程 煜,林玥希,鄒秀琦,張廷玉,林羽珊,祁新華,2,3*
(1.福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院; 2.福建省濕潤亞熱帶山地生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗室培育基地;
3.福建師范大學(xué)地理研究所,福建 福州 350007)
大城市邊緣區(qū)人居環(huán)境問題及其優(yōu)化調(diào)控研究
——以廣州市為例
程煜1,2,林玥希1,鄒秀琦1,張廷玉1,林羽珊1,祁新華1,2,3*
(1.福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院; 2.福建省濕潤亞熱帶山地生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗室培育基地;
3.福建師范大學(xué)地理研究所,福建 福州 350007)
[摘要]以廣州市邊緣區(qū)為典型案例,深入剖析了大城市邊緣區(qū)人居環(huán)境問題,包括過度依賴外資、生態(tài)環(huán)境隱患、建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、違章建筑、房地產(chǎn)開發(fā)失衡與基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后、傳統(tǒng)文化衰落等,并針對性地提出優(yōu)化調(diào)控措施:促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造與升級,完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套,實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合整治,加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)的政府引導(dǎo),推進(jìn)邊緣區(qū)管理體制改革;完善邊緣區(qū)規(guī)劃體系。
[關(guān)鍵詞]邊緣區(qū);人居環(huán)境“綜合癥”;優(yōu)化調(diào)控;廣州市
[收稿日期]2015-01-15
項目基金[基金項目]教育部人文社會科學(xué)項目(14YJCZH112);教育部留學(xué)回國人員科研([2014]1685號);福建省科技廳公益類項目(K3-360);福建省教育廳科技項目(JK2014007);大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練競賽國家項目(201410394017)。
[作者簡介]程煜(1976-),女,副教授,博士。研究方向:生態(tài)學(xué)。
通訊作者*為。
[中圖分類號]TU984;X321
[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
[文章編號]1671-6922(2015)02-0006-05
[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.02.002
Abstract:Taking Guangzhou City fringe as the case, the syndrome of human settlements in metropolis fringe, including excessive dependence on foreign capital, environmental deterioration, urban sprawl, illegal construction, real estate imbalance, infrastructure lag and traditional culture decline, is analyzed comprehensively. Countermeasures for optimization and regulation are proposed as follows, promoting the transforming and upgrading of industrial structure, improving the infrastructural and public service facilities, implementing the environmental protection and comprehensive treatment, strengthening the guidance of real estate development, and promoting the reform of the management system of metropolis fringe.
Syndrome, optimization and regulation of human settlements in metropolis fringe
——A case in Guangzhou
CHENG Yu1,2, LIN Yue-xi1, ZOU Xiu-qi1, ZHANG Ting-yu1, LIN Yu-shan1, QI Xin-hua1,2,3*
(1.CollegeofGeographicalSciences,F(xiàn)ujianNormalUniversity; 2.KeyLaboratoryforSubtropicalMountainEcology;
3.InstituteofGeography,FujianNormalUniversity,F(xiàn)uzhou,F(xiàn)ujian350007,China)
Key words: metropolis fringe; syndrome of human settlements; optimization and regulation; Guangzhou
一、研究背景與基本概念界定
作為人類生存和發(fā)展的地理空間,人居環(huán)境尤其是城市人居環(huán)境與人類的關(guān)系非常密切[1-2]。目前,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)與人們生活水平的提高,城市外圍地區(qū)、交通干道兩側(cè),以及生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的區(qū)域,已經(jīng)成為城市人遷移的理想去處。恰好具備這些因素的邊緣區(qū)則成為城市空間拓展的前沿地帶。20世紀(jì)80年代,我國開始了大城市居住空間的離心式擴(kuò)展。20世紀(jì)90年代以后,經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶動了居民購買力的提高,加上舊城改造、土地有償使用、住房制度改革等,邊緣區(qū)人居環(huán)境得到了長足發(fā)展。迄今為止,邊緣區(qū)樓盤業(yè)已成為住房供給的主要來源,邊緣區(qū)人居環(huán)境成為大城市人居環(huán)境發(fā)展的重點(diǎn)所在。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家大城市擴(kuò)展的歷程,邊緣區(qū)居住空間擴(kuò)展往往是大城市整體空間格局演化的前奏[3]。然而,由于我國長期實(shí)行的“二元體制”的影響還在發(fā)生作用,對邊緣區(qū)人居環(huán)境缺乏足夠的重視,沒有進(jìn)行有效的規(guī)劃引導(dǎo)與控制[4],尤其是在我國區(qū)域一體化與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中,大城市人居環(huán)境發(fā)展重心向邊緣區(qū)偏移,由此產(chǎn)生了一系列人居環(huán)境及其優(yōu)化調(diào)控問題,而國內(nèi)學(xué)術(shù)界對此的關(guān)注相對不足,與發(fā)達(dá)國家相比還有相當(dāng)大的差距[2,4-8]。
邊緣區(qū)人居環(huán)境是兼?zhèn)涑鞘信c鄉(xiāng)村人居環(huán)境特征,并具有獨(dú)特結(jié)構(gòu)、功能的人居環(huán)境類型。基于空間的視角,在全球城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村型人居環(huán)境向城市型人居環(huán)境演變,從封閉性的自我循環(huán)和自我發(fā)展,逐步向半自給、半開放的社會經(jīng)濟(jì)空間,乃至完全開放的城市空間演化。在這過程中,鄉(xiāng)村因素逐步減少,城市因素逐步增加,主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化,文化與生活方式由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)型,這些要素的變化帶動了地域性質(zhì)轉(zhuǎn)變和人居環(huán)境類型改變。相應(yīng)地,大城市人居環(huán)境重要性越來越突出,與此同時也出現(xiàn)了一系列令人擔(dān)憂的問題[3]。關(guān)心人居環(huán)境問題的專家稱之為“城市病”,包括人口膨脹、交通擁擠、住房緊張、資源匱乏、環(huán)境質(zhì)量下降、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平相對滯后、貧困與犯罪問題突出等。廣大農(nóng)村地區(qū)的情況也不樂觀,出現(xiàn)了“鄉(xiāng)村病”,諸如人口流失、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)萎縮、耕地面積減少、土地利用率低、鄉(xiāng)村工業(yè)無序發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重、能源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低、傳統(tǒng)文化喪失等。作為城鎮(zhèn)化前沿地帶的邊緣區(qū),同樣存在著諸多問題,并且集中了城市與鄉(xiāng)村人居環(huán)境的主要問題,本文將其稱為邊緣區(qū)人居環(huán)境“綜合癥”(圖1),包括經(jīng)濟(jì)面臨巨大挑戰(zhàn)、城市“攤大餅”式空間蔓延、住區(qū)空間結(jié)構(gòu)不合理、住宅開發(fā)結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)環(huán)境惡化、面源污染嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、個性和文化內(nèi)涵喪失、土地開發(fā)和管理混亂、社會問題突出等,且城市規(guī)模越大,其“癥狀”越突出。本文嘗試以廣州市為例,系統(tǒng)地探討人居環(huán)境問題及其優(yōu)化調(diào)控措施,旨在為大城市邊緣區(qū)人居環(huán)境良性發(fā)展提供一些有益啟示。
圖1 大城市人居環(huán)境問題示意圖
二、大城市邊緣區(qū)人居環(huán)境問題解析
廣州市作為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)之一的珠江三角洲的核心地區(qū),其邊緣區(qū)人居環(huán)境“綜合癥”較為典型,具體體現(xiàn)在以下幾方面:
(一)過度依賴外資帶來的巨大挑戰(zhàn)
在某種程度上,廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是建立在依賴外資及以土地?fù)Q取發(fā)展的基礎(chǔ)上。改革開放后,廣州市地區(qū)生產(chǎn)總值從1978年的43.09億元增加到2012年的13551.21億元,而同期常用耕地面積則從249479 hm2減少到99086 hm2,減幅近60%[9]。這種模式帶動了本地區(qū)廣大農(nóng)村的普遍富裕,為人居環(huán)境發(fā)展積累了大量的資金,有助于推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境向邊緣區(qū)人居環(huán)境形態(tài)轉(zhuǎn)型,部分地區(qū)甚至進(jìn)一步向城市人居環(huán)境形態(tài)發(fā)展。但這種模式卻有其與生俱來的弱點(diǎn),即以外資為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,勞動力、設(shè)備、技術(shù)、管理在很大程度上依靠外部力量。隨著土地資源的日益短缺,土地成本越來越高,勞動力成本也不斷提升。外資企業(yè)為了追求最大利潤,自然會尋找勞動力與土地豐富而價位最低的區(qū)位。正如當(dāng)年外資迅速涌入珠江三角洲一樣,若干年后外資企業(yè)也有可能以同樣的速度快速消退,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必然發(fā)生巨大變化,外來人口可能隨之轉(zhuǎn)移。屆時,外資企業(yè)和外來人口比較集中的邊緣區(qū),經(jīng)濟(jì)必然受到打擊,人居環(huán)境建設(shè)將面臨巨大挑戰(zhàn)。
(二)城市蔓延引發(fā)的生態(tài)環(huán)境隱患
由于大城市“攤大餅”式地向外蔓延,鄉(xiāng)村農(nóng)用地不斷地被蠶食,耕地與林地面積銳減,公共綠地被侵占。如花都區(qū)部分房地產(chǎn)開發(fā)商占據(jù)了水庫周圍、河流兩邊、風(fēng)景區(qū)與保護(hù)區(qū)附近生態(tài)環(huán)境優(yōu)美地段,形成巨大的環(huán)境隱患。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使一些污染工業(yè)遷往邊緣區(qū),嚴(yán)重地污染了邊緣區(qū)的河流、水庫和空氣。比較典型的如增城市仙村鎮(zhèn)。20世紀(jì)90年代初,該鎮(zhèn)不顧環(huán)境污染,上馬了120家小水泥廠,短時期內(nèi)工業(yè)總產(chǎn)值超過10億元,成為“中國水泥第一鎮(zhèn)”。然而,由于環(huán)境惡劣,1995-1999年,幾乎沒有一家外商到仙村投資設(shè)廠[10]。另外,大城市邊緣區(qū)的都市農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá),為了追求高產(chǎn)值,大量施用化肥和農(nóng)藥,造成了嚴(yán)重的面源污染。廣州市2012年農(nóng)藥施用總量 3206 t,化肥施用總量約294364 t,其中相當(dāng)部分集中于邊緣區(qū)。化肥平均施用水平為39 t/hm2[9],遠(yuǎn)高于全國的平均施用量 6 t/hm2[11],嚴(yán)重威脅居民的身體健康。
(三)管理混亂引發(fā)的建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張
邊緣區(qū)土地管理混亂,造成的城鎮(zhèn)空間拓展,其主要表現(xiàn)為自由分散模式。在目前集體土地權(quán)利主體模糊的背景下,少數(shù)村干部與部分民眾為了個人利益,大量興建臨時建筑,盲目發(fā)展“馬路經(jīng)濟(jì)”和“圍墻經(jīng)濟(jì)”。有的還以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名,集資興建廠房,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。2001-2013年,廣州建成區(qū)面積從297.50 km2飆升至1023.63 km2,增加了70%[9]。2000-2011年,廣州市建設(shè)用地也以38.6 km2的速度快速擴(kuò)張[12]。自由分散擴(kuò)張模式導(dǎo)致的結(jié)果是:建設(shè)混亂、功能區(qū)混雜,用地呈現(xiàn)明顯的自由性、無序性和分散性。這種土地開發(fā)模式給邊緣區(qū)人居環(huán)境帶來很大的影響,造成了土地資源浪費(fèi),獲得的收益也十分有限,難以支撐人居環(huán)境建設(shè)。
圖2 廣州市主要年份地區(qū)生產(chǎn)總值與常用耕地面積
(四)無序開發(fā)導(dǎo)致的違章建筑與特色喪失
由于部分本地人依靠出租土地和房屋就可以過上安逸的生活,于是形成了一類特殊的階層,他們不需要勞作,卻有穩(wěn)定的高收入,于是熱衷于自建高密度的住宅。加上土地權(quán)利主體模糊,農(nóng)用地違法使用缺乏監(jiān)控,“一戶一宅”的農(nóng)村宅基地管理形同虛設(shè)。據(jù)統(tǒng)計,到2013年,廣州市歷年積累下來的違章建筑多達(dá)1億m2,其中主要以村集體組織和社會資本為主體[13],大多集中在邊緣區(qū)。同時,邊緣區(qū)城鎮(zhèn)空間的發(fā)展缺乏特色,具有嶺南文化內(nèi)涵的建筑越來越少,取而代之的是千篇一律和盲目模仿國外的建筑風(fēng)格,致使建設(shè)“千城一面”,毫無特色可言。
(五)房地產(chǎn)開發(fā)失衡與基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后
邊緣區(qū)住宅結(jié)構(gòu)不合理,高檔別墅區(qū)偏多,而大眾急需的經(jīng)濟(jì)適用房和公益性建筑卻非常少。1999年,在廣州市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中,除了白云和番禺有部分經(jīng)濟(jì)適用房與公益性建筑外,增城與花都基本上沒有這方面的建設(shè);2000年和2001年,除了白云和花都有少量公益性建筑外,其他邊緣區(qū)根本沒有經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)(表1)。而在一些高尚社區(qū)中,頂極豪宅售價動輒幾百萬,甚至上千萬,令普通工薪階層望而卻步。
為了吸引顧客,開發(fā)商大都比較重視小區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施配套,對小區(qū)以外往往無暇顧及。相對于城市(核心區(qū))而言,邊緣區(qū)人居環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施配套往往比較滯后,甚至連房地產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的番禺區(qū)也不例外。僅以番禺區(qū)公共交通為例,2005年往返廣州老城區(qū)的公交線路僅17條,其中經(jīng)過主要住宅區(qū)的只有8條,并且只經(jīng)過麗江花園、祈福新村、南國奧園、廣地花園、廣州碧桂園等10個規(guī)模較大的住宅區(qū),大多數(shù)中小住宅區(qū)則無法顧及,居民出行很不方便[14]。當(dāng)然,近年來,在新的地鐵規(guī)劃中“南拓”和“東進(jìn)”的趨勢較為明顯,南部的番禺、南沙,東部的增城等邊緣區(qū)的公共交通將得到較大的改善[15]。
(六)過度商業(yè)化導(dǎo)致的傳統(tǒng)文化衰落
為了追求更高的利潤,邊緣區(qū)空間的建筑密度越來越大,容積率越來越高,大量擠占戲臺、街坊等傳統(tǒng)的文化空間,年輕人也不愿意傳承傳統(tǒng)的技藝,導(dǎo)致具有嶺南鮮明特色的傳統(tǒng)文化,包括節(jié)慶活動、民間信俗、民間文藝等均受到巨大的沖擊,甚至面臨著消失的境地。如何在高度商業(yè)化的背景下讓邊緣區(qū)的傳統(tǒng)文化適應(yīng)時代的需求,并煥發(fā)出新的活力,這是管理者與決策者應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)思考的課題。
表1 廣州市各行政區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)部分指標(biāo)(1999-2001)
資料來源:《2002年廣州市房地產(chǎn)年鑒》。
三、大城市邊緣區(qū)人居環(huán)境的優(yōu)化調(diào)控措施
大城市邊緣區(qū)人居環(huán)境“綜合癥”極大地影響了包括邊緣區(qū)人居環(huán)境在內(nèi)的大城市人居環(huán)境系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)該引起各級政府的高度重視,并積極采取措施進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控。
(一)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造與升級
從政策層面增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力,注重對外來資金和技術(shù)的消化和吸收,延長產(chǎn)業(yè)鏈條,增加產(chǎn)品附加值,并給予本地企業(yè)同樣的“國民待遇”,促使產(chǎn)業(yè)“本土化”和“本地化”,以此減少對土地和外來資金的依附程度,逐步優(yōu)化邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高抵御各種風(fēng)險的能力。對準(zhǔn)備遷移至邊緣區(qū)的企業(yè)實(shí)施較高的“準(zhǔn)入門檻”,預(yù)防城市核心區(qū)的污染轉(zhuǎn)移,同時用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思維對現(xiàn)有企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。大力發(fā)展邊緣區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè),如生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等,盡量減少化肥施用量,避免更大范圍的面源污染。
(二)完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套
完善的基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中,要兼顧邊緣區(qū)作為城鄉(xiāng)過渡帶的作用,加大邊緣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,加強(qiáng)以交通、給排水、能源、信息為支撐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),尤其要加強(qiáng)以現(xiàn)代化公共交通運(yùn)輸和信息通信為核心的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)建設(shè),增強(qiáng)邊緣區(qū)對大城市的支撐能力。同時,要重視各類公共服務(wù)配套設(shè)施的完善,尤其是在大型樓盤密集區(qū)域,要促使開發(fā)商配置必要的公共服務(wù)設(shè)施,以方便邊緣區(qū)居民的生活與生產(chǎn)。
(三)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合整治
參照西方大城市發(fā)展的經(jīng)驗,在建成區(qū)外圍設(shè)置一定寬度的環(huán)城綠帶,保護(hù)現(xiàn)有綠地,防止房地產(chǎn)和工業(yè)用地對綠地和耕地的蠶食和破壞。通過生態(tài)廊道將邊緣區(qū)范圍內(nèi)的自然山體、河湖水體、林地、耕地納入城市綠地系統(tǒng)范圍,作為有生命的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng),避免城市無序擴(kuò)張。同時,對生活污水、工業(yè)污水的排放和處理采取嚴(yán)格的監(jiān)控手段,加強(qiáng)環(huán)境治理的控制,營造適宜生活與創(chuàng)業(yè)的人居環(huán)境。
(四)加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)的政府引導(dǎo)
地方政府要切實(shí)執(zhí)行國家的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策,嚴(yán)把土地關(guān)口,并通過各種措施和手段控制房地產(chǎn)開發(fā)的供應(yīng)結(jié)構(gòu),引導(dǎo)開發(fā)商開發(fā)中低檔的商品房,并提供一定的經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房,緩解當(dāng)前房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)不合理的局面,滿足中低收入者的住房需求。對邊緣區(qū)的建筑風(fēng)格同樣要進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo),優(yōu)先建設(shè)具有嶺南建筑風(fēng)格的建筑,體現(xiàn)地方特色,保護(hù)地方的優(yōu)良文化傳統(tǒng)。
(五)推進(jìn)邊緣區(qū)管理體制改革
要打破邊緣區(qū)各級管理部門條塊分割的局面,在邊緣區(qū)形成協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制,以此促進(jìn)邊緣區(qū)乃至整個大城市人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。目前,主要要解決邊緣區(qū)各項事宜管理問題,明確各級政府及土地、環(huán)保、財政、稅務(wù)等相關(guān)部門的權(quán)責(zé),形成有效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制,對邊緣區(qū)實(shí)施有效管理與優(yōu)化調(diào)控,防止因“管理真空”而出現(xiàn)的人居環(huán)境問題,使邊緣區(qū)人居環(huán)境朝著優(yōu)化的方向演進(jìn)。
(六)完善邊緣區(qū)規(guī)劃體系
遵循大城市邊緣區(qū)人居環(huán)境演變規(guī)律[16-17],在城鄉(xiāng)規(guī)劃中以發(fā)展的眼光將邊緣區(qū)人居環(huán)境作為重點(diǎn)規(guī)劃對象,尤其是在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中納入土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的強(qiáng)制性規(guī)劃內(nèi)容,并在控制性詳細(xì)規(guī)劃中予以明確。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中同樣要根據(jù)邊緣區(qū)的特點(diǎn),嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田,認(rèn)真實(shí)施“一戶一宅”制度,在改善農(nóng)戶居住與創(chuàng)業(yè)條件的同時,維持生計資本的可持續(xù)。
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(責(zé)任編輯: 莊藝真)
福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年2期