對(duì)編制國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

袁 偉　杜浩寧　蘇紅磊

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對(duì)編制國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

袁 偉杜浩寧蘇紅磊

內(nèi)容提要：改革完善國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃編制工作，應(yīng)貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，依據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)能力調(diào)整項(xiàng)目分類(lèi)形式，運(yùn)用現(xiàn)代思維理念和方法工具，健全專(zhuān)業(yè)評(píng)估組織體系和評(píng)估環(huán)節(jié)，提高編制規(guī)劃工作的科學(xué)性、可行性和剛性約束力。

關(guān)鍵詞：國(guó)防建設(shè) 軍隊(duì)建設(shè) 編制 發(fā)展規(guī)劃 思考

作者：袁偉，軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部研究員，少校；杜浩寧，軍事交通學(xué)院學(xué)員旅學(xué)員；蘇紅磊，61516部隊(duì)工程師，中校

國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃作為未來(lái)一段時(shí)期國(guó)防和軍隊(duì)全面建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和基本遵循，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹新形勢(shì)下軍事戰(zhàn)略方針，提高國(guó)家戰(zhàn)略資源使用效益，具有重要的支撐和保障作用。當(dāng)前，在現(xiàn)有步驟流程和技術(shù)條件的基礎(chǔ)上，可考慮從以下四個(gè)方面對(duì)規(guī)劃編制工作進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。

一、以總體安全為主線，確保需求生成與規(guī)劃編制的緊密銜接

貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，應(yīng)以國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)防戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略方針等驅(qū)動(dòng)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃編制，按照“國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和安全威脅——國(guó)防和軍事戰(zhàn)略（國(guó)防戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略方針）——軍隊(duì)使命任務(wù)——作戰(zhàn)能力差距——規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目”的內(nèi)在邏輯，健全和完善規(guī)劃編制工作流程、環(huán)節(jié)和步驟。

一是組織國(guó)家安全形勢(shì)戰(zhàn)略評(píng)估?？捎芍醒雵?guó)家安全委員會(huì)牽頭，聯(lián)合政府經(jīng)濟(jì)、科技、外交、公安、安全等相關(guān)職能部委和軍委機(jī)關(guān)部門(mén)，對(duì)未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)安全和發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)威脅和潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的預(yù)測(cè)和評(píng)估，分析提出我國(guó)未來(lái)安全威脅的重點(diǎn)方向、基本形勢(shì)和主要潛在對(duì)手等，為調(diào)整和修訂國(guó)家安全戰(zhàn)略、國(guó)防戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略方針提供重要依據(jù)和參照。該評(píng)估作為確定國(guó)家總體安全需求和作戰(zhàn)需求的基礎(chǔ)性工作，是國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃編制的邏輯起點(diǎn)。

二是發(fā)布《國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃編制指南》。根據(jù)國(guó)家安全戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略方針及國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化“三步走”戰(zhàn)略構(gòu)想，參考國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技、外交等發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)，對(duì)照我軍未來(lái)可能擔(dān)負(fù)的使命任務(wù)，從提升基于信息系統(tǒng)體系作戰(zhàn)能力的角度，研究提出未來(lái)10～20年國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)、方向、重點(diǎn)，以及實(shí)現(xiàn)這些內(nèi)容的政策、策略和經(jīng)費(fèi)約束等，擬制《國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃編制指南（草案）》。在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，形成正式文本下發(fā)各軍委機(jī)關(guān)、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種，并抄送國(guó)務(wù)院相關(guān)部委，用以指導(dǎo)全軍規(guī)劃計(jì)劃的擬制和修訂。該指南作為軍隊(duì)各部門(mén)、各單位編制規(guī)劃和提報(bào)需求的指導(dǎo)性文件，增加了“自上而下”的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和需求對(duì)表環(huán)節(jié)，有效銜接需求生成與規(guī)劃編制，能夠更加直白、清晰地提供滿足國(guó)家總體安全需求和未來(lái)作戰(zhàn)需要的戰(zhàn)略指導(dǎo)，有利于凝聚共識(shí)、保障重點(diǎn)、提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)。

二、以聯(lián)合能力為需求，促進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目與作戰(zhàn)要素的協(xié)調(diào)一致

貫徹作戰(zhàn)需求牽引理念，運(yùn)用系統(tǒng)集成方法，調(diào)整優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)形式，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃項(xiàng)目滾動(dòng)管理，力求將總體規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目有機(jī)統(tǒng)合起來(lái)，形成全面系統(tǒng)、相互支撐、緊密銜接的規(guī)劃計(jì)劃體系。

一是調(diào)整優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)形式。結(jié)合國(guó)防和軍隊(duì)深化改革和我軍規(guī)劃編制方法創(chuàng)新發(fā)展，可按照“先要素后部門(mén)，先任務(wù)后單位，先基本后補(bǔ)充”的總體思路，探索構(gòu)建能夠更加直接對(duì)應(yīng)體系作戰(zhàn)能力需要的規(guī)劃計(jì)劃體系。具體來(lái)講，可參考我軍基于信息系統(tǒng)體系作戰(zhàn)能力的3個(gè)層次能力構(gòu)成（信息基礎(chǔ)支撐能力、要素能力、任務(wù)能力），以第二層次的8種要素能力（情報(bào)偵察能力、指揮控制能力、火力打擊能力、立體機(jī)動(dòng)能力、信息攻防能力、全維防護(hù)能力、綜合保障能力、“三戰(zhàn)”能力）為基本建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型，以第三層次的9種任務(wù)能力（如聯(lián)合火力打擊能力、聯(lián)合封鎖作戰(zhàn)能力、聯(lián)合島嶼進(jìn)攻能力、聯(lián)合邊境防衛(wèi)作戰(zhàn)能力、聯(lián)合保交作戰(zhàn)能力、聯(lián)合防空作戰(zhàn)能力等）為補(bǔ)充建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型，匯總軍委機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種上報(bào)的需求計(jì)劃。凡屬于同一類(lèi)型的要素能力建設(shè)項(xiàng)目或任務(wù)能力建設(shè)項(xiàng)目，不論屬于哪個(gè)戰(zhàn)區(qū)、軍兵種或業(yè)務(wù)領(lǐng)域，均列入同一類(lèi)別進(jìn)行分析比較和綜合平衡，決定其優(yōu)先順序、取舍或合并，減少目前按照建制部門(mén)或大單位安排計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目造成的重復(fù)浪費(fèi)。此外，對(duì)于8種要素能力和9種任務(wù)能力之外的計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目采取總量控制，確須納入相關(guān)規(guī)劃的，必須經(jīng)過(guò)更為嚴(yán)格的論證審查，按照建制分類(lèi)形式予以特殊安排。需要補(bǔ)充的是，作為一整套全新的建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)形式，盡管在啟用初期會(huì)遭到抵觸或?qū)е挛蓙y，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，這種嚴(yán)格遵循體系作戰(zhàn)能力構(gòu)成的項(xiàng)目分類(lèi)形式，可以更加直觀地反映各級(jí)、各類(lèi)規(guī)劃計(jì)劃對(duì)于作戰(zhàn)需求的滿足程度，也便于之后資源配置環(huán)節(jié)的有機(jī)對(duì)接、集中統(tǒng)一，是貫徹“以需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置”，推動(dòng)規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算一體化的重要基礎(chǔ)和必然趨勢(shì)。

二是滾動(dòng)管理和動(dòng)態(tài)調(diào)整計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目。在目前國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃“三年一中評(píng)、五年一更新”的基礎(chǔ)上，調(diào)整改變?cè)谝?guī)劃編制年一年時(shí)間內(nèi)集中、批量、突擊式上報(bào)、對(duì)接、篩選和確定計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的傳統(tǒng)“訂書(shū)機(jī)式”規(guī)劃編制模式，逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目管理的常態(tài)化、規(guī)范化和彈性化。具體講，對(duì)于在總量上占大多數(shù)的要素能力計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目和任務(wù)能力計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目，按照習(xí)近平主席提出的“對(duì)體系的貢獻(xiàn)率”，將滿足作戰(zhàn)需求、提高體系作戰(zhàn)能力的評(píng)估值作為核心指標(biāo)，綜合衡量緊迫程度、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、投入規(guī)模、建設(shè)周期、費(fèi)效比等其他指標(biāo)，組織擬入圍計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)先排序。在規(guī)劃周期內(nèi)，根據(jù)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的先后順序，按照1～2年一個(gè)批次的節(jié)奏，統(tǒng)籌安排，分批論證，分期立項(xiàng)。要充分審核評(píng)估計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、可能性和可行性，切實(shí)做到成熟一項(xiàng)、批準(zhǔn)一項(xiàng)，展開(kāi)一項(xiàng)。此外，在計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的滾動(dòng)管理過(guò)程中，還應(yīng)密切關(guān)注國(guó)際國(guó)內(nèi)政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和科技等領(lǐng)域最新動(dòng)向，緊盯主要潛在對(duì)手和作戰(zhàn)需求的發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃重點(diǎn)。對(duì)于特別緊要急迫、影響全局、關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大關(guān)鍵性計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)開(kāi)辟規(guī)劃編制“綠色通道”，做到超前籌劃、優(yōu)先安排、盡早立項(xiàng)、同步推進(jìn)。

三、以現(xiàn)代方法為手段，實(shí)現(xiàn)定性分析與定量測(cè)算的有機(jī)結(jié)合

貫徹基于能力思維理念，以現(xiàn)有體系作戰(zhàn)要素能力和任務(wù)能力為起點(diǎn)，以預(yù)期能力為目標(biāo)愿景，運(yùn)用現(xiàn)代戰(zhàn)略規(guī)劃工具和模型，采取遠(yuǎn)景聚焦方法，分析確定發(fā)展路徑、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵指標(biāo)，有效提高規(guī)劃計(jì)劃的科學(xué)性、可靠性。

一是籌建國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。進(jìn)一步深化國(guó)防和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)理論研究，提出具有我國(guó)我軍特色、滿足未來(lái)聯(lián)合作戰(zhàn)需求的作戰(zhàn)能力體系，采取分層推導(dǎo)、逐級(jí)細(xì)化、篩選優(yōu)化的方法步驟，明確構(gòu)成體系作戰(zhàn)能力的基本要素和關(guān)鍵指標(biāo)。依托相關(guān)職能部門(mén)或?qū)I(yè)研究機(jī)構(gòu)，結(jié)合我軍作戰(zhàn)能力評(píng)估和戰(zhàn)區(qū)、軍兵種部隊(duì)各類(lèi)、各級(jí)演訓(xùn)活動(dòng)，采取資料梳理、問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)家座談、模擬仿真、實(shí)驗(yàn)論證等方法和手段，統(tǒng)計(jì)、審核、分析、篩選和整理相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建和完善國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。這項(xiàng)工作作為規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)性工程，是推動(dòng)我軍規(guī)劃編制工作由目前定性分析為主，向未來(lái)定性與定量相結(jié)合方式轉(zhuǎn)變的技術(shù)保障和緊迫需要。

二是運(yùn)用現(xiàn)代戰(zhàn)略規(guī)劃工具和模型。在目前以定性分析為主的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃編制不同階段、不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)和內(nèi)容，改造和運(yùn)用成熟的現(xiàn)代戰(zhàn)略規(guī)劃方法和工具，提高規(guī)劃編制決策的科學(xué)性和可靠性。具體來(lái)說(shuō)，在外部威脅判斷、軍事需求分析和作戰(zhàn)能力評(píng)估階段，探索運(yùn)用情景分析法、角色模擬法、趨勢(shì)外推法、凈評(píng)估方法等科學(xué)方法論，利用雷達(dá)圖示法、條塊對(duì)比法、比例圖譜法等表現(xiàn)手段，對(duì)未來(lái)我軍使命任務(wù)和目前我軍體系作戰(zhàn)能力進(jìn)行直觀性、總體性描述。在規(guī)劃文本擬制階段，借鑒政府、企業(yè)和發(fā)達(dá)國(guó)家軍隊(duì)運(yùn)用路線圖的方法和理論，總結(jié)吸收我軍制定信息化建設(shè)發(fā)展路線圖的做法和經(jīng)驗(yàn)，按照需求牽引、技術(shù)推動(dòng)、體系建設(shè)、突出重點(diǎn)的要求，運(yùn)用工程化建設(shè)、項(xiàng)目化管理、圖表化描述的思路，研究繪制國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展中遠(yuǎn)期路線圖、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施路線圖和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目路線圖，為規(guī)劃編制工作提供更加直觀、高效的工具和手段。在計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目審查篩選和評(píng)估排序階段，探索運(yùn)用線性和非線性規(guī)劃、網(wǎng)格圖法、對(duì)策論方法、層次分析法、系統(tǒng)綜合集成方法等定量分析方法，研究提出建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵因子和核心指標(biāo)集等，為規(guī)劃計(jì)劃提供科學(xué)、有效、可靠的約束框架和執(zhí)行依據(jù)。

四、以專(zhuān)業(yè)評(píng)估保質(zhì)量，推動(dòng)審查評(píng)估與規(guī)劃編制的深度融合

健全以項(xiàng)目建設(shè)主管部門(mén)為主體、專(zhuān)業(yè)部門(mén)和專(zhuān)家機(jī)構(gòu)參與的審查評(píng)估組織體系，將專(zhuān)業(yè)評(píng)估作為一個(gè)完整的規(guī)劃編制的起始環(huán)節(jié)、最終環(huán)節(jié)和下一迭代循環(huán)的獨(dú)立環(huán)節(jié)，貫穿于規(guī)劃編制工作的全過(guò)程，提高規(guī)劃編制工作的權(quán)威性和剛性約束力。

一是健全規(guī)劃審查評(píng)估組織體系。在軍委機(jī)關(guān)和戰(zhàn)區(qū)、軍兵種，健全完善專(zhuān)職或兼職的規(guī)劃審查評(píng)估機(jī)構(gòu)（如規(guī)劃計(jì)劃審查委員會(huì)）。前者負(fù)責(zé)全軍級(jí)規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目審查，以及重大建設(shè)項(xiàng)目的階段審查；后者負(fù)責(zé)本戰(zhàn)區(qū)、軍兵種的規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目審查，以及本單位主責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的階段審查。同時(shí)，結(jié)合國(guó)家和軍隊(duì)智庫(kù)組織建設(shè)，進(jìn)一步健全和完善涵蓋軍隊(duì)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各行業(yè)系統(tǒng)、各級(jí)別層次的專(zhuān)家咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)，形成具有我軍特色的規(guī)劃咨詢(xún)與評(píng)審組織體系，將規(guī)劃編制審查評(píng)估建立在職能部門(mén)和專(zhuān)家團(tuán)體的群體智慧之上。

二是設(shè)立多方參與、多點(diǎn)把控的聯(lián)合審查點(diǎn)。在現(xiàn)行的需求提報(bào)、內(nèi)容對(duì)接、項(xiàng)目評(píng)審和對(duì)表完善等規(guī)劃編制的各主要階段和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，研究設(shè)置由需求提報(bào)部門(mén)、資源配置部門(mén)、監(jiān)督審查部門(mén)、評(píng)估論證部門(mén)或第三方機(jī)構(gòu)共同參與的聯(lián)合審查節(jié)點(diǎn)。將滿足國(guó)家總體安全需求、體系作戰(zhàn)能力建設(shè)需求作為紅線和準(zhǔn)則，貫穿于規(guī)劃編制的各階段、各環(huán)節(jié)和各層次，制定科學(xué)可行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，建立標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估模型和數(shù)據(jù)庫(kù)，確保規(guī)劃編制目標(biāo)在實(shí)施過(guò)程中不走形、不變樣。

三是探索增加反向論證環(huán)節(jié)。在規(guī)劃編制過(guò)程中，將反向論證作為計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審查評(píng)估，特別是重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)估的必需環(huán)節(jié)。反向論證就是對(duì)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行不可行性論證或驗(yàn)偽性論證，即對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目的不合理性、不確定性、不可行性進(jìn)行專(zhuān)門(mén)驗(yàn)證，尋找潛在的、隱藏的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。具體講，可依托項(xiàng)目建設(shè)上級(jí)主管部門(mén)或委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，組成反向論證工作組，在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)可行性論證報(bào)告進(jìn)行客觀、深入分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)地走訪、專(zhuān)家咨詢(xún)、查閱資料、實(shí)驗(yàn)?zāi)M等方法和手段，對(duì)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件、技術(shù)瓶頸、功能限制、制約因素等進(jìn)行調(diào)查取證，經(jīng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)分析、測(cè)算后得出反向論證論據(jù)，同時(shí)指明計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目存在的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，為規(guī)劃編制決策提供科學(xué)依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

［1］任連生．基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力概論．北京：軍事科學(xué)出版社．2009．

［2］劉繼賢．軍事管理學(xué)．北京：軍事科學(xué)出版社．2009．

（責(zé)任編輯：邱蜀林）

中圖分類(lèi)號(hào)：E25

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：ISSN1002-4484（2016）04-0029-03