程度可以使工會有足夠的力量對政治系統(tǒng)造成壓力，使系統(tǒng)內部成員不得不重視工會的要求，解決工人群體的問題。在農民工群體較集中的行業(yè)，例如建筑業(yè)、紡織業(yè)等，可以建立行業(yè)工會，要專業(yè)問題專業(yè)處理，使問題的解決更有針對性，更有效率。

五、結語

改革開放使流動在城市與農村邊緣的農民工群體日益壯大，其利益表達問題逐漸引起社會關注。同工不同時、同工不同酬、同工不同權的工作現(xiàn)狀，工資拖欠、工傷醫(yī)療保險無法享受的生活現(xiàn)狀使農民工群體處于維權的弱勢地位。當國家法律、政策提供的制度化利益表達渠道行不通時，就容易產生非制度化利益表達方式，容易情緒化的農民工為了討要工資寧愿違法也要上街堵路、強占政府辦公場所，有些甚至冒生命危險上演了一樁樁跳樓、爬吊塔事件。農民工非制度化利益表達是農民工群體與政治系統(tǒng)的互動，制度化渠道走不通使得利益表達無法輸入政治系統(tǒng)變?yōu)檎咻敵?，導致非制度化利益表達作為一種表達方式大量出現(xiàn)。對待農民工非制度化利益表達要一分為二，看到其產生的積極影響，同時也要對其消極影響引起重視。從制度化利益表達渠道入手，解決其弊端，使其能有效地發(fā)揮傳送利益表達的功能是政府相關部門工作的重點，也是我國政治體制改革的重要方面。

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編輯：李磊

基金項目：國家社科基金重大項目（13＆ZD008）；山東大學自主創(chuàng)新基金青年團隊項目（IFYT12100）。

收稿日期：2014-07-15

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.003

文章編號：2095-7238（2015）01-0012-06

文獻標志碼：A

中圖分類號：D621.5