和諧閶江，無補(bǔ)償下的跨界河流共榮樣本

發(fā)源： 瓷都人大探源萌生聯(lián)席創(chuàng)意

閶江，又名昌江，發(fā)源于安徽省祁門縣大洪嶺深處，經(jīng)祁門縣柏溪、祁山、蘆溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在倒湖流入江西省浮梁縣境內(nèi)，再向南流經(jīng)景德鎮(zhèn)，至鄱陽縣與樂安河匯合，注入鄱陽湖。閶江全長254公里，其中在安徽境內(nèi)河長79.3公里。閶江既是維系祁門、景德鎮(zhèn)兩地人民生命的母親河，也是兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可缺的自然資源。但隨著人口急劇增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，兩地水資源短缺和水質(zhì)惡化問題日益突出。

20世紀(jì)90年代，閶江流域洪災(zāi)頻發(fā)，沿線小水庫汛期屢屢潰壩，下游的景德鎮(zhèn)市經(jīng)常被淹，1996年和1998年都出現(xiàn)了歷史上的大洪災(zāi)。景德鎮(zhèn)市人大在連續(xù)12年推進(jìn)凈化藍(lán)天取得的成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展“藍(lán)天碧水”活動(dòng)。為考察閶江源頭的生態(tài)屏障究竟如何，2004年6月，市人大環(huán)資委組織當(dāng)?shù)厮畡?wù)、水文、環(huán)保局及電視臺等新聞媒體人員一行22人，由景德鎮(zhèn)市第十二屆人大常委會(huì)主任周庭祥、分管環(huán)境資源保護(hù)工作的副主任王光秋、秘書長王曉茅帶隊(duì)，開展閶江源探源采訪活動(dòng)。這是景德鎮(zhèn)市人大首次與上游祁門縣牽手組織活動(dòng)，時(shí)任祁門縣人大常委會(huì)主任的劉炳國和副主任章社飛陪同客人前往大洪嶺和牯牛降等源頭地探源，并進(jìn)行座談，兩地人大同志均表達(dá)了修復(fù)生態(tài)屏障、治理好閶江源頭、造福流域百姓的強(qiáng)烈愿望。為做好閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)工作，當(dāng)年由景德鎮(zhèn)市人大環(huán)資委牽頭擬定了聯(lián)席會(huì)議章程：每年一個(gè)主題，召開一次會(huì)議，流域縣區(qū)人大承辦，輪流辦會(huì)。2004年12月8日，由景德鎮(zhèn)市第十二屆人大環(huán)資委牽頭召開了閶江流域兩?。ò不帐　⒔魇。┮皇校ň暗骆?zhèn)市）兩縣（祁門縣、浮梁縣）兩區(qū)（珠江區(qū)、昌江區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議邀請各成員單位所在市、縣、區(qū)的環(huán)保、林業(yè)、水利（水務(wù)）、水文等部門負(fù)責(zé)同志參會(huì)。

那么，兩地人大聯(lián)席會(huì)議制度究竟是如何運(yùn)作的呢？據(jù)了解，聯(lián)席會(huì)議的主要活動(dòng)方式為工作研討和實(shí)地視察，內(nèi)容涉及閶江流域內(nèi)突發(fā)性環(huán)境污染事件、流域跨地區(qū)交界水質(zhì)監(jiān)測和達(dá)標(biāo)管理問題等諸多領(lǐng)域。根據(jù)聯(lián)席會(huì)議章程要求，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)每年召開一次并進(jìn)行會(huì)標(biāo)交接，圍繞會(huì)議主題專門研究并討論相關(guān)問題，由閶江流域自上而下流經(jīng)的成員單位輪流承辦。每年各成員單位對上年確定的主題進(jìn)行調(diào)研執(zhí)法，在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，切實(shí)抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題，作為人大監(jiān)督工作突破口，依法加強(qiáng)工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，匯總后由各地人大進(jìn)行督辦，為政府及相關(guān)部門開展閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)工作營造良好環(huán)境氛圍，推動(dòng)一些制約和影響閶江流域生態(tài)建設(shè)問題的解決。區(qū)域有邊界，流域無邊界。十年來，通過聯(lián)席會(huì)議這條紐帶，閶江流域縣區(qū)之間加強(qiáng)了聯(lián)系，增進(jìn)了感情，促進(jìn)了閶江流域水環(huán)境與水資源監(jiān)管工作年年上臺階，在全國水污染事故頻發(fā)的態(tài)勢下，閶江流域十年來沒有發(fā)生重大環(huán)境污染事件，有效地保護(hù)了閶江流域水環(huán)境和水資源，確保了沿岸群眾的飲水安全。

百聞不如一見。2014年12月29日下午，筆者來到閶江上游源頭的生態(tài)屏障大坦鄉(xiāng)。一路上筆者發(fā)現(xiàn)，水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)祁大公路全線都安裝了2米高的綠色封閉防護(hù)網(wǎng)，防止居民沿岸傾倒生活垃圾污染水源。大坦鄉(xiāng)人大胡春海告訴筆者，祁門縣從2005年起就出臺規(guī)定，對閶江源頭上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消中密度板廠原料采伐計(jì)劃，逐步縮減木材采伐限額，原則上不再安排造林，這是祁門縣為建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、保護(hù)母親河生態(tài)安全而采取的舉措。而大坦鄉(xiāng)全鄉(xiāng)4100多個(gè)人口年采伐林木指標(biāo)只有730立方米，且上游可視范圍內(nèi)水源地天然林不得采伐。在品種上，闊葉林也嚴(yán)禁砍伐，只能間伐櫟樹、杉樹針葉林。2012年，該鄉(xiāng)建成了農(nóng)村清潔工程垃圾中轉(zhuǎn)站，2013年成立了保潔公司，采取市場化運(yùn)作，新建了生態(tài)污水處理站。由于山區(qū)人口居住分散，通常全鄉(xiāng)一月收集兩次垃圾（約2噸），經(jīng)中轉(zhuǎn)站壓縮后送往縣城垃圾填埋場處理。逢年過節(jié)，返鄉(xiāng)人口增多、垃圾量大，則要加密清運(yùn)，一年光垃圾清理投入就超過20萬元，而縣財(cái)政只撥付20萬元，缺口只能從鄉(xiāng)辦公經(jīng)費(fèi)中擠出。采訪中也有村民反映，由于要保護(hù)閶江上游生態(tài)，老百姓傳統(tǒng)的靠山吃山觀念已經(jīng)不復(fù)存在?，F(xiàn)在老百姓在水源地附近種菜連農(nóng)藥都不能使用，只能靠種茶葉、徽菇及務(wù)工等謀生。光保護(hù)只付出卻無任何回報(bào)，對上游老百姓實(shí)在不公平，也不利于提高百姓保護(hù)積極性，因此，急需建立一種良性長效的上游水資源可持續(xù)保護(hù)機(jī)制。

祁門縣蘆溪鄉(xiāng)是安徽省最南的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與江西省浮梁縣交界。蘆溪鄉(xiāng)境內(nèi)河溪眾多，其中大北河和大洪河在此交匯于閶江，流經(jīng)景德鎮(zhèn)，入鄱陽湖，最終匯入長江。2014年12月31日上午，筆者從祁門縣城驅(qū)車1小時(shí)后來到蘆溪鄉(xiāng)碧桃村。下車后，筆者呼吸著純凈的空氣，從山坡沿階而下，只見閶江在此繞個(gè)大大“S”形彎，長年向下游的景德鎮(zhèn)輸送出可直接飲用的優(yōu)質(zhì)汩汩清流。該鄉(xiāng)人大程民鑫告訴筆者，縣里給全鄉(xiāng)每年的森林砍伐指標(biāo)僅800多立方米。面對如此青山綠水，蘆溪人深知蘆溪的優(yōu)勢就在于生態(tài)好、環(huán)境佳。幾年來舉全鄉(xiāng)之力，啟動(dòng)綠色質(zhì)量提升工程，對蘆溪至倒湖10公里進(jìn)行經(jīng)果林、景觀林項(xiàng)目栽植，對倒湖兩岸毛竹進(jìn)行墾復(fù)培育。在綜合舉措下，如今的閶江蘆溪段已呈現(xiàn)出水墨山水畫廊般的美景，每年吸引大批游客前來觀光，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與發(fā)展生態(tài)旅游雙贏。黃山市環(huán)境監(jiān)測站每月在蘆溪鄉(xiāng)省界出水?dāng)嗝嫒訖z測，水體均為Ⅱ類水。如，2014年8月水樣檢測表明，25項(xiàng)指標(biāo)中22項(xiàng)為Ⅰ類，僅pH值和大腸桿菌、氨氮3項(xiàng)指標(biāo)為Ⅱ類。對此，祁門縣環(huán)保局副局長王有福告訴記者，一般情況下，植被的茂密導(dǎo)致野生動(dòng)物增多，其糞便與落葉枯枝增加，自然漚腐物隨著雨水徑流入河后，才導(dǎo)致這3項(xiàng)指標(biāo)的增高，而這恰恰是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的“晴雨表”，正說明閶江源頭的生態(tài)保護(hù)得力。

祁門縣環(huán)保局局長黃國勝稱，祁門縣以創(chuàng)建國家級生態(tài)縣為抓手，以兩地人大聯(lián)席會(huì)議制度為載體，將縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入縣財(cái)政預(yù)算，逐年增加對環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投入，使全縣對閶江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上升為自發(fā)自覺行為。護(hù)河得先有硬件去污。祁門全縣總?cè)丝?8.6萬人，縣城坐落在閶江和金東河匯合處，常住人口5萬多人，生活垃圾日產(chǎn)生量約60噸，生活用水日排放量達(dá)7500多噸。為妥善處理好環(huán)境污染問題，2009年2月，祁門縣投資4100多萬元，動(dòng)工建設(shè)縣污水處理廠，2010年6月實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營。在生態(tài)提升與修復(fù)方面，全縣大力開展封山育林、退耕還林，在閶江流域劃定國家公益林1.1萬公頃，其中源頭大坦、柏溪、祁山3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃界定6000公頃，發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金244.3萬元，聘請護(hù)林員54人。為從源頭上控制污染源，將流域附近原有的一家存在污染隱患的化工企業(yè)實(shí)施搬遷，對涉鉛等重金屬企業(yè)一律關(guān)停并轉(zhuǎn)。在加強(qiáng)保護(hù)的同時(shí)，該縣還利用以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利等多項(xiàng)資金，建設(shè)生態(tài)修復(fù)工程，使祁門縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量連續(xù)6年在安徽省名列第一。目前，在政策強(qiáng)力推動(dòng)下，閶江上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)意識已經(jīng)深入人心，對林業(yè)的依賴減弱，農(nóng)民的林業(yè)收入已經(jīng)由原來占總收入的60%下降到30%。在這些舉措發(fā)力的情勢下，如今的閶江源頭的生態(tài)林枝繁葉茂，有效地減少了水土流失。但黃國勝也表示，祁門一縣之力畢竟有限，當(dāng)務(wù)之急是加大向上爭取扶持力度，努力建立水源地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對閶江源頭、縣水廠取水口上游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或政策、項(xiàng)目傾斜，以充分調(diào)動(dòng)他們保護(hù)水源的積極性。

那么，在兩地人大聯(lián)席會(huì)議制度構(gòu)建的框架下，每年一個(gè)有針對性的主題促使政府部門采用了哪些具體措施來保護(hù)母親河水資源呢？2014年11月，在江西省浮梁縣召開的閶江流域縣（區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作第10次聯(lián)席會(huì)議的主題為：加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源治理，確保閶江河水質(zhì)量。以祁門為例，要改變農(nóng)民傳統(tǒng)的種植習(xí)慣，不僅要打持久戰(zhàn)，還需要多部門聯(lián)動(dòng)，因?yàn)檫@是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程。祁門縣人大常委會(huì)副主任江平安提供了一組數(shù)據(jù)：在全縣聲勢浩大的輿論引導(dǎo)下，大力推行農(nóng)作物秸稈綜合利用、使用液化氣和沼氣等清潔能源項(xiàng)目，全縣近幾年建成沼氣池5000余口，農(nóng)村能源省柴灶6600臺。2014年上半年，全縣化肥用量為3150噸，比上年同期下降3.5 %；農(nóng)藥用量為12.3噸，比上年同期下降5.2%；農(nóng)用薄膜使用量為157.2噸，比上年同期下降10.6 %。通過測土配方施肥項(xiàng)目的推廣，2013年上半年完成水稻、茶葉測土配方施肥推廣面積8.5萬畝，發(fā)放水稻、茶葉配方施肥建議卡4.2萬份，推廣水稻配方肥905噸，配方肥施用面積達(dá)1.8萬余畝。

上游在發(fā)力，下游如何作為？ “以聯(lián)席聯(lián)絡(luò)感情，以感情聚集熱情，以熱情推動(dòng)工作。” 擔(dān)任三屆景德鎮(zhèn)市人大環(huán)資委副主任的黎小蘭介紹，十年來，在兩地聯(lián)席會(huì)議制度這一流域治理載體的推動(dòng)下，江西沿線縣區(qū)加大了生態(tài)保護(hù)投入，加強(qiáng)了水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，每年投入大量資金，開展了農(nóng)村人居環(huán)境的整治，實(shí)施了集水源地保護(hù)、污水處理、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和焚燒為一體的農(nóng)村清潔工程，正逐步實(shí)現(xiàn)垃圾處理城鄉(xiāng)一體化。如上游的浮梁縣2012年建立了閶江源頭人大保護(hù)聯(lián)席點(diǎn)，在閶江源頭6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立聯(lián)席制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督，建立考核機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)防聯(lián)治。自2010年以來，浮梁縣每年縣級財(cái)政預(yù)算投入全縣農(nóng)村清潔工程400萬元以上，加上環(huán)保項(xiàng)目專項(xiàng)資金和建設(shè)部門部分專項(xiàng)資金來源，近3年平均每年新完成各類無害化處理基礎(chǔ)設(shè)施投資總計(jì)達(dá)3000萬元以上。還爭取財(cái)政投入一定的資金用于垃圾污水處置、河道生態(tài)護(hù)坡建設(shè)等，為該縣生活污水和生活垃圾無害化處理提供了有力保障。浮梁縣城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理工作的全面推廣始于2009年，先期建設(shè)以小型焚燒爐為主，然后向大型處理設(shè)施轉(zhuǎn)變。2012年10月開始建設(shè)湘湖、壽安、羅家橋等大、中型垃圾中轉(zhuǎn)站。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成集鎮(zhèn)垃圾處理場，全縣累計(jì)建成小型焚燒爐202座、垃圾分類棚330座，從事垃圾處理的農(nóng)村保潔員達(dá)400人。為保證設(shè)施建后管護(hù)好運(yùn)行好，浮梁縣將城鄉(xiāng)生活污水和生活垃圾無害化處理列入政府千分制考核的組成部分，成為對全縣領(lǐng)導(dǎo)干部和各部門、各單位進(jìn)行相關(guān)獎(jiǎng)懲評定的重要依據(jù)。

拓展： 縣市先行補(bǔ)償再進(jìn)入國家層面

一路走來，兩地聯(lián)席會(huì)議制度為流域治理機(jī)制帶來了哪些深刻變化？“首先，從地域上看，兩地具有相同、濃厚的人文積淀，不僅飲食文化相同，許多風(fēng)俗也相似，而且很多祁門人在景德鎮(zhèn)政界擔(dān)任要職，一衣帶水、同風(fēng)同俗使兩地的合作有了親密感，許多問題可以放在桌面上解決。聯(lián)席會(huì)議主要是加強(qiáng)了合作與交流，實(shí)現(xiàn)了信息和資料的共享，促進(jìn)了閶江流域內(nèi)水環(huán)境與水資源的監(jiān)管工作，形成了利益兼容的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任共擔(dān)的約束機(jī)制，為共同開展水污染防治科學(xué)研究，平等交流水污染信息搭建了一個(gè)良好的平臺?！弊婕铋T縣渚口鄉(xiāng)、清瘦矍鑠的景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)副主任胡志榮概括總結(jié)道，“通過這個(gè)交流機(jī)制，建立了環(huán)境執(zhí)法信息交流互動(dòng)平臺，流域內(nèi)雙方定期召開聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)執(zhí)法信息交流互通，有效化解了信息不溝通或溝通不及時(shí)、不對稱等問題。如從流域的共同利益出發(fā)，依靠不同地方政府之間、部門之間和科研人員之間合作的力量，在流域水環(huán)境保護(hù)中構(gòu)建多層面群體間的協(xié)商合作機(jī)制，兩地多次就流域水環(huán)境保護(hù)合作深入交換意見，建立起相互信任、合作共贏的良好局面。因此，閶江流域的人大聯(lián)席會(huì)議制度作為新時(shí)期社會(huì)管理模式的有效創(chuàng)新，已經(jīng)成為知名環(huán)保品牌，在江西省不同級別的人大、政府工作會(huì)議上屢屢被當(dāng)作典型介紹學(xué)習(xí)。長期以來，由于受行政管理體制的限制，跨界流域內(nèi)各行政區(qū)各自為政、各行其是和各群體相互沖突、相互猜疑的現(xiàn)象始終存在。正因?yàn)橥ㄟ^打破行政界限，實(shí)施跨省流域水質(zhì)聯(lián)動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控，才使兩地之間的沖突、猜疑和糾紛成為過去，合作、坦誠和友愛成了流域社會(huì)生活的主流，保護(hù)流域水環(huán)境、實(shí)現(xiàn)流域價(jià)值最大化成為大家的共識，真正實(shí)現(xiàn)了從分歧走向共識、從分治走向共治、從非合作博弈走向合作共贏的轉(zhuǎn)變?！?/p>

黎小蘭告訴筆者，保護(hù)閶江、治理水污染，既是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)非常敏感的社會(huì)問題，更是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性民生工程。尤其是縣市人大常委會(huì)如何去完善、創(chuàng)新這種機(jī)制，如何督促政府及其部門保護(hù)好閶江流域的水環(huán)境與水資源，任重道遠(yuǎn)。黎小蘭與景德鎮(zhèn)市環(huán)保局幾任老局長曾在多種場合建議：生態(tài)項(xiàng)目不同于其他項(xiàng)目，生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目如果沒有全流域聯(lián)動(dòng)、全民參與，實(shí)施起來非常難。因此，建立一套更為科學(xué)完整的治理考核體系、促進(jìn)兩地深化協(xié)同保護(hù)，對于建立系統(tǒng)的全流域水資源環(huán)境保護(hù)機(jī)制至關(guān)重要。她認(rèn)為，首先要探索建立閶江流域水資源質(zhì)量共管機(jī)制，保護(hù)流域生態(tài)平衡是流域內(nèi)各行政區(qū)的共同責(zé)任和義務(wù)。十年來兩地用于閶江流域生態(tài)保護(hù)的資金逐年增加，為保護(hù)閶江流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)、護(hù)衛(wèi)鄱陽湖一湖清水做出了貢獻(xiàn)。近年來，兩地對閶江流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的呼聲在日漸高漲，也引起兩省人大環(huán)資委的高度關(guān)注。黎小蘭建議兩地省級政府進(jìn)行專題研究，提出可行性方案，并可共同設(shè)立閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)共管機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在目前深化推進(jìn)流域水環(huán)境共管的基礎(chǔ)上，把閶江流域交界斷面的水量與水質(zhì)搞清楚，設(shè)計(jì)出考核指標(biāo)和方案。爭取在跨省、跨市、跨縣的流域生態(tài)補(bǔ)償上先行試驗(yàn)，為進(jìn)入國家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)打好基礎(chǔ)，最終達(dá)到促進(jìn)兩市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。