城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)研究

摘要：城市軌道交通以其快速、舒適、大容量的特點，被公認為是解決城市交通問題的有效途徑之一。目前，我國已批準建設軌道交通的城市有36個，已批準總里程達到6000公里，“十二五”期間新批的建設總投資規(guī)模超過1萬億元。面對城市空間資源的有限性及地鐵建設資金的巨大需求，對城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)能有效的推動其持續(xù)有限發(fā)展。本文首先說明了城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)的必要性，然后分析了城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)存在問題，最后詳細闡述了城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)的模式。

關鍵詞：城市軌道交通；土地；綜合開發(fā)；模式；香港

一、城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)的必要性

（一）城市空間整合增效的要求

城市的空間資源極其有限，而大量交通設施正在占用越來越多的空間資源，這是一個無法回避的矛盾。因此做好城市空間的綜合開發(fā)和利用工作具有重要的意義和價值。

軌道交通是交通設施的重要組成部分，其車站的最重要功能就是實現(xiàn)人流集散。因此，基于城市建筑和軌道交通車站對人流集散功能的共同要求，可將兩類城市空間進行整合重構，從而提高有限空間資源的服務機能。同時，通過軌道交通車站與商務辦公、居住等設施的一體化設計開發(fā)，可顯著提高土地資源的綜合利用率，優(yōu)化軌道交通與城市形態(tài)、城市功能布局和建筑容量等因素的關系。此外，通過軌道交通建設與綜合開發(fā)的有機結合，還可以充分貫徹交通引導城市發(fā)展（TOD）的理念，根據(jù)交通規(guī)劃來組織城市生活圈的各項社會要素的合理配置，從而提升城市空間的組織效率，并為實現(xiàn)城市空間有序增長，以及城市化和機動化的同步推進提供一條有效路徑。

（二）建立軌道交通盈利機制的要求

軌道交通屬于公益性事業(yè)，根據(jù)外部效應理論，軌道交通建設和運營能夠改善沿線區(qū)域的可達性，提升生活環(huán)境和投資環(huán)境，增加周邊企業(yè)和商家的收益，提高土地和不動產(chǎn)價值，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展并增加地方稅收，即具有顯著的正外部效應。由于軌道交通一次性投資大（以廣州地鐵11號線為例，已超過10億元/公里），投資回收期相對較長，其社會效益遠大于經(jīng)濟效益，因此供給不足，即市場失靈，需要政府主導。以至于長期以來主要依靠政府投資，從香港經(jīng)驗來看，通過軌道交通綜合開發(fā)來增加項目收益，是增強軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的有效措施之一。通過適當方法進行資源補償，將其外部效應內部化，從而建立盈利機制，是解決軌道交通健康發(fā)展的重要方案之一。

同時，城市建設的實踐證明，由于軌道交通車站區(qū)域的可達性優(yōu)勢為各種經(jīng)濟活動創(chuàng)造了有機聯(lián)系的便利條件，軌道交通車站對于商務辦公和居住等設施往往會產(chǎn)生自然積聚效應，發(fā)展為城市區(qū)域中心。因此，有必要高度重視這種不同空間相互之間的內在經(jīng)濟聯(lián)系，圍繞有條件的軌道交通車站實施一體化規(guī)劃和開發(fā)，將多種不同功能的設施與車站結合在一起，從而提高城市經(jīng)濟活動的效率。軌道交通車站的綜合開發(fā)，既能方便市民出行、增加沿線商家收益、提升土地價值，充分發(fā)揮軌道交通對客流的集聚效應，有利于軌道交通社會效益和經(jīng)濟效益的共同實現(xiàn)。因此，大力探索有效的綜合開發(fā)機制對軌道交通可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)存在問題

中國城市軌道交通已經(jīng)進入一個前所未有高速發(fā)展時期。隨著我國更多的特大城市、大城市正在試圖加入軌道交通俱樂部，軌道交通對中國城市在空間結構上、功能組織模式上、產(chǎn)業(yè)布局上的綜合影響力正在從廣度和深度上兩方面迅速擴展，而大規(guī)模建設產(chǎn)生的公共投資風險、金融風險和財政負擔也正在加速累積。在這種情況下，如何應對軌道交通對城市綜合系統(tǒng)產(chǎn)生的復雜影響，即：以綜合開發(fā)理論整合軌道交通建設與城市發(fā)展戰(zhàn)略；如何籌措軌道交通的建設資本、減少運營虧損，以綜合開發(fā)方式通過站點周邊空間資源的高效利用增加公共收益；如何調整場站選址和設計理念，以綜合開發(fā)方法實現(xiàn)公共效益和開發(fā)績效的最大化；如何建立適應新開發(fā)、建設模式的政策環(huán)境，以綜合開發(fā)模式優(yōu)化激勵機制和制度保障。這些問題已經(jīng)逐漸超越建設中的技術問題，成為城市軌道交通建設發(fā)展中面臨的重大課題。

三、境內外城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)模式分析

（一）香港地鐵“軌道+土地”綜合開發(fā)模式分析

“軌道+土地”模式的綜合開發(fā)是指城市軌道交通建設的同時，利用其所提供的區(qū)位優(yōu)勢，對城市軌道交通站點周邊及沿線土地進行高密度的商業(yè)開發(fā)，進行房地產(chǎn)、商業(yè)辦公和娛樂等經(jīng)營性項目的建設，通過土地公開出讓或自主開發(fā)的模式，取得土地的增值收益，充分體現(xiàn)了城市軌道交通沿線土地資源的潛在價值，平衡了城市軌道交通的建設成本，補貼其運營虧損，實現(xiàn)其正外部效應的內部化，最終解決建設資金問題。

在城市軌道交通站點附近和沿線進行房地產(chǎn)、商業(yè)辦公和娛樂等經(jīng)營性項目的綜合開發(fā)，可以充分利用城市軌道交通帶來的大量客流，為地鐵公司帶來巨額的利潤。同時，城市軌道交通周邊經(jīng)營性項目的建設又能為城市軌道交通帶來更多的客流，增加運費收入，實現(xiàn)雙贏。通過在城市軌道交通沿線建設商業(yè)娛樂設施，增加非高峰時段的客流吸引，保證客流的均勻分布，提高運營效率和經(jīng)濟效益。

按照香港政府規(guī)定，香港地鐵公司享有開發(fā)沿線物業(yè)的權利，一方面籌集到足夠的建設資金，另一方面城市軌道交通沿線住宅和商業(yè)街可為城市軌道交通帶來穩(wěn)定可觀的客流，引導城市規(guī)劃發(fā)展。香港地鐵荃灣線、觀塘線和港島線總建設費用約 260 億港元。建設資金主要有三個來源：政府以股本形式投入約占兩成；發(fā)展房地產(chǎn)約占一成半；其余來自借貸。除了股東資金外，尚有出口信貸、債券、銀團貸款、利率和信貸置換融資、商業(yè)票據(jù)和銀行透支便利等。機場線總投資 340 億港元，二是發(fā)展房地產(chǎn)與票價等收益，三是借貸。票價收入是地鐵公司的主要收入來源，占全部收入的 80%，它的增加一是來自票價在一定時期內隨通貨膨脹的調整而上調，即所謂“無實質增長的長期票費政策”，其二是乘客使用率的提高。

地鐵公司就上蓋物業(yè)與地產(chǎn)商合作，建造費用和風險由地產(chǎn)商承擔，而地鐵一般可分享五成利潤。此外，地鐵公司其他收益來源包括商場租金、廣告和物業(yè)管理等。

香港城市軌道交通的發(fā)展從一開始，就將經(jīng)濟效益放在首位。城市軌道交通線路的規(guī)劃和建設都必須按照“成本 - 效益”原則進行核算，一方面優(yōu)先采用效益好的方案，另一方面在滿足服務要求的前提下，設計上力求經(jīng)濟實用，降低建設成本，減輕運營負擔。只有當?shù)罔F公司有獨特的競爭優(yōu)勢或對城市軌道交通有直接或間接地好處時，公司才涉足新業(yè)務，使新業(yè)務能增進對顧客的服務而又不離開主業(yè)。在財務管理方面，雖然香港城市軌道交通的規(guī)劃、建設和運營都以經(jīng)濟效益為主導，但是城市軌道交通從線路的規(guī)劃設計，到建設施工和運營，一直將提高服務質量、增加客流量作為一切工作的中心，實現(xiàn)了地鐵公司和社會的雙贏。

（二）深圳地鐵“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)模式分析

深圳市政府為進一步推行地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)建設，在《深圳市軌道交通條例》

（征求意見稿）規(guī)定：“經(jīng)市政府批準，軌道交通運營單位可以利用軌道交通設施進行綜合開發(fā)和運營，即采取‘地鐵+物業(yè)’開發(fā)模式?！痹摋l例授予軌道建設單位地鐵沿線土地及地鐵上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權。深圳市政府《關于留仙洞片區(qū)等項目用地及抵價事宜的批復》（深府函[2003]88號）中規(guī)定：“以土地使用權作價入股或出資成立房地產(chǎn)項目公司的有關政策問題——按照國家有關法律法規(guī)的規(guī)定，已經(jīng)取得《房地產(chǎn)證》的土地，進行評估后可以作價出資成立項目公司或入股到其他企業(yè)；通過招標或者拍賣方式取得土地使用權的企業(yè)，可以與他方合作成立房地產(chǎn)項目公司，并通過簽訂土地使用權出讓合同補充協(xié)議，辦理土地使用權變更至項目公司的手續(xù)?！币陨线@些規(guī)定，為深圳地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)創(chuàng)造了較好的條件。

深圳市通過改革與創(chuàng)新取得了一定的成績，如中信地鐵商場項目，該地鐵商場與中信城市廣場一起取得了巨大成功，共同成為深圳目前最高檔的大型購物中心之一。其次，2004年深圳政府與香港地鐵達成特許經(jīng)營協(xié)議，建設深圳地鐵4號線二期工程，即采取BOT的建設方式，雙方成立了合資項目公司。香港地鐵公司負責地鐵4號線的建設與30年的運營，同時獲得沿線車站和車廠的290萬m2的物業(yè)開發(fā)權。地鐵5號線則采取了改良的BT方式成功完成了建設，并對5號線的塘朗車輛段（21.3hm2）規(guī)劃進行地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)，該地鐵上蓋物業(yè)項目現(xiàn)處于準備招標的階段。

對于深圳地鐵三期工程，在7、9、11號線配置了7個地塊作為土地投融資選址地塊，其中包括2個車輛段、2個停車場和3個綜合樞紐開發(fā)，總用地面積為172.3hm2，土地總價值759-1106億元。

雖然深圳的地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)走在國內前列，并且取得了一定的成績，但依舊可以看出實踐中還存在很多不足的地方?！渡钲谑型恋毓芾碇贫雀母锟傮w方案》也提出創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機制，完善土地利用和管理模式、資產(chǎn)資本運作機制利用方式等要求。但無論是捆綁出讓還是協(xié)議出讓，都存在與目前法律相沖突的地方，如捆綁招標在實施過程中若設置過高的招標條件，有可能導致投標人數(shù)少于3人，同時不能保證當?shù)氐罔F公司一定中標。而協(xié)議出讓+財政返還，存在出讓地價是否低于國家規(guī)定的最低價格問題，并且在財政返還環(huán)節(jié)較為復雜，相關手續(xù)也較為繁瑣。

四、結論與建議

（一）關于綜合交通樞紐、公交樞紐的開發(fā)建設

1、由地鐵公司統(tǒng)一實施軌道交通沿線大型的綜合交通樞紐的規(guī)劃及建設；

2、政府以劃撥或協(xié)議出讓方式配置綜合交通樞紐項目建設用地；

3、如地鐵項目用地采用協(xié)議出讓方式取得的，建議按同期基準地價作為出讓價格參考；

4、以市政基礎設施配套建設的名義采用掛牌方式拿地，由地鐵公司實施商業(yè)開發(fā)。

（二）關于軌道交通沿線大型地下空間的開發(fā)

1、建議政府結合軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌編制城市地下空間發(fā)展專項規(guī)劃；

2、地鐵公司可優(yōu)先獲取地鐵車站地下空間、通道及出入口及周邊小規(guī)模的開發(fā)權；

3、出臺有關地下空間的用地審批、規(guī)劃審批、土地使用權出讓方式等相關政策。

（三）關于軌道交通上蓋物業(yè)的開發(fā)

1、建議政府支持地鐵公司對有條件的軌道交通上蓋進行開發(fā)利用；

2、對上蓋開發(fā)涉及的土地分攤及用途變更、補交出讓金等方面給予優(yōu)惠政策；

（四）關于軌道交通沿線商業(yè)用地和居住用地的開發(fā)

1、建議政府支持地鐵公司發(fā)揮地鐵線網(wǎng)規(guī)劃、設計、建設的優(yōu)勢，積極參與軌道交通沿線和站場周邊商業(yè)價值突出的優(yōu)質地塊的開發(fā)，為軌道交通線路建設、彌補運營虧損、銀行借款的還本付息籌集資金；

2、在地鐵公司參與沿線土地的“招、拍、掛”時，政府國土、規(guī)劃管理部門應配合地鐵公司設置有利于地鐵公司竟買的規(guī)劃設計條件。

參考文獻：

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