從系統(tǒng)角度破解城市問(wèn)題

賀斌

10月19日，上海西郊。目前中國(guó)在城市生活的有7億多人口，其中5億是城市居民，2億是農(nóng)民工，占城市人口的1/3，因此，能否真正從心理上接受農(nóng)民工成為市民，將是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)。

時(shí)隔37年，2015年12月20日，中央城市工作會(huì)議再次召開(kāi)。這也是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的第二次最高規(guī)格的“全國(guó)城市工作會(huì)議”。中央層面再次將城市工作列為重大政務(wù)主題來(lái)研究，因此格外受到關(guān)注。

在受訪的專家看來(lái)，此次中央城市會(huì)議的召開(kāi)，預(yù)示著中國(guó)的城市發(fā)展思路將由碎片化發(fā)展轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化發(fā)展模式，從著重建設(shè)城市轉(zhuǎn)向城市治理模式，從而破解目前城市發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題。

發(fā)展的新時(shí)期

此次召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議，對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市的發(fā)展情況進(jìn)行了分析判斷：在經(jīng)過(guò)世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程后，中國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)期。

同時(shí)，會(huì)議明確提出未來(lái)城市工作的六大原則：尊重城市發(fā)展規(guī)律;統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu);統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié);統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力;統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，和統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體。

此外，會(huì)議還提出，將在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展。同時(shí)會(huì)議還為城市發(fā)展劃定了“水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線”等六條紅線。而城市的交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，也要按照綠色循環(huán)低碳的理念進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

在《中國(guó)新聞周刊》采訪的一些專家和業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，從中央層面召開(kāi)此次會(huì)議是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、總體性、全局性的安排，是基于現(xiàn)在城市發(fā)展階段面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，遵循了頂層設(shè)計(jì)的完整思路，會(huì)上提出的一些觀點(diǎn)，也非常具有現(xiàn)實(shí)性、緊迫性和創(chuàng)新性。

在中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)石楠看來(lái)，此次會(huì)議最重要的一點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)了城市工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，提出了城市本身的系統(tǒng)性和城市工作需要遵循的系統(tǒng)原則，這是一個(gè)巨大的突破，“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)不僅僅是制度要?jiǎng)?chuàng)新、理念要?jiǎng)?chuàng)新，理論也要?jiǎng)?chuàng)新，我覺(jué)得這就是理論創(chuàng)新的標(biāo)志?！?/p>

他表示，城市是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須要有更高的管理技能和管理思路，而系統(tǒng)性也正是城市社會(huì)和農(nóng)業(yè)社會(huì)最本質(zhì)的差異。“這次是從中央層面，而且是從最高決策層，從方針政策層面來(lái)提出城市工作的系統(tǒng)性，我感到非常欣慰。”石楠說(shuō)。

近年來(lái)業(yè)界對(duì)于召開(kāi)全國(guó)性城市工作會(huì)議的呼聲一直高漲，2010年9月底，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布了《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》研究報(bào)告，包括農(nóng)民工市民化、城市化空間布局、城市化的主體形態(tài)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)、住房制度和房地產(chǎn)發(fā)展、城市建設(shè)資金來(lái)源以及農(nóng)民工市民化后承包地和宅基地處置等在內(nèi)的一些重大問(wèn)題均有提及。

同時(shí)，《中國(guó)發(fā)展報(bào)告》課題組建議，每年以中共中央名義召開(kāi)中央城市工作會(huì)議，統(tǒng)籌研究城市化發(fā)展中的新問(wèn)題，制定城市化發(fā)展的大政方針和政策，部署農(nóng)民工市民化、城市群發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)、城市住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等方面的工作。

實(shí)際上，早在上一次全國(guó)城市工作會(huì)議召開(kāi)之后，中共中央下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》，基本清定了此后約30年時(shí)間中城市建設(shè)和發(fā)展工作的基本思路。

在一些業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，時(shí)隔37年的兩次會(huì)議處于不同的時(shí)代背景，都適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平的需要。

“1978年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和世界差距很大，當(dāng)時(shí)面臨的城市化問(wèn)題沒(méi)有現(xiàn)在復(fù)雜和緊迫，那時(shí)候討論大中小城市問(wèn)題，更多的是看到西方存在這些問(wèn)題;那時(shí)候討論大城市好還是小城市好，主要是受蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)影響，希望按照生產(chǎn)資源和生產(chǎn)力配置來(lái)組織安排城市布局。”清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系主任吳唯佳向《中國(guó)新聞周刊》介紹道。

當(dāng)時(shí)，中國(guó)剛開(kāi)始搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，城市化水平很低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也很低。而現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)則完全不同。

“大的環(huán)境變了，才導(dǎo)致我們可能需要一系列新的政策、新的舉措、新的理念?！笔治稣f(shuō)。

在他看來(lái)，這兩次會(huì)議，中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)也不同。1978年的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中心任務(wù)，“白貓黑貓，抓到老鼠就是好貓”，把經(jīng)濟(jì)搞上去，是壓倒一切的大局，所以那時(shí)候的重點(diǎn)是趕上發(fā)達(dá)國(guó)家，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和騰飛，能夠把總量做大，采取了改革開(kāi)放政策，采取了“讓一部分人，一部分地區(qū)先富起來(lái)”這種差異化的政策。

“從經(jīng)濟(jì)關(guān)系角度來(lái)講，現(xiàn)在一方面要繼續(xù)增長(zhǎng)，繼續(xù)做大蛋糕，另一方面是怎么切蛋糕，怎么實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分配更公平?！笔颉吨袊?guó)新聞周刊》表示，現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了第一步，即“讓一部分人，一部分地區(qū)先富起來(lái)”，正開(kāi)始進(jìn)入第二步，就是讓剩下的一部分人跟著先富起來(lái)的一部分人共同富裕，實(shí)現(xiàn)全面小康，這是很大挑戰(zhàn)。

“現(xiàn)在是很重要的時(shí)間點(diǎn)。隨著國(guó)家城市人口數(shù)量越來(lái)越大，工業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重越來(lái)越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市發(fā)展的依存度也越來(lái)越密切，在一定程度上，甚至可以說(shuō)城市發(fā)展本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。中國(guó)正處在一個(gè)交匯點(diǎn)上，在這個(gè)時(shí)候，停下來(lái)仔細(xì)思考研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的相互關(guān)系，十分有必要?！?吳唯佳表示，這次會(huì)議能將城市工作提到中央的高度，可以說(shuō)對(duì)新時(shí)期乃至未來(lái)一段時(shí)間，城市發(fā)展和城市工作在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略布局的重要地位發(fā)出的了一個(gè)明確信號(hào)。

城市化和“城市病”

1979年，美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆在總結(jié)歐美城市化發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，把城市化的軌跡概括為拉長(zhǎng)的S型曲線。

他把城市化進(jìn)程分為三個(gè)階段：一是城市化起步階段，城市化水平較低，發(fā)展速度也較慢，農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位;二是城市化加速階段，人口向城市迅速聚集，城市化推進(jìn)很快。隨著人口和產(chǎn)業(yè)向城市集中，市區(qū)出現(xiàn)了勞動(dòng)力過(guò)剩、交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡化等問(wèn)題，小汽車普及后，許多人和企業(yè)開(kāi)始遷往郊區(qū)，出現(xiàn)了郊區(qū)城市化現(xiàn)象;三是城市化成熟階段，城市化水平比較高，城市人口比重的增長(zhǎng)趨緩甚至停滯。在有些地區(qū)，城市化地域不斷向農(nóng)村推進(jìn)，一些大城市的人口和工商業(yè)遷往離城市更遠(yuǎn)的農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，使得大城市人口減少，出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。

對(duì)三個(gè)階段的劃分，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為城市化水平在30%以下為起步期;30%～70%為快速發(fā)展期;70%以上為穩(wěn)定期。其中，快速發(fā)展期以50%為界，分為兩個(gè)階段：50%之前是增速發(fā)展階段，50%～70%是降速發(fā)展階段。

根據(jù)中國(guó)社科院2015年9月發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)》，截至2014年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到54.8%，預(yù)計(jì)到2020年將超過(guò)60%，到2030年將達(dá)到70%左右。

“目前中國(guó)城市化發(fā)展已經(jīng)到了快速發(fā)展的降速階段，城市化發(fā)展速度會(huì)逐步下降，不能再人為推動(dòng)加速城市化?！敝袊?guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)石楠對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，在積極推動(dòng)城市化的同時(shí)，要把質(zhì)量提升作為這一階段的核心任務(wù)，實(shí)現(xiàn)速度和質(zhì)量并重，而且更加注重質(zhì)量。

隨著城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的人涌向北上廣等特大城市，造成這些地方的公共服務(wù)資源越來(lái)越緊張，本地居民和外來(lái)移民之間的矛盾也愈加激烈;樓房越來(lái)越高，也越來(lái)越貴;交通等基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重不足，又造成城市擁堵和效率低下;空間越來(lái)越小，環(huán)境越來(lái)越差，空氣越來(lái)糟糕。當(dāng)人們一窩蜂涌向大城市和城市時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)“城市”這個(gè)曾經(jīng)承載著夢(mèng)想的詞匯，逐漸變成了一場(chǎng)噩夢(mèng)。

“這是‘城市病?！庇腥税l(fā)明了這個(gè)詞，殘酷卻又精準(zhǔn)。

對(duì)此，吳唯佳卻沒(méi)有這么悲觀，在他看來(lái)，這些都是發(fā)展中的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來(lái)越高，城市總是處在基礎(chǔ)設(shè)施供給和需求不平衡之中。城市本身是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎和動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)總會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面的問(wèn)題，需要通過(guò)發(fā)展和轉(zhuǎn)型來(lái)解決。

“城市化不完全是個(gè)數(shù)字和百分比，也不光是戶籍制度。在未來(lái)，也許有一部分人在農(nóng)村生活，卻從事城市的工作和勞動(dòng)，不能以城市邊界劃定農(nóng)村和城市的生活?！眳俏颜f(shuō)。

在石楠看來(lái)，城市發(fā)展到現(xiàn)階段，一些社會(huì)矛盾和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都會(huì)暴露出來(lái)?，F(xiàn)在已不僅僅是供需總量矛盾的問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)不平衡，效益不高的問(wèn)題。更重要的是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市居民有了新的訴求，不僅要擁有自己一部分財(cái)產(chǎn)，更重要的是參與整個(gè)社會(huì)財(cái)富的分配，參與到社會(huì)治理的過(guò)程，由此也出現(xiàn)了很多社會(huì)矛盾，而“城市病”只是一個(gè)表征現(xiàn)象。矛盾的解決不能只靠城市里的每個(gè)個(gè)體，不能只靠某一個(gè)政策、某一個(gè)文件、某一個(gè)部門解決，必須是靠系統(tǒng)的思路，靠規(guī)劃，綜合地解決。

市民化的關(guān)鍵在縣域和小城鎮(zhèn)

在城市化的過(guò)程中，一個(gè)重要因素就是農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。石楠認(rèn)為，應(yīng)該從制度層面提出來(lái)加以解決?！拔覀?cè)谶^(guò)去30多年，特別是改革開(kāi)放初期，將城門打開(kāi)讓農(nóng)民進(jìn)城，卻并沒(méi)有真正給他們一個(gè)平等的安家樂(lè)業(yè)的機(jī)會(huì)，很少關(guān)注這2億多農(nóng)民工是否在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面享有和城市居民一樣的權(quán)利和機(jī)會(huì)?！?/p>

但他同時(shí)指出，除了制度，還需要原有的城市市民轉(zhuǎn)變觀念，真正從心理上接納他們。

目前中國(guó)在城市生活的有7億多人口，其中5億是城市居民，2億是農(nóng)民工，占城市人口的1/3，因此，能否真正從心理上接受農(nóng)民工成為市民，將是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)。

對(duì)此，吳唯佳表示，城市化率主要是看常住人口，但實(shí)際上常住人口中的常住外來(lái)人口，也即農(nóng)民工的比例還很高。我國(guó)以城市戶籍人口計(jì)算的城市化率也只有40%左右。從城市人口的流動(dòng)狀態(tài)來(lái)講，由于人口流動(dòng)是城市的主要特點(diǎn)，市民化就不能追求百分百，因?yàn)檫@不符合城市人口流動(dòng)的規(guī)律。

“不可能所有人都成為城市市民，農(nóng)業(yè)是國(guó)家發(fā)展的根本，我們國(guó)家還需要一定比例的農(nóng)業(yè)人口。對(duì)于城市而言，一年大概有多少常住外來(lái)務(wù)工人口轉(zhuǎn)為市民，需要遵循城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)安置能力等基本條件，根據(jù)各地發(fā)展?fàn)顩r來(lái)決定?！眳俏驯硎?。

那么，應(yīng)該在哪兒實(shí)現(xiàn)市民化？是北上廣這樣的特大城市嗎？對(duì)此，石楠給出了否定答案，在他看來(lái)，全國(guó)有600多個(gè)城市2萬(wàn)多個(gè)鎮(zhèn)，從導(dǎo)向來(lái)講，不能把以大城市為中心的城市群作為農(nóng)民工市民化的主體，而是要把縣域城鎮(zhèn)化，縣城以下的建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化，作為農(nóng)民工就地就近城鎮(zhèn)化的最主要流向。

“但問(wèn)題是這些縣域和鎮(zhèn)本身承載力是否足夠，有沒(méi)有一定的吸引力？如果吸引力不夠，承載力不夠，就業(yè)也不夠，怎么能吸引農(nóng)民往那兒去？大家還是會(huì)往特大城市擁堵，所以需要相關(guān)制度和政策的配合，甚至還需要一些具體措施?！?/p>

石楠解釋說(shuō)，比如有關(guān)政策資源、資金和人才、項(xiàng)目等，要給予中小城市和小城鎮(zhèn)更多傾斜，還要加大培訓(xùn)力度，幫助農(nóng)民工提高素質(zhì)、提高技術(shù)、提高能力，這需要政府、教育機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織一起來(lái)做?！笆忻窕顷P(guān)注社會(huì)長(zhǎng)治久安的非常重要的戰(zhàn)略問(wèn)題，一定要從制度層面加大力度。”石楠說(shuō)。

讓市民參與規(guī)劃治理

此次會(huì)議對(duì)城市工作提出了五個(gè)統(tǒng)籌的要求，基本囊括了城市工作的方方面面，受到了業(yè)內(nèi)和學(xué)者的普遍贊同。

其中，統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體最為核心，旨在提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性。這也將城市工作的落腳點(diǎn)最終放到了“人”的上面。

“這就是一種治理能力現(xiàn)代化基本思路的落實(shí)。”石楠認(rèn)為，整個(gè)城市工作涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育很多領(lǐng)域，而大量的行為主體是企業(yè)，中國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善階段，市場(chǎng)主體在很多時(shí)候起關(guān)鍵作用，政府只是搭臺(tái)，制定規(guī)則和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，民眾才是社會(huì)最關(guān)鍵的參與者和管理者，不能簡(jiǎn)單看作人民城市人民建。

“這也是下一步城市工作中迫切需要解決的問(wèn)題。”石楠認(rèn)為，必須提高全社會(huì)的城市意識(shí)，使大家意識(shí)到自己生活在城市社會(huì)，需要一套新的城市治理理念，不能按照管農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)耕文明的思路管理城市，這無(wú)論是對(duì)決策者和相關(guān)部門，還是對(duì)于企業(yè)和社會(huì)公眾，都是需要特別強(qiáng)調(diào)并關(guān)注的。

在受訪者們看來(lái)，此次會(huì)議最重要的突破是強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌“政府、社會(huì)、市民”等三大主體，“鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，其中核心要義是關(guān)注生活在城市里的人”。