中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)稅收分配機(jī)制及改革策略

劉宗巍，王 悅，郝 瀚，趙福全

(1.清華大學(xué) 汽車產(chǎn)業(yè)與技術(shù)戰(zhàn)略研究院，北京 100084； 2.清華大學(xué) 汽車安全與節(jié)能國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100084)

一、引 言

正值實(shí)施“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略規(guī)劃起步的關(guān)鍵時(shí)期，作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，汽車業(yè)也迎來(lái)了轉(zhuǎn)型升級(jí)、由大變強(qiáng)的重大歷史機(jī)遇。為此國(guó)家需要有清晰的戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)、前瞻的頂層設(shè)計(jì)以及實(shí)施汽車強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的系統(tǒng)措施和綜合手段。[1，2]十八屆三中全會(huì)明確提出，要全面深化改革、不斷釋放改革紅利，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，稅制改革就是其中的一個(gè)重要方面。對(duì)于中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)稅收機(jī)制，中央與地方之間、地方政府之間在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的博弈始終備受學(xué)界關(guān)注。為獲得招商引資優(yōu)勢(shì)，特別是對(duì)于汽車這樣產(chǎn)值巨大的產(chǎn)業(yè)，地方政府往往通過(guò)土地批租、財(cái)政返還、財(cái)政貼息等方式展開稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)。但在積極招商引資的同時(shí)，又常常限行限購(gòu)，形成了一面鼓勵(lì)汽車生產(chǎn)、一面限制汽車消費(fèi)的矛盾?？傮w而言，地方政府簡(jiǎn)單的限制性行政管控方式并沒(méi)有切實(shí)解決擁堵、停車難等問(wèn)題，反而影響了百姓的出行自由和汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。為此，有學(xué)者提出將汽車消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移[3，4]、設(shè)定車輛購(gòu)置稅為地方稅[4]、合并車輛購(gòu)置稅與整車消費(fèi)稅[3]、賦予地方政府設(shè)立燃油稅的權(quán)力[4]等改革設(shè)想，試圖確保地方有充足的財(cái)力和積極性來(lái)治理汽車社會(huì)問(wèn)題。

事實(shí)上，地方財(cái)政的財(cái)力缺失是在分稅制改革及增值稅改革的大背景下逐漸凸顯的。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，中國(guó)自1994年起實(shí)行了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，而近年來(lái)，旨在消除重復(fù)征稅現(xiàn)象的增值稅改革再度對(duì)中央財(cái)政與地方財(cái)政間的稅收收入分配和地方財(cái)力產(chǎn)生了重要影響。有學(xué)者認(rèn)為，地方在增值稅上25%的分享比例應(yīng)當(dāng)調(diào)高至46%以上。[5-7]不過(guò)，保障地方財(cái)政收入不能成為稅收體系完善的唯一目標(biāo)[3]，稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用和市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能更不能忽視。中國(guó)迫切需要借鑒其他分稅制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，平衡中央政府與地方政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)，并使轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、透明化，以促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。[8]

二、中國(guó)汽車制造業(yè)利稅分析

中國(guó)的分稅制改革確立了增值稅與所得稅并重的稅制結(jié)構(gòu)。從實(shí)際收入來(lái)看，增值稅收入更高，起到絕對(duì)的主導(dǎo)作用。汽車業(yè)是典型的制造業(yè)，因而對(duì)增值稅、消費(fèi)稅、所得稅都有貢獻(xiàn)。此外，其直接利稅還包括車輛購(gòu)置稅、車船稅。下文重點(diǎn)分析汽車?yán)惖闹黧w稅種及其分配機(jī)制。

1．汽車制造業(yè)直接利稅在中央與地方間的分配比例。汽車制造業(yè)的直接利稅有圖1所示的15項(xiàng)。如數(shù)據(jù)表明，2013年汽車制造業(yè)直接利稅合計(jì)高達(dá)6510億元[9]，其中車輛購(gòu)置稅、國(guó)內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅為主要來(lái)源，分別帶來(lái)2596億元、1402億元、883億元、774億元的稅收收入。

圖1 2013年汽車制造業(yè)直接利稅的主體稅種分布

稅 額法定中央收入占 比法定地方收入占 比國(guó)內(nèi)增值稅1401.91051.475%350.525%整車消費(fèi)稅882.8882.8100%0.00%營(yíng)業(yè)稅8.30.00%8.3100%企業(yè)所得稅774.0464.460%309.640%個(gè)人所得稅92.70.00%92.7100%車輛購(gòu)置稅2596.32596.3100%0.00%車船稅474.00.00%474.0100%城市維護(hù)建設(shè)稅133.20.00%133.2100%教育附加57.10.00%57.1100%城鎮(zhèn)土地使用稅30.70.00%30.7100%房產(chǎn)稅25.80.00%25.8100%印花稅18.80.00%18.8100%土地增值稅2.40.00%2.4100%耕地占用稅6.10.00%6.1100%契稅5.90.00%5.9100%合計(jì)6510.04994.977%1515.123%

資料來(lái)源：2014中國(guó)稅務(wù)年鑒。

表1顯示了各類直接利稅的法定分配情況。其中，消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅均為國(guó)家稅，全部為中央收入；國(guó)內(nèi)增值稅中央分成75%，地方分成25%；企業(yè)所得稅中央分成60%，地方分成40%。以2013年為例，對(duì)稅額數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算可以發(fā)現(xiàn)，法定中央收入占77%，法定地方收入占23%，中央收入與地方收入之比為3.3:1。需要指出，此處僅考慮國(guó)內(nèi)汽車制造業(yè)的直接利稅，未將上下游產(chǎn)業(yè)鏈利稅及進(jìn)出口環(huán)節(jié)考慮在內(nèi)。

為保障地方在1994年分稅制實(shí)行前的既得利益，中央財(cái)政會(huì)對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行稅收返還，返還金額以1993年為基數(shù)逐年遞增。中央對(duì)地方的稅收返還包括增值稅和消費(fèi)稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油稅費(fèi)改革稅收返還。汽車制造業(yè)直接利稅與前兩項(xiàng)相關(guān)，2013年上述兩稅返還、所得稅返還的數(shù)額為3966億元和910億元，分別占當(dāng)年兩稅總額的10.7%和所得稅總額的3.8%。由于沒(méi)有針對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)的稅收返還的直接數(shù)據(jù)，采用按比例折算的方式得出表2中汽車制造業(yè)的稅收返還額。例如，汽車制造業(yè)增值稅返還額為汽車制造業(yè)增值稅數(shù)額乘以3.8%。數(shù)據(jù)顯示，稅收返還后實(shí)際中央收入仍占73%、地方占27%，中央收入與地方收入之比為2.6:1。

表2 2013年汽車制造業(yè)直接利稅及實(shí)際分配 單位：億元

資料來(lái)源：2014中國(guó)稅務(wù)年鑒，財(cái)政部預(yù)算司2013年全國(guó)財(cái)政決算表；與表1相比有變化的數(shù)據(jù)已用加字粗體標(biāo)示出。

此外，由于地方上解的存在，地方實(shí)際的稅收收入額還會(huì)略小于上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果。2012年地方共上解中央1210億元，2013年地方共上解1360億元，均占當(dāng)年地方財(cái)政收入的2%，但這是不區(qū)分產(chǎn)業(yè)的總額，汽車產(chǎn)業(yè)的實(shí)際上解額度應(yīng)該不大，故表2中忽略了地方上解對(duì)汽車稅收收入分配的影響。

上述分析表明，稅收返還對(duì)汽車制造業(yè)直接利稅在中央與地方間分配比例的影響較為微弱，同時(shí)也有待于進(jìn)一步的規(guī)范化和透明化。無(wú)論是法定收入還是實(shí)際收入，中央財(cái)政稅收收入占比均逾70%。中央獲取了汽車制造業(yè)直接利稅的絕大部分，中央財(cái)政在汽車制造業(yè)中的財(cái)權(quán)遠(yuǎn)大于地方財(cái)政。

2．汽車制造業(yè)直接利稅在地方間的分配比例。汽車制造業(yè)直接利稅涉及生產(chǎn)、購(gòu)置、保有、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)，其中地方政府的實(shí)際稅收收入將在制造地、消費(fèi)地和使用地之間分配，而車輛消費(fèi)地通常也是主要的使用地，因此，本文直接分析和測(cè)算汽車制造業(yè)地方直接利稅在制造地與使用地間的分配比例。

總體而言，中國(guó)汽車產(chǎn)品全生命周期的稅收鏈條前重后輕，汽車生產(chǎn)階段的稅收收入明顯高于購(gòu)置、保有和使用階段[10，11]，因而制造地享受到汽車地方利稅的大部分。同時(shí)，汽車使用地財(cái)政得不到原本應(yīng)設(shè)置在消費(fèi)階段的汽車消費(fèi)稅[12]，以及消費(fèi)階段的車輛購(gòu)置稅，僅能獲得數(shù)額極少的車船稅收入和成品油相關(guān)稅收中的少部分地方收入。而制造地財(cái)政收入包括生產(chǎn)階段全部的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)員工個(gè)人所得稅和地方企業(yè)所得稅以及國(guó)內(nèi)增值稅中的地方分成部分。

從表3的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，不計(jì)使用階段成品油消費(fèi)帶來(lái)的流轉(zhuǎn)稅附加稅和部分增值稅收入，在汽車制造業(yè)地方直接利稅中，制造地收入占73%，使用地收入占27%，制造地稅收收入約為使用地的3倍，制造地實(shí)際獲得了汽車制造業(yè)對(duì)地方財(cái)政稅收的大部分利益。

表3 2013年汽車制造業(yè)地方直接利稅分配 單位：億元

3．汽車制造業(yè)間接利稅簡(jiǎn)析。汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)眾多，上下游的產(chǎn)業(yè)體系幾乎覆蓋了民用工業(yè)的方方面面[13]，如果將這些間接稅收考慮在內(nèi)，汽車產(chǎn)業(yè)利稅總額將顯著增加。例如，在應(yīng)稅消費(fèi)品中，除了整車產(chǎn)品(稅率根據(jù)排量按1%～40%不等)外，汽車產(chǎn)業(yè)還相應(yīng)帶動(dòng)了成品油、汽車輪胎(稅率3%)的消費(fèi)稅貢獻(xiàn)。又如，一些合資品牌乘用車需要進(jìn)口主要部件，還相應(yīng)帶動(dòng)了進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口增值稅收入。

利稅數(shù)額巨大的成品油產(chǎn)業(yè)受汽車產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)大，當(dāng)前中國(guó)每年新增石油消費(fèi)量的70%以上被汽車所消耗。成品油產(chǎn)業(yè)中約1/3～1/2的利稅來(lái)自汽車。2013年成品油產(chǎn)業(yè)共繳納國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅2730億元、國(guó)內(nèi)增值稅827億元、企業(yè)所得稅53億元[9]，總體而言，在該領(lǐng)域中央財(cái)政為主要收入方。自2009年1月1日實(shí)施成品油稅費(fèi)改革以來(lái)，2009～2013年中央對(duì)地方實(shí)施成品油稅費(fèi)改革稅收返還，每年定額返還1531.1億元，隨著成品油稅收收入的增長(zhǎng)，其在總體收入中的占比逐年下降。以2013年為例，稅收返還占成品油總稅收的39.8%。

由于汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)的間接稅收涉及到其他眾多產(chǎn)業(yè)，無(wú)法確切判定汽車產(chǎn)業(yè)在其中所覆蓋的部分和關(guān)聯(lián)的程度。同時(shí)，調(diào)整間接稅收制度對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)的影響是間接的，并將波及汽車之外的眾多產(chǎn)業(yè)，需要更加綜合、系統(tǒng)地考量，這不是本文研究的重點(diǎn)。因此，下文的分析主要基于汽車制造業(yè)的直接利稅。

三、中國(guó)汽車稅收分配機(jī)制的問(wèn)題解析

政府的財(cái)政支出與稅制結(jié)構(gòu)間存在雙向互動(dòng)，稅收收入制約了財(cái)政支出的規(guī)模，財(cái)政支出又反向要求有適當(dāng)?shù)亩愔平Y(jié)構(gòu)與之適應(yīng)，而各級(jí)政府的職能范圍及實(shí)現(xiàn)方式?jīng)Q定了對(duì)稅收收入總量的需求?？梢院侠硗茢?，在汽車產(chǎn)業(yè)中，中央與各地方政府均應(yīng)具有相互匹配的財(cái)權(quán)與事權(quán)。從上文的分析和測(cè)算可知，2013年中國(guó)汽車制造業(yè)直接利稅共計(jì)6510億元，其中，中央政府約有4722億元的稅收收入，地方政府約有1788億元的稅收收入。下文將進(jìn)一步闡述汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)收支之間存在的主要問(wèn)題。

1．汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)支出分析。支出方面，道路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)是直接面向汽車產(chǎn)業(yè)的基建開銷。上世紀(jì)五十年代，中央政府就將公路建設(shè)中除國(guó)防公路之外的建設(shè)投資任務(wù)交給了地方政府。雖然公路建設(shè)的融資模式經(jīng)過(guò)多年的探索和不斷創(chuàng)新，但以地方政府財(cái)政投入為主的格局并沒(méi)有太大變化?？傮w上，中國(guó)公路建設(shè)采用“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化投融資格局，其中地方籌資為主體，地方財(cái)政為公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的主要承擔(dān)者。

在中國(guó)公路體系中，絕大多數(shù)為普通非收費(fèi)公路，而對(duì)高速公路普遍采取收費(fèi)方式，分為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路與還貸性收費(fèi)公路。截至2014年底，中國(guó)收費(fèi)公路里程為16.26萬(wàn)公里，占公路總里程446.39萬(wàn)公里的3.6%。收費(fèi)公路年度收支情況如圖2所示，其收入為年通行費(fèi)收入，而支出則包括還本付息支出、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出、運(yùn)營(yíng)管理支出、稅費(fèi)支出及其他支出等，2014年收支缺口為1571億元。如果將普通非收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)、管理等支出考慮在內(nèi)，我國(guó)道路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的收支缺口將遠(yuǎn)不止于此。

圖2 2014年全國(guó)收費(fèi)公路的收支情況

同時(shí)，近年來(lái)中國(guó)公路建設(shè)投資總額如圖3所示，呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。交通部《2013年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2013年全年完成公路建設(shè)投資13 692億元。其中，高速公路建設(shè)完成投資7298億元，普通國(guó)、省道建設(shè)完成投資3900億元，農(nóng)村公路建設(shè)完成投資2495億元。毋庸置疑，地方公共財(cái)政是公路建設(shè)投資的主導(dǎo)，需要引導(dǎo)和帶動(dòng)相關(guān)的投融資機(jī)制的建立。

圖3 2010～2014年公路建設(shè)投資額及增長(zhǎng)速度

2．中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的矛盾。目前中國(guó)的地方稅體系是以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種、以所得稅為輔助稅種的架構(gòu)格局，盡管稅種數(shù)量最多，但由于稅源分散、收入體量小而影響較小，重構(gòu)中國(guó)地方稅收體系成為當(dāng)務(wù)之急。[14]當(dāng)前，國(guó)家在平衡中央與地方汽車稅的收支間也有一些舉措，具體可以分為以下三項(xiàng)：其一，稅收返還。包括增值稅和消費(fèi)稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油稅費(fèi)改革稅收返還。不過(guò)，地方上解又抵消了約21.2%的稅收返還總額，并且稅收返還沒(méi)有?？顚Ｓ玫戎贫纫?guī)定，稅款流向并不明朗。2013年增值稅和消費(fèi)稅兩稅返還占總額的10.7%，所得稅返還占總額的3.8%，客觀上稅收返還數(shù)額較小、效果不足。其二，以彌補(bǔ)原養(yǎng)路費(fèi)損失為目的、屬于一般性轉(zhuǎn)移支付的成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。2010～2013年的轉(zhuǎn)移支付金額分別為350億元、581億元、610億元、690億元，其規(guī)模尚難以彌補(bǔ)日趨擴(kuò)大的道路收支赤字，基本不可能有盈余來(lái)補(bǔ)充其他開銷。其三，包含在交通運(yùn)輸專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)的車輛購(gòu)置稅專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。自2010年起國(guó)家引入交通運(yùn)輸專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，主要覆蓋公路建設(shè)及公路運(yùn)輸，水路、鐵路運(yùn)輸，石油價(jià)格改革補(bǔ)貼，以及對(duì)城市公交、農(nóng)村客運(yùn)、出租車行業(yè)的補(bǔ)助等，并不局限于汽車產(chǎn)業(yè)。2011～2013年交通運(yùn)輸專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付金額均為3000億元左右。2013年中央對(duì)地方實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共3416億元，其中包括來(lái)自車輛購(gòu)置稅的資金2379億元。財(cái)建〔2014〕654號(hào)規(guī)定采用項(xiàng)目法分配車購(gòu)稅，對(duì)地方給予補(bǔ)助，以促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。但目前屬于補(bǔ)丁式方案，且執(zhí)行情況尚不可知。

從上文分析可知，僅占公路總里程3.6%的收費(fèi)公路的收支缺口已經(jīng)與地方財(cái)政當(dāng)年的汽車直接利稅規(guī)模相當(dāng)，顯然地方財(cái)政無(wú)力承擔(dān)包括普通公路在內(nèi)的所有道路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。2015年7月交通部發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿擬將高速公路收費(fèi)常態(tài)化，再度印證了當(dāng)前地方政府在公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)方面財(cái)力不足的事實(shí)。實(shí)際上，除了道路基建支出外，地方政府還需要承擔(dān)治理環(huán)境污染、交通擁堵、停車位不足等方面的其他開銷，是解決諸多汽車社會(huì)問(wèn)題的實(shí)際負(fù)擔(dān)者。而汽車制造業(yè)直接利稅中的大部分上交了國(guó)家，少量的稅收返也并未指定用于汽車產(chǎn)業(yè)，且轉(zhuǎn)移支付總體力度非常有限。由此可知，地方政府在汽車產(chǎn)業(yè)中的財(cái)權(quán)與事權(quán)間不夠均等，這也是地方政府根本解決交通擁堵、環(huán)境污染、停車資源等問(wèn)題動(dòng)力不足的主要原因之一。

3．制造地與使用地在財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的矛盾。表3呈現(xiàn)了2013年汽車制造業(yè)地方直接利稅的分配結(jié)構(gòu)，汽車產(chǎn)業(yè)的地方稅收約四分之三集中于制造地，使用地僅占四分之一；加之缺少?？顚Ｓ弥贫?，使用地財(cái)政在地方汽車稅收體系中獲益甚少。

在事權(quán)方面，制造地政府的產(chǎn)業(yè)管理集中在生產(chǎn)制造階段的短期監(jiān)管，并不直接涉及對(duì)汽車消費(fèi)與使用的管理問(wèn)題，且生產(chǎn)階段的工廠污染等較為集中，易于通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)等直接控制。而消費(fèi)地政府則是面向汽車社會(huì)的“基層單元”，需要直面汽車消費(fèi)與使用中引發(fā)的交通和環(huán)境等問(wèn)題，且對(duì)車輛的長(zhǎng)期使用需要有效的管理和持續(xù)的投入。顯然是汽車使用地政府承擔(dān)了治理汽車社會(huì)問(wèn)題的大部分責(zé)任。

客觀上，汽車使用地(消費(fèi)地)政府從車市增長(zhǎng)中所得的稅收收益最少，承擔(dān)的管理任務(wù)最重，制造地與使用地在財(cái)權(quán)與事權(quán)上嚴(yán)重失衡。使用地政府迫切需要在汽車稅收中“有‘利’可圖”、在解決汽車社會(huì)問(wèn)題時(shí)“有錢可用”。

4．地方政府發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)與治理汽車社會(huì)問(wèn)題之間的偏頗。在現(xiàn)有的地方汽車稅收體系中，營(yíng)業(yè)稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、資源稅、房產(chǎn)稅和車船稅等稅種是法定的地方財(cái)政的固定收入，但數(shù)額均有限。與汽車制造高度相關(guān)的國(guó)內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等是可以額外爭(zhēng)取到的財(cái)政收入，且由于是主體稅種，數(shù)額更多(如圖3所示)。這成為地方政府積極招商引資、爭(zhēng)相上馬汽車生產(chǎn)項(xiàng)目(尤其是整車項(xiàng)目)的直接推動(dòng)力之一。甚至不乏地方政府為了吸引財(cái)源和拉高GDP而展開財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，如承諾低成本土地、定向執(zhí)行財(cái)稅返還和貼息貸款等。然而，從國(guó)家層面來(lái)看，各地采用補(bǔ)貼、財(cái)稅優(yōu)惠等方式“爭(zhēng)搶”整車項(xiàng)目無(wú)益于產(chǎn)業(yè)的合理布局，甚至可能衍生出產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)。特別是相對(duì)于自主品牌，實(shí)力更強(qiáng)、規(guī)模更大的合資品牌汽車企業(yè)更受地方政府的歡迎，往往能夠獲得更大力度的支持和優(yōu)惠，這在一定程度上反而對(duì)自主品牌構(gòu)成了一種“隱性”的不公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)做強(qiáng)中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。[15]為此，采取有效手段將地方政府的行為從市場(chǎng)行為中抽離并強(qiáng)化其公共服務(wù)職能，將十分關(guān)鍵。[16]另外，財(cái)權(quán)缺失使得使用地政府普遍傾向于采用簡(jiǎn)單直接的行政手段治理汽車社會(huì)問(wèn)題，而非積極推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、持續(xù)完善城市規(guī)劃。限購(gòu)限行成為地方治理交通擁堵的主流行政手段，中國(guó)陸續(xù)采用限購(gòu)政策的城市已有7個(gè)，包括北京、上海、貴陽(yáng)、廣州、天津、杭州、深圳，業(yè)界普遍預(yù)測(cè)這一名單還將持續(xù)增加。

綜上，各地陷入了“爭(zhēng)相引進(jìn)發(fā)展汽車制造業(yè)，卻限制汽車在本地使用”的怪圈，地方汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與汽車和諧社會(huì)之間的矛盾正呈現(xiàn)日益激烈之勢(shì)，而汽車制造業(yè)本身和廣大消費(fèi)者都是直接的受害者。顯然，這對(duì)于未來(lái)構(gòu)建節(jié)能型的和諧汽車社會(huì)、綜合系統(tǒng)解決城市交通問(wèn)題都極為不利。

四、國(guó)外汽車稅收概述

實(shí)際上，稅收應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“受益者負(fù)擔(dān)”的公平原則是很多發(fā)達(dá)國(guó)家的共同經(jīng)驗(yàn)和普遍共識(shí)。各國(guó)政府對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)采用的稅制各有不同，相關(guān)稅收的用途也存在差異，但大都遵循上述原則。圖4以一輛轎車為例，將車輛全生命周期內(nèi)的相關(guān)稅種折合為年度稅負(fù)，并顯示了美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、西班牙、瑞士、英國(guó)財(cái)政用于道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)支出的汽車相關(guān)稅種結(jié)構(gòu)?？梢钥吹?，歐洲各國(guó)均主要依賴于燃油稅收入來(lái)覆蓋道路建設(shè)支出，車輛保有稅則位列第二，而車輛購(gòu)置稅的份額微乎其微。

圖4 2012年各國(guó)用于道路建設(shè)的輕型車主體稅種分布

大部分歐洲國(guó)家對(duì)燃油征收重稅。汽車產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)的德國(guó)就以高昂的燃油稅而著稱，其燃油稅收入不僅可以覆蓋道路建設(shè)支出，還可以用于支付義務(wù)養(yǎng)老金保險(xiǎn)者的退休金支出。即便如此，仍有學(xué)者通過(guò)量化評(píng)估研究認(rèn)為，德國(guó)燃油稅至少還有48%的上升空間。[17]除匈牙利以外的其他歐盟國(guó)家，汽車稅收收入均大于道路開銷，即便計(jì)入空氣污染、噪音、事故等其他外部成本，仍有超過(guò)一半的國(guó)家可以實(shí)現(xiàn)汽車稅收盈余。[18，19]

美國(guó)是分權(quán)為主的分稅制國(guó)家，地方在生產(chǎn)、批發(fā)、銷售環(huán)節(jié)均有銷售稅收入。此外，地方政府擁有地方燃油消費(fèi)稅稅率的立法權(quán)，可以根據(jù)道路建設(shè)需要征收地方燃油稅。不過(guò)，美國(guó)以極低的燃油稅稅負(fù)著稱，加之高速公路基本不收費(fèi)，相關(guān)財(cái)政收入無(wú)法負(fù)擔(dān)公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)資金。[18，20，21]為此，近年來(lái)聯(lián)邦政府的高速公路信托基金(Highway Trust Fund，專門用于高速公路及其他交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù))均享受國(guó)家財(cái)政一般基金(General Fund，主要來(lái)源于個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅等)的撥款支持。每年美國(guó)財(cái)政需要超過(guò)10 000億美元的資金用于道路建設(shè)維護(hù)與相關(guān)服務(wù)[18，22]，足見(jiàn)政府的重視，美國(guó)能建成發(fā)達(dá)的汽車社會(huì)也在情理之中。

日本的汽車稅制相對(duì)復(fù)雜，在主要涉及的稅種中，汽車稅、微型汽車稅和汽車購(gòu)置稅(自2015年10月1日起因消費(fèi)稅稅率增加為10%而同步取消征收)都是地方稅，汽車重量稅為國(guó)家稅?；凇笆芤嬲哓?fù)擔(dān)”的思想，日本政府規(guī)定汽車產(chǎn)業(yè)稅收中的7種只能用于道路的維護(hù)。上述稅收設(shè)置使日本汽車社會(huì)得以進(jìn)入“汽車保有量擴(kuò)大—稅收增加—道路建設(shè)擴(kuò)張—汽車保有量繼續(xù)擴(kuò)大”的良性循環(huán)。

五、結(jié)論與建議

在建設(shè)汽車強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程中，稅收作為政策法規(guī)中主要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段之一，其重要作用和改進(jìn)空間不容忽視。[2]當(dāng)前中國(guó)汽車稅制在收入分配方面存在明顯缺失，為更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，亟需優(yōu)化調(diào)整。

可以預(yù)見(jiàn)，構(gòu)建和諧汽車社會(huì)、治理交通環(huán)境等多方面問(wèn)題需要大量持續(xù)的開支，因而汽車產(chǎn)業(yè)利稅更應(yīng)“取之于車、用之于車”。理想的汽車稅制應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，保障汽車社會(huì)的和諧有序。地方建設(shè)發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施以滿足汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和百姓便捷出行的需要，并成為未來(lái)智慧交通和智慧城市的重要組成部分。中央政府從宏觀全局上做好汽車稅制的統(tǒng)籌規(guī)劃，并適當(dāng)下放稅收權(quán)限。地方政府在汽車稅收上擁有平衡的財(cái)權(quán)與事權(quán)，且可以借由專款專用制度等為建設(shè)和諧汽車社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。

基于當(dāng)前中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)稅制中中央與地方、制造地與使用地之間事權(quán)與財(cái)權(quán)存在明顯不平衡的問(wèn)題，從支撐汽車強(qiáng)國(guó)建設(shè)以及推動(dòng)整個(gè)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)出發(fā)，本文針對(duì)汽車稅收分配機(jī)制，提出以下具體改進(jìn)建議：

第一，通過(guò)稅種結(jié)構(gòu)變更、轉(zhuǎn)移支付等方式合理平衡中央與地方間汽車稅收的分配比例，為地方治理汽車社會(huì)問(wèn)題提供必要的財(cái)力支持，確保和督促地方更積極地應(yīng)對(duì)及解決汽車社會(huì)的全面挑戰(zhàn)。同時(shí)，汽車稅收應(yīng)更側(cè)重于車輛在保有及使用階段的稅收，并且相關(guān)稅種設(shè)置應(yīng)以地方財(cái)政收入為主。

第二，逐步適度、適時(shí)下放稅權(quán)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)同樣存在差異，統(tǒng)一的汽車稅收體制未必有普適的最佳效果。中央可以考慮適度給予地方政府設(shè)稅權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)等，以便因地制宜地發(fā)揮稅收的杠桿作用。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立擁堵稅，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段緩解交通壓力；而地方人大也要發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效用，確保擁堵稅真正用于解決交通擁堵問(wèn)題。從這個(gè)意義上講，合理的汽車稅制改革完全可能為地方政府治理?yè)矶潞铜h(huán)境問(wèn)題帶來(lái)一種全新的出發(fā)點(diǎn)和可能性。

第三，設(shè)立更明確的專款專用制度、治理成效標(biāo)準(zhǔn)以及配套的嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)制，有效使用和分配汽車產(chǎn)業(yè)稅收，一方面保障地方政府的財(cái)力和動(dòng)力，另一方面保障相關(guān)舉措落實(shí)到位。如可借鑒日本對(duì)相關(guān)汽車稅收的處理方式，將汽車稅收定向用于道路建設(shè)、城市規(guī)劃、停車設(shè)施擴(kuò)建等基礎(chǔ)工程上。唯有提升政府的公共服務(wù)水平，“用車難、停車難”的情況才能逐漸得到有效緩解。

第四，設(shè)立透明化的轉(zhuǎn)移支付制度，將汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)利稅更明確、清晰、合理地劃撥給使用地財(cái)政。從國(guó)家層面合理統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置財(cái)政資源，平衡制造地與使用地財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的矛盾。應(yīng)當(dāng)減輕地方在生產(chǎn)階段的稅收，在使用階段應(yīng)有更多的實(shí)質(zhì)性稅收收入。中央也可以考慮將部分汽車稅收根據(jù)地方汽車使用量和消費(fèi)量等按配比下放。

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