“綠色審計”緊箍咒

龐清輝

只管經濟發(fā)展，不管環(huán)境保護，領導干部將迎來離任審計的環(huán)保緊箍咒。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》（以下稱《方案》），標志著這項備受關注的審計試點工作正式拉開帷幕。

生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。

良好的生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。

當前，我國資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)系統(tǒng)退化的問題十分嚴峻。在以往“GDP至上”思維和體制下，一些地方只顧發(fā)展經濟，片面追求GDP、忽視環(huán)保，部分地方政府或企業(yè)為了取得更大的經濟效益，大搞“先污染、后治理”，留下了難以償還的環(huán)保賬單。不嚴厲追究環(huán)保責任，最終的結果往往是這些領導干部提任或轉任外地，“換個地方繼續(xù)污染”。守住碧水藍天，對領導干部進行自然資源資產離任審計尤為重要。

這是一項全新的工作，沒有成熟的經驗，世界上其他國家也只是對自然資源和環(huán)境保護情況進行過審計，沒有直接對領導干部進行審計。

為什么審計、審計什么、審計結果怎么用？對領導干部實行自然資源資產離任審計任務由審計署牽頭，為此，審計署副審計長陳塵肇接受《財經國家周刊》專訪，就相關情況進行了解讀。

探索形成一套成熟的審計規(guī)范

《財經國家周刊》：什么叫領導干部自然資源資產離任審計？

陳塵肇：對領導干部實行自然資源離任審計，最核心的內容就是明確責任、界定責任，可以從為什么審計、審計什么、審計結果怎么用這三個方面來看。

第一個方面，為什么要開展這項審計？從宏觀層面來看，開展這項審計的目的是為了促進領導干部更好地履行自然資源資產管理責任和生態(tài)環(huán)境保護責任，推動建立健全領導干部政績考核體系，推動領導干部樹立科學的政績觀和發(fā)展觀，防止只管經濟發(fā)展，不管資源的節(jié)約集約和有效利用，不管環(huán)境保護，進而促進整個生態(tài)文明建設。

第二個方面，到底審什么內容？從審計的組織實施來看，審計署將對領導干部的任職前后，區(qū)域內自然資源資產實物量變動情況進行重點審計，對重要環(huán)境保護領域也要進行重點審計。審計中客觀分析變動的原因是什么，哪些是客觀原因，哪些是主觀原因。對人為因素造成自然資源資產數(shù)量減少的、質量下降的、環(huán)境惡化的、污染比較嚴重的這些問題，要實事求是地界定領導干部應承擔的責任。

第三個方面，審計結果怎么用？審計署的審計報告將會給中組部、中紀委等干部管理部門，如果涉嫌犯罪的，還要移交給司法機關。審計結果將對落實責任、問責追責，對干部的使用、任免和獎懲，提供重要依據(jù)或者基礎。

《財經國家周刊》：哪些領導干部適用于自然資源資產離任審計試點？審計主要涉及哪些重點領域？

陳塵肇：對象主要是地方各級黨委和政府主要領導干部。在審計試點中，應堅持因地制宜、重在責任、穩(wěn)步推進的原則，即根據(jù)各地主體功能區(qū)定位以及自然資源資產稟賦特點和生態(tài)環(huán)境保護工作重點，結合領導干部的崗位職責特點，確定審計內容和重點，有針對性地組織實施。

審計試點涉及的重點領域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領域。主要圍繞被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況開展審計試點，進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。

《財經國家周刊》：領導干部自然資源資產離任審計工作有哪些主要目標？推進是否有時間表？

陳塵肇：主要目標是探索并逐步完善領導干部自然資源資產離任審計制度，形成一套比較成熟、符合實際的審計規(guī)范，保障領導干部自然資源資產離任審計工作深入開展，推動領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責，切實履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，促進自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

多年來，審計署積極開展資源環(huán)境審計和領導干部經濟責任審計，積累了較為豐富的經驗。在借鑒這些經驗的基礎上，審計試點工作要緊緊圍繞“領導干部責任”，積極探索符合審計工作規(guī)律的技術方法和組織方式。

領導干部自然資源資產離任審計試點2015年至2017年分階段分步驟實施。2015年至2016年的審計試點任務，審計署組織實施審計試點，地方審計機關根據(jù)實際情況安排當?shù)貙徲嬙圏c項目，由省級審計機關統(tǒng)一組織實施。在試點工作中，審計署要在審計對象、審計內容、審計評價、審計責任界定、審計結果運用等方面積極探索，加強經驗總結，逐步予以規(guī)范，為逐步建立起經常性的審計制度做好充分的準備。2017年，審計署統(tǒng)一組織全國審計機關開展審計試點，并會同相關部門制定出臺領導干部自然資源資產離任審計暫行規(guī)定。自2018年開始，建立經常性的審計制度。

一項系統(tǒng)復雜的工程

《財經國家周刊》：表面看，開展領導干部自然資源資產離任審計是單一性質的工作，事實上不僅自然資源資產覆蓋領域廣泛，需要統(tǒng)籌考慮，審計署還需要其他部委的的支持合作，在統(tǒng)籌協(xié)調這些因素方面審計署有怎樣的考慮？

陳塵肇：審計署作為此項改革任務的牽頭單位，將加強對領導干部自然資源資產離任審計試點的統(tǒng)籌規(guī)劃，切實做好分類指導和專業(yè)培訓，加強調查研究，統(tǒng)籌協(xié)調解決試點中遇到的困難和問題。

這項審計試點工作的審計內容和審計方法，很大程度上要以主管部門的指標體系為基礎，審計通過必要的審計手段進行核實，界定領導干部的責任，作出全面客觀的審計評價，需要盡快編制自然資源資產負債表，建立和完善自然資源資產產權制度、自然資源資產管理和監(jiān)管制度、主體功能區(qū)和國土空間開發(fā)制度、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，積極推進完善自然資源資產登記制度、自然資源資產保護目標責任制度等，建立完善自然資源資產管理保護考核評價體系，為開展領導干部自然資源資產離任審計提供基礎。

因此，試點方案也提出，發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、農業(yè)部、統(tǒng)計局和林業(yè)局等部門都要加強對此項審計的支持和配合，加快推進有關改革，建立健全制度規(guī)范，為審計試點工作提供專業(yè)支持和制度保障。

同時，地方黨委和政府要加強對本地區(qū)審計試點相關工作的領導，及時聽取本級審計機關審計試點工作情況匯報，并主動接受、配合上級審計機關審計，保障審計試點工作的順利開展。

《財經國家周刊》：領導干部自然資源資產離任審計試點2015年至2017年分階段分步驟實施。審計試點具體試點哪些內容？

陳塵肇：根據(jù)中央部署和分工，審計署牽頭實施此項改革任務，會同有關部門研究起草了試點方案。方案要求緊密結合自然資源資產開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護的實際，圍繞領導干部履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況開展審計試點，在具體審計試點中，一方面要揭示自然資源資產管理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題以及影響自然資源資產和生態(tài)環(huán)境安全的風險隱患;另一方面，要界定責任、強化問責，促進領導干部樹立正確的政績觀，推動領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責，切實履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，促進自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。這是審計試點工作中要始終把握的方向。

生態(tài)文明制度體系的重要組成部分

《財經國家周刊》：審計署這些年在加強資源環(huán)境審計方面做了哪些探索？

落實“綠色審計”緊箍咒，審計署重任在肩。

陳塵肇：審計署一直高度重視對資源環(huán)境保護情況進行審計監(jiān)督。近年來審計署依法開展了對土地和礦產資源的管理情況、對節(jié)能減排和環(huán)境保護政策的落實情況，還有重點流域水污染的防治情況等進行了專項審計，涉及到水、土地、礦產、森林、海洋、草原等多種重要資源以及廢棄物的處置、生態(tài)環(huán)境的保護、節(jié)能減排等多個領域。

同時，在領導干部經濟責任審計中，也把資源利用和生態(tài)環(huán)境保護情況作為重要審計內容，并且關注了與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的環(huán)境效益情況?？梢哉f，領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計是雙管齊下，一方面通過經濟責任審計，促進建設好“金山銀山”，另一方面通過自然資源資產離任審計，促進建設好“綠水青山”。

從這些年來的審計結果來看，資源環(huán)境審計在防止資源破壞和環(huán)境污染等方面發(fā)揮了積極作用，成為促進資源環(huán)境保護工作的有效力量。

《財經國家周刊》：審計機關在環(huán)境保護方面一直發(fā)揮著獨特的作用，新試點的這項領導干部自然資源資產離任審計對未來生態(tài)文明建設將發(fā)揮哪些新的作用？

陳塵肇：黨的十八大把生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，十八屆五中全會強調必須堅持綠色發(fā)展理念。黨的十八屆三中全會《決定》提出，對領導干部實行自然資源資產離任審計，作為加強生態(tài)文明建設的一項重要改革舉措。

對領導干部實行自然資源資產離任審計，是健全生態(tài)文明制度體系的要求。中央《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，加快生態(tài)文明制度體系建設，包括從源頭嚴防到過程嚴管再到后果嚴懲等全過程。對領導干部實行自然資源資產離任審計，既是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，也是建立健全系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的重要內容，對于促進領導干部樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，推動生態(tài)文明建設具有重要意義。