我國(guó)集體土地抵押研究評(píng)述

高宏霞，石建東

(蘭州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 甘肅 蘭州　730000)

我國(guó)集體土地抵押研究評(píng)述

高宏霞，石建東

(蘭州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 甘肅 蘭州730000)

摘要：自20世紀(jì)90年代中期《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村“四荒”土地的使用權(quán)可以抵押以來(lái)，學(xué)界對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押的研究從不同的視角不斷深入。梳理現(xiàn)有研究的觀點(diǎn)與結(jié)論，對(duì)推進(jìn)集體土地抵押的理論研究有著積極的意義。文章運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量的研究方法對(duì)該領(lǐng)域的基本研究視角進(jìn)行了梳理，并進(jìn)一步從制度和風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面對(duì)集體土地抵押的研究文獻(xiàn)進(jìn)行了文本研究。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地抵押；文獻(xiàn)計(jì)量

一、引言

我國(guó)2004年修正的《憲法》規(guī)定，農(nóng)村以及城郊的土地，除國(guó)有土地以外，屬于集體所有。雖然“集體所有”這個(gè)模糊的概念缺乏具體的法律人格和組織形態(tài)，但集體土地所有權(quán)不歸任何農(nóng)民個(gè)人擁有。對(duì)于土地，農(nóng)民實(shí)際擁有的只是對(duì)集體土地使用和取得收益的權(quán)利。因此，本文研究的集體土地抵押，指的是集體土地使用和取得收益權(quán)利的抵押(以下簡(jiǎn)稱土地抵押)。根據(jù)2007年通過(guò)的《物權(quán)法》規(guī)定，我國(guó)集體土地包括承包土地、宅基地和集體建設(shè)用地。1995年通過(guò)的《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村 “四荒”土地的使用權(quán)可以抵押，但嚴(yán)禁耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地抵押。2002年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》只是規(guī)定，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等，但其中并沒(méi)有提及可否抵押。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了農(nóng)民應(yīng)該獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下抵押權(quán)是一種重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，研究集體土地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}在新的時(shí)期具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。梳理過(guò)去多年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于集體土地抵押的研究，是今后推進(jìn)研究的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。本文運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量的研究方法，整理了該領(lǐng)域研究的基本線索，進(jìn)而圍繞集體土地抵押的制度研究和風(fēng)險(xiǎn)研究?jī)蓚€(gè)方面，對(duì)目前國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究進(jìn)行了評(píng)述。

二、集體土地抵押研究的文獻(xiàn)計(jì)量描述

通過(guò)選擇中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)的中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)以及中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行跨庫(kù)檢索，發(fā)現(xiàn)以關(guān)鍵詞和論文題目關(guān)鍵詞為檢索對(duì)象獲得的論文數(shù)量有限，不能涵蓋國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域研究的全貌。最終確定以主題作為檢索對(duì)象，具體檢索方法為：在中國(guó)知網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)檢索頁(yè)第一欄輸入檢索控制條件：初始年限和終止年限不限，在第二欄輸入內(nèi)容檢索條件：第一項(xiàng)選擇“主題”，第二項(xiàng)填入“集體土地”，第三項(xiàng)選擇“并且包含”，第四項(xiàng)填入“抵押”，第五項(xiàng)選擇“精確”，這樣搜索到227篇文獻(xiàn)。排除其中的文件通知等7篇，將剩余的220篇文獻(xiàn)，作為國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)集體土地抵押理論的研究成果。

圖1　文獻(xiàn)來(lái)源分布

220篇文獻(xiàn)中， 122篇來(lái)自期刊，占比為55%。87篇為全國(guó)優(yōu)秀碩士論文，占比為40%；11篇為博士論文，占比為5%，具體如圖1所示。我國(guó)1995年通過(guò)的《擔(dān)保法》規(guī)定了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)是可以抵押的。而從我們檢索到的論文年代分布來(lái)看，早在1994年就已經(jīng)有國(guó)內(nèi)學(xué)者研究集體土地抵押。在接下來(lái)的20年中，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)集體土地抵押的研究不斷深入。就文獻(xiàn)數(shù)量而言，到2011年達(dá)到峰值，近兩年有所下降，但不排除論文數(shù)據(jù)庫(kù)更新滯后的因素，數(shù)據(jù)庫(kù)最新收錄的文獻(xiàn)發(fā)表時(shí)間是2013年10月25日，導(dǎo)致本文檢索到的2013年的文獻(xiàn)數(shù)量?jī)H為15篇。研究集體土地抵押的全國(guó)優(yōu)秀碩士論文和博士論文始于2001年和2004年，由此可見，高等院校的研究生對(duì)于該領(lǐng)域的研究起步較晚。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)優(yōu)秀碩士論文和博士論文數(shù)量的年代分布態(tài)勢(shì)同國(guó)內(nèi)學(xué)者研究該領(lǐng)域的文獻(xiàn)年代分布態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出一致性，如圖2所示。

圖2　三類文獻(xiàn)數(shù)量的時(shí)間分布

通過(guò)進(jìn)一步的文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，220篇文獻(xiàn)中，以土地產(chǎn)權(quán)制度、土地制度、抵押制度、法律制度為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得到文獻(xiàn)共計(jì)75篇；以風(fēng)險(xiǎn)、抵押風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得到文獻(xiàn)共計(jì)19篇。土地抵押制度、土地抵押風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)內(nèi)學(xué)者研究土地抵押?jiǎn)栴}最為集中的兩個(gè)方面。

三、集體土地抵押的制度研究

(一)關(guān)于集體土地用益物權(quán)能否抵押的研究

以孟勤國(guó)(2005)[1]為代表的否定派認(rèn)為農(nóng)村土地有效保障了億萬(wàn)農(nóng)民的基本生存權(quán)利，必須嚴(yán)禁農(nóng)村土地尤其是宅基地的流轉(zhuǎn)，認(rèn)為農(nóng)村土地交易主要滿足了一些強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文(2008)認(rèn)為，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還有待于進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)保障體系也尚不完善，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)或者農(nóng)民工大面積失業(yè)的情況，土地承包權(quán)、宅基地將是農(nóng)民最后的生存保障。因此，無(wú)論如何都不能讓農(nóng)民失去土地承包權(quán)、宅基地，否則會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

以徐曉蓉[2](2004)為代表的肯定派認(rèn)為，允許集體土地抵押是集體土地使用權(quán)物權(quán)化的要求，并且符合國(guó)家保護(hù)耕地的相關(guān)立法政策。另外，她認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上集體土地與國(guó)有土地應(yīng)當(dāng)使用一致的法律保障，因?yàn)槎邔儆诘匚黄降鹊膬煞N所有權(quán)。曲一兵(2004)[3]也認(rèn)為只要通過(guò)立法對(duì)抵押土地的用途加以限制并對(duì)抵押人的利益加以適當(dāng)保護(hù)，就可以防止農(nóng)民失去土地以及耕地遭到破壞的現(xiàn)象發(fā)生。吳克寧(2005)[4]認(rèn)為集體土地抵押可以提高農(nóng)村土地利用效率，拓展農(nóng)民融資來(lái)源，為農(nóng)民擴(kuò)大種植規(guī)模提供更豐富的資金來(lái)源。秦承敏(2007)[5]認(rèn)為隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能不斷減弱，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體土地設(shè)定抵押，以便于農(nóng)業(yè)發(fā)展。陳家澤(2008)[6]認(rèn)為農(nóng)地使用權(quán)抵押是一種創(chuàng)新的農(nóng)村金融工具，可以實(shí)現(xiàn)土地資本化改革。當(dāng)代民法學(xué)家郭明瑞(2010)[7]也認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)都具有流通性，應(yīng)該可以抵押。他認(rèn)為只有流通，才能使其成為可以抵押的財(cái)產(chǎn)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也能夠?yàn)檗r(nóng)民融資提供更多可利用的條件。孫樹華(2009)[8]認(rèn)為法律對(duì)于集體土地抵押的嚴(yán)格限制是不合理的，并在某些方面違反法律的基本原則。而允許集體土地抵押可以有力地沖擊農(nóng)村傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)，使農(nóng)民更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。張健平(2013)[9]又系統(tǒng)地針對(duì)現(xiàn)在反對(duì)集體土地抵押的各種觀點(diǎn)，包括行政成本論、農(nóng)民土地保障論等進(jìn)行駁斥；又從有助于解決農(nóng)民融資難的問(wèn)題、有助于促進(jìn)法律制度與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的觀點(diǎn)論證了完善集體土地抵押制度的必要性；緊接著分別從三種具體的集體土地用益物權(quán)抵押的可行性進(jìn)行了論證。他認(rèn)為集體土地抵押已經(jīng)在我國(guó)部分地區(qū)進(jìn)行了成功實(shí)踐，而相關(guān)的法律制度規(guī)定與實(shí)踐脫節(jié)，因此，農(nóng)民合理的實(shí)踐創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)為法律所肯定，并予以保障，這樣才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。

隨著實(shí)踐中農(nóng)民對(duì)集體土地抵押的不斷嘗試，國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)識(shí)到集體土地抵押的合理性已經(jīng)毋庸置疑。越來(lái)越多的研究都是在承認(rèn)集體土地可以抵押的基礎(chǔ)上，分析抵押的可行路徑和模式。

(二)關(guān)于集體土地抵押登記制度的研究

土地登記對(duì)于土地權(quán)利的確認(rèn)和保障發(fā)揮著重要作用。集體土地抵押登記制度的設(shè)計(jì)是否合理，關(guān)系著農(nóng)民的切身利益。作為集體土地抵押制度的重要組成部分，登記制度也是國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的重點(diǎn)問(wèn)題。

鐘太洋(2002)[10]運(yùn)用物權(quán)法理論和產(chǎn)權(quán)理論對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地登記問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析。他認(rèn)為要完善集體土地登記制度，首先，要統(tǒng)一農(nóng)村集體土地抵押登記的部門；其次，要完善集體土地用益物權(quán)抵押登記的體系，要明確和統(tǒng)一法律法規(guī)的規(guī)定，使得集體土地使用權(quán)抵押登記更具效力，使法律制度更加完善和嚴(yán)謹(jǐn)；最后，由于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和農(nóng)民融資的需要，在實(shí)踐中農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押的客體范圍已經(jīng)不僅僅是“四荒”土地使用權(quán)抵押和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押這兩項(xiàng)了，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押合法化，并將其納入抵押登記范圍。曲一兵(2004)[3]指出，農(nóng)地使用權(quán)登記制度可以保障農(nóng)地使用權(quán)順利運(yùn)行，他從登記的原則、登記制度的必要性、登記制度的主要內(nèi)容及登記錯(cuò)誤的預(yù)防和補(bǔ)救四個(gè)方面詳細(xì)闡述了制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)。吳克寧(2005)[4]也指出目前集體土地不同性質(zhì)的土地使用權(quán)由不同的部門登記管理，而各部門又依據(jù)不同的法律，這樣導(dǎo)致土地登記法律關(guān)系混亂，應(yīng)該理順集體土地產(chǎn)權(quán)管理體系，形成統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。殷琳(2008)[11]也同樣認(rèn)識(shí)到集體土地抵押登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一將影響抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并且與抵押登記手續(xù)簡(jiǎn)單、節(jié)省費(fèi)用、辦理迅速的土地登記制度原則相悖。主張將土地管理部門設(shè)為唯一的土地使用權(quán)抵押的登記機(jī)關(guān)。張健平(2013)[9]認(rèn)為，作為集體土地抵押法律關(guān)系中的主體，抵押人和抵押權(quán)人的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大。抵押人除本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶外，還可以是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人。受讓人也不應(yīng)該限制為農(nóng)戶，還可以是個(gè)人、法人以及其他組織。抵押權(quán)人除一般的金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大主體范圍。對(duì)于集體土地抵押的客體，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體建設(shè)用地使用權(quán)等。同時(shí)，他還指出，在農(nóng)業(yè)用地方面以土地類型劃分歸屬不同部門登記管理，容易導(dǎo)致主管部門不能全面了解土地登記情況。對(duì)于宅基地或者集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，為了及時(shí)掌握土地他項(xiàng)權(quán)利的變更情況，他認(rèn)為無(wú)論是房地一起抵押還是單獨(dú)抵押都應(yīng)該由土地管理部門進(jìn)行抵押登記。

縱觀國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于集體土地登記制度的研究發(fā)現(xiàn)，大家一致認(rèn)為現(xiàn)存法律對(duì)于集體土地使用權(quán)抵押登記部門的規(guī)定是不合理的。抵押登記管理職權(quán)的歸屬存在爭(zhēng)議，這是一種低效率的管理模式，不利于集體土地抵押實(shí)踐的推廣，應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的部門對(duì)其進(jìn)行登記管理。

(三)關(guān)于集體土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度研究

抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)又稱抵押權(quán)的實(shí)行，是指抵押權(quán)人行使抵押權(quán)，實(shí)現(xiàn)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，從中優(yōu)先受償?shù)姆涩F(xiàn)象[12]。

集體土地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)按照承包耕地、宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)集體建設(shè)用地、“四荒”土地的不同性質(zhì)，國(guó)內(nèi)學(xué)者分別給出了不同的建議。

對(duì)于耕地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家土地用途管制和土地規(guī)劃的要求，不改變所有權(quán)性質(zhì)和用途。抵押權(quán)人可以通過(guò)拍賣等形式將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，這里的農(nóng)戶也可以來(lái)自其他村集體經(jīng)濟(jì)組織。至于流轉(zhuǎn)后的承包期限和承包人農(nóng)戶的戶籍問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范[13]。

宅基地使用權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)為了避免集體土地收益流失，學(xué)者提出了兩種方法：一是實(shí)行宅基地有償使用制度；二是通過(guò)變賣集體土地之上的房屋來(lái)補(bǔ)償?shù)盅簜鶆?wù)。比如杜滿秀(2003)[14]、牟曉昱(2004)[15]等學(xué)者就對(duì)這兩種方法表示了支持。另外韓鵬(2007)[16]還認(rèn)為原宅基地使用權(quán)人對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后的房屋應(yīng)該享有優(yōu)先承租權(quán)，可以解決農(nóng)民無(wú)家可歸的問(wèn)題。

鄉(xiāng)村企業(yè)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先辦理征地手續(xù)，再按照抵押國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的辦法進(jìn)行處置[13]。有的學(xué)者卻不贊同這樣的做法。比如劉韻鳳(2001)[17]、鐘太洋(2002)[10]、殷琳(2008)[11]等學(xué)者均認(rèn)為由于受到土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃等的限制，即使對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)抵押的集體土地進(jìn)行征用，在集體土地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，并不會(huì)改變抵押土地的用途，發(fā)生改變的僅僅是集體土地使用權(quán)的使用者。因此，增加對(duì)抵押土地的征用除了處置程序繁瑣之外并沒(méi)有多大意義，若取消這一規(guī)定，既能降低抵押土地使用權(quán)的處置成本，又能提高農(nóng)村土地金融市場(chǎng)的運(yùn)行效率。

集體“四荒”土地使用權(quán)也是一種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它的抵押實(shí)質(zhì)上是承包者以剩余有效年限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出抵押。因?yàn)樗氖褂镁哂幸欢ǖ哪晗抟?guī)定，那么實(shí)現(xiàn)該抵押權(quán)，只是意味著轉(zhuǎn)移了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[11]。而《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》都沒(méi)有明確規(guī)定“四荒”土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)是否要征用后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才能處置。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為可以按照集體土地使用權(quán)的形式進(jìn)行處理[17]。

總之，不同類型的集體土地按照其性質(zhì)不同，使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)應(yīng)該有不同的制度設(shè)計(jì)，國(guó)內(nèi)學(xué)者給出了不同的方法。對(duì)于耕地和宅基地，國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)比較一致，對(duì)于鄉(xiāng)村企業(yè)集體建設(shè)用地國(guó)內(nèi)學(xué)者呈現(xiàn)出對(duì)立的不同建議，而對(duì)于“四荒”土地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者則關(guān)注較少。

四、集體土地抵押的風(fēng)險(xiǎn)研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為集體土地抵押存在的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在七個(gè)方面：一是農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。承包地現(xiàn)階段仍然是農(nóng)民的生存保障，承包地作為抵押物就存在無(wú)力還貸情況下農(nóng)民喪失承包地的風(fēng)險(xiǎn)。二是農(nóng)地流失風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者擔(dān)心農(nóng)民將抵押貸款用于非農(nóng)建設(shè)，同時(shí)銀行在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之后，囤積土地，并將土地出售用于非農(nóng)用途，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)地流失的風(fēng)險(xiǎn)。三是制度風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檗r(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊，所以在產(chǎn)權(quán)界定時(shí)顯得非常困難，抵押違約由誰(shuí)負(fù)責(zé)、抵押收益歸誰(shuí)也很難界定。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，導(dǎo)致了農(nóng)地抵押存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)[18]。四是法律風(fēng)險(xiǎn)。法律禁止除經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意的“四荒”和鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地外的集體土地使用權(quán)抵押。而事實(shí)上，在具體實(shí)踐中，集體土地使用權(quán)的抵押已經(jīng)超越法律規(guī)定的界限[19]，那么就存在集體土地抵押部分無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)。五是價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。集體土地多位于相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)，自身價(jià)值不高，增值潛力也較小[20]。再加上土地定價(jià)機(jī)制不完善，容易出現(xiàn)日本那樣由于高地價(jià)預(yù)期而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)泡沫風(fēng)險(xiǎn)[21]。六是流轉(zhuǎn)變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)很不成熟，金融機(jī)構(gòu)面臨抵押品難以繼續(xù)轉(zhuǎn)讓以變現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[22]；流轉(zhuǎn)制度不健全、金融激勵(lì)不足、沒(méi)有獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)、不暢通的信息傳播渠道等因素導(dǎo)致了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢，增加了抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)成本，影響了融資效率[18]。七是評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。委托方提供虛假產(chǎn)權(quán)證明等相關(guān)資料、評(píng)估人員收受委托方賄賂或者操作不規(guī)范導(dǎo)致的抵押評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)[22]。

為此，學(xué)者提出了不同的防范措施。

針對(duì)農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者李平(2009)[23]認(rèn)為，首先，可以效仿美國(guó)的《家園地豁免法》，規(guī)定即使是發(fā)生無(wú)法償還貸款的情況，一定比例的承包地也不能被強(qiáng)制拍賣清償；其次，協(xié)商尋找某種除拍賣清償以外的途徑；最后，在拍賣清償程序開始之前，給農(nóng)民一定的寬限期來(lái)解決其無(wú)力還貸的問(wèn)題。

針對(duì)農(nóng)地流失風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者認(rèn)為，首先，農(nóng)民濫用抵押權(quán)的情況不必?fù)?dān)憂，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)是否接受抵押貸款申請(qǐng)，完全由市場(chǎng)決定。通過(guò)嚴(yán)格的信貸審查、貸款用途限制和評(píng)估就可以杜絕惡意貸款的發(fā)生。其次，只要國(guó)土部門嚴(yán)格監(jiān)管土地用途轉(zhuǎn)移，實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，金融機(jī)構(gòu)囤積土地的積極性就不會(huì)太高，農(nóng)地流失的風(fēng)險(xiǎn)自然化解[23]。

針對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該修訂和完善農(nóng)村土地相關(guān)法律制度。張宏?yáng)|(2008)[24]認(rèn)為應(yīng)盡快賦予農(nóng)民對(duì)集體土地完全、充分的所有，并確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。譙小霞(2013)[18]建議修改完善《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律中對(duì)于農(nóng)地抵押的限制規(guī)定，進(jìn)一步明確規(guī)定集體土地可以抵押。

針對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)，王敏(2008)[19]認(rèn)為應(yīng)該以現(xiàn)有法律為依據(jù)，開展集體土地抵押，確保抵押主體、種類以及抵押合同的簽訂、登記符合相關(guān)法律規(guī)定，否則會(huì)面臨法律風(fēng)險(xiǎn)，威脅到抵押貸款資產(chǎn)的安全。譙小霞(2013)[18]指出，由于《農(nóng)村土地承包法》從根本上規(guī)定了土地承包關(guān)系，那么應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地承包法的宣傳力度，讓這部法律家喻戶曉，提高農(nóng)民以及鄉(xiāng)村干部的法律意識(shí)。

針對(duì)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)該建立專業(yè)機(jī)構(gòu)、制定評(píng)估體系去評(píng)估農(nóng)村土地的價(jià)值。也有學(xué)者如史衛(wèi)民(2009)[25]認(rèn)為，應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村保險(xiǎn)制度, 完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制框架、保險(xiǎn)費(fèi)率形成機(jī)制、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制等降低集體土地抵押中存在的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。期海明(2011)[26]認(rèn)為應(yīng)該引入反擔(dān)保機(jī)制，擔(dān)保機(jī)構(gòu)以借款人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為反擔(dān)保抵押物，為商業(yè)銀行提供擔(dān)保，以此來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者一致認(rèn)為培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)至關(guān)重要。史衛(wèi)民(2009)[25]建議應(yīng)該建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)咨詢、資產(chǎn)估價(jià)、土地托管、土地融資等服務(wù)。譙小霞(2013)[18]建議收集土地流轉(zhuǎn)的信息，建立一個(gè)信息庫(kù)，并將信息的發(fā)布完全覆蓋縣、鄉(xiāng)范圍，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)?？傊⒁粋€(gè)產(chǎn)權(quán)明確、管理科學(xué)、流轉(zhuǎn)順暢的規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

針對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)該建立專業(yè)的評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，引進(jìn)和培養(yǎng)具有專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員。因?yàn)閷I(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)將能夠?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供一個(gè)指導(dǎo)性的定價(jià)，為抵押雙方提供足夠的信任[27]。曾暉(2011)[22]認(rèn)為土地評(píng)估機(jī)構(gòu)在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)中造成當(dāng)事人利益損失時(shí)，不僅估價(jià)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)民事責(zé)任，估價(jià)師也要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償甚至是刑事責(zé)任。提高評(píng)估人員的職業(yè)道德，加強(qiáng)其業(yè)務(wù)能力，嚴(yán)格審查評(píng)估資料，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管等，提高集體土地抵押評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

綜上所述，對(duì)于集體土地抵押的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究從不同的視角全方位地呈現(xiàn)了集體土地抵押的風(fēng)險(xiǎn)，并為風(fēng)險(xiǎn)防范提供了多樣的選擇路徑。

五、研究展望

集體土地使用權(quán)當(dāng)中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的抵押在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，并且已經(jīng)得到了國(guó)家政策的允許。比如十八屆三中全會(huì)做出的《決定》明確規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合一定條件下，允許其流轉(zhuǎn)。對(duì)于承包地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)則明確，在符合相關(guān)規(guī)定前提下，農(nóng)民對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保。對(duì)于宅基地，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民(2013)在對(duì)《決定》解釋時(shí)確認(rèn)，可“選擇若干地方進(jìn)行試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)擔(dān)保、抵押、轉(zhuǎn)讓”。2008年曾堅(jiān)決否定集體土地抵押的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文(2013)也確認(rèn)，把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來(lái)，允許抵押擔(dān)保。

政策的松動(dòng)意味著對(duì)于能否可以進(jìn)行集體土地使用權(quán)抵押的研究和討論其意義已經(jīng)減弱，而需要的是為這一構(gòu)想的實(shí)施，研究和設(shè)計(jì)可行的方案或者保障制度。首先，土地的評(píng)估和定價(jià)是集體土地進(jìn)行抵押的重要環(huán)節(jié)，那么集體土地定價(jià)可能成為國(guó)內(nèi)學(xué)者后續(xù)研究的一個(gè)方面。其次，集體土地抵押是依托于整個(gè)集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)而展開的，因此，市場(chǎng)的完善對(duì)于抵押的順利進(jìn)行至關(guān)重要，而對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的制度保障研究顯得格外重要。最后，宅基地使用權(quán)和耕地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押尚未得到法律和政策的支持，而這兩種不同的用益物權(quán)的抵押有其各自的特點(diǎn)，那么具體研究這兩種用益物權(quán)抵押的路徑選擇，具有重要意義。

總之，我國(guó)集體土地抵押市場(chǎng)還很不完善，要建設(shè)好這一惠及廣大農(nóng)民的市場(chǎng)，需要學(xué)者進(jìn)行不懈地、更具建設(shè)性地思考和研究，為政府決策提供堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)和可行的政策建議。

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(責(zé)任編輯：馬紅鴿)

收稿日期：2014-11-25

作者簡(jiǎn)介：高宏霞(1965-)，女，河北赤城人，蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻鹑趯W(xué);石建東(1989-)，男，甘肅蘭州人，蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻鹑趯W(xué)。

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-2817(2015)02-0083-06

Review of Research on Collective Land Mortgage in China

GAOHong-xia,SHIJian-dong

(School of Economics，Lanzhou University, Lanzhou 730000, China)

Abstract:Since mid-1990s, the Guarantee Law stipulated that the right of using rural barren mountains, ravines, hills, and beaches can be secured. From then on, the mortgage of the rural collective land using right has been researched from different perspectives. And it’s significant to review the present academic viewpoints and conclusions on it, therefore, to promote the theoretical research of collective land mortgage. This paper analyzes the study of this field from comprehensive perspectives by drawing on the research methods of literature metrology. Furthermore, it makes a text study of collective land mortgage, considering system and risk.

Keywords:collective land； mortgage of land；literature metrology