仙居抽水蓄能電站移民安置前期工作管理

馮啟林，項榮華，駱繼文

(1.中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江杭州310014；2. 浙江仙居抽水蓄能有限公司，浙江仙居317300)

仙居抽水蓄能電站移民安置前期工作管理

馮啟林1，項榮華2，駱繼文1

(1.中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江杭州310014；2. 浙江仙居抽水蓄能有限公司，浙江仙居317300)

系統(tǒng)回顧了仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置前期工作，結(jié)合建設(shè)征地移民安置實(shí)施工作，思考水電工程尤其是抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置前期工作的體制與機(jī)制，總結(jié)仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置前期工作的得失，對現(xiàn)行的水電工程移民安置前期工作管理提出建議。

水電工程；移民安置；前期工作；仙居抽水蓄能電站

0 引 言

仙居抽水蓄能電站位于浙江省仙居縣湫山鄉(xiāng)境內(nèi)，地處浙南電網(wǎng)臺、溫、麗、金、衢用電負(fù)荷中心，距臺州、杭州的直線距離分別約為75、165 km，是浙江省境內(nèi)地理位置、自然及開發(fā)條件極其優(yōu)越的抽水蓄能電站之一。仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置前期工作正值我國水電工程征地移民政策新老交替時期。為滿足移民安置實(shí)施工作的需要，移民安置規(guī)劃通過省級移民管理機(jī)構(gòu)審核后，按照新的移民條例和移民規(guī)范開展了移民安置規(guī)劃修編工作，為移民安置實(shí)施工作的順利開展奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。其采取的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式在現(xiàn)行征地移民政策環(huán)境下是一種較為穩(wěn)妥的安置方式，結(jié)合新城鎮(zhèn)建設(shè)集中外遷安置模式符合我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的發(fā)展新趨勢[1]。浙江仙居抽水蓄能電站移民前期工作是成功的，為后續(xù)的移民安置實(shí)施工作創(chuàng)造了良好的條件，其前期工作的組織、實(shí)施等管理經(jīng)驗(yàn)對抽水蓄能電站工程建設(shè)具有一定的借鑒意義。

1 項目概況

1.1 建設(shè)征地影響

仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地影響涉及仙居縣湫山鄉(xiāng)、橫溪鎮(zhèn)2個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的10個行政村及下岸水庫管理局等單位，遷移人口837人(250戶)，拆遷各類房屋50 685.30 m2，永久征收各類土地183.68 hm2(耕地26.88 hm2、園地0.30 hm2、林地144.58 hm2)，臨時征用各類土地49.32 hm2(耕地7.33 hm2、園地0.12 hm2、林地35.83 hm2)，此外還影響三級公路橋梁、電信光纜電纜、廣播電視光纜、10 kV電力線路等專項設(shè)施以及少量農(nóng)副業(yè)加工設(shè)施。

1.2 移民安置規(guī)劃

根據(jù)移民安置規(guī)劃設(shè)計成果，至規(guī)劃水平年(2010年)，仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及搬遷安置人口845人(農(nóng)業(yè)人口822人，非農(nóng)業(yè)人口23人)，生產(chǎn)安置人口為878人。

根據(jù)項目影響區(qū)湫山鄉(xiāng)、橫溪鎮(zhèn)的耕地資源情況，結(jié)合移民意愿，綜合確定本工程農(nóng)村移民全部采取有土安置的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式。對外遷集中安置的農(nóng)業(yè)人口，其生產(chǎn)用地按人均0.033 hm2的標(biāo)準(zhǔn)由安置地相鄰村組調(diào)劑；對建設(shè)征地范圍以外僅受征地影響而無需搬遷的生產(chǎn)安置人口，通過調(diào)劑相鄰村組移民外遷后剩余的耕地予以安置。

工程建設(shè)征地影響涉及的搬遷安置人口全部集中安置在橫溪鎮(zhèn)俞店移民居民點(diǎn)。該居民點(diǎn)位于橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的東端，距橫溪鎮(zhèn)政府僅約1.5 km，由鎮(zhèn)區(qū)東西向主干道——東西大街連接該居民點(diǎn)，鎮(zhèn)區(qū)的南北向次干道——鎮(zhèn)東路連通居民點(diǎn)與35省道(橫溪鎮(zhèn)通往仙居縣城)距離僅約700 m，臺金高速匝道緊鄰居民點(diǎn)西側(cè)。居民點(diǎn)周邊社會服務(wù)等配套設(shè)施較為完善。

1.3 移民安置實(shí)施

仙居縣委、縣政府對仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置實(shí)施工作十分重視。2009年12月，以仙縣委辦〔2009〕88號《中共仙居縣委辦公室仙居縣人民政府辦公室關(guān)于建立支持浙江仙居抽水蓄能電站建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》成立支持領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記、縣長任組長，縣四套領(lǐng)導(dǎo)班子主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長。以仙政辦發(fā)〔2009〕118號《關(guān)于成立浙江仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置工作指揮部的通知》成立專門的指揮部，由副縣長任總指揮，橫溪鎮(zhèn)、湫山鄉(xiāng)書記為副總指揮，并抽調(diào)土管、城建、林業(yè)、供電等有關(guān)人員組成具體工作班子。

2010年1月31日，仙居縣人民政府與項目公司簽訂《建設(shè)征地移民安置包干協(xié)議》。2010年2月4日，在橫溪鎮(zhèn)召開由橫溪鎮(zhèn)、湫山鄉(xiāng)黨政班子、全部鄉(xiāng)干部、各移民村干部、村民代表參加的動員大會。2010年12月17日，召開開工典禮大會，各專業(yè)施工隊陸續(xù)進(jìn)場，做到無障礙施工。2010年年底，完成了建設(shè)征地區(qū)和移民安置區(qū)全部土地的征用調(diào)劑工作。2012年年底，98%的移民搬進(jìn)新居，生產(chǎn)用地全部落實(shí)到戶。截至2015年2月底，99%移民全部搬進(jìn)新居(2戶因個人原因暫未造房)，移民在調(diào)劑后的生產(chǎn)用地上喜獲豐收。

2 前期工作管理

受仙居縣人民政府委托，中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計研究院有限公司(以下簡稱“華東院”)承擔(dān)仙居抽水蓄能電站前期勘測設(shè)計工作。華東院于2003年11月編制完成了《仙居抽水蓄能電站預(yù)可行性研究報告》，并于2004年3月通過了水電水利規(guī)劃設(shè)計總院會同浙江省發(fā)展和改革委員會的審查。2004年4月，華東院開始開展仙居抽水蓄能電站可行性研究的前期工作。受國網(wǎng)新源控股有限公司的委托，華東院于2005年全面開展仙居抽水蓄能電站可行性研究階段的勘測設(shè)計工作。

2005年10月～11月，項目法人、華東院與仙居縣人民政府、仙居縣抽水蓄能前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及國土、林業(yè)等相關(guān)部門共同組成聯(lián)合調(diào)查組，對建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行了全面調(diào)查，調(diào)查成果得到了仙居縣人民政府的確認(rèn)。同時，項目法人、華東院與仙居縣有關(guān)部門共同組成移民安置規(guī)劃工作組，開展并完成了農(nóng)村移民安置規(guī)劃、專業(yè)項目處理規(guī)劃等移民安置總體規(guī)劃工作，移民安置規(guī)劃方案得到了仙居縣人民政府的確認(rèn)。

按照國務(wù)院于2006年9月頒布施行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號)，華東院編制完成了《仙居抽水蓄能電站可行性研究報告階段移民安置規(guī)劃大綱》，并于2006年12月得到了浙江省人民政府的批復(fù)同意。隨后，華東院編制完成了《浙江仙居抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃報告》，并于2006年12月通過了水電水利規(guī)劃設(shè)計總院會同浙江省發(fā)展和改革委員會的審查，于2007年1月通過了浙江省水庫移民安置辦公室的審核。

為滿足項目核準(zhǔn)的需要，考慮到可研報告完成至今時間較長，實(shí)物指標(biāo)可能有較大變化，且這期間國家和浙江省出臺了一系列政策，物價水平也發(fā)生了變化，補(bǔ)償費(fèi)用概算也有較大的變化。2009年年初，項目法人委托華東院開展建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計的修編工作。華東院于2009年3月編制完成了《浙江仙居抽水蓄能電站可行性研究報告階段建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查大綱》，并通過了浙江省水庫移民安置辦公室組織的審查。

2009年3月～4月，項目法人、華東院與仙居縣人民政府、仙居縣抽水蓄能前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及國土、林業(yè)等相關(guān)部門組成實(shí)物指標(biāo)復(fù)核調(diào)查組，對仙居抽水蓄能電站建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行了復(fù)核調(diào)查，實(shí)物指標(biāo)復(fù)核調(diào)查成果得到了仙居縣人民政府的確認(rèn)。同時，項目法人、華東院與仙居縣人民政府共同組成移民安置規(guī)劃復(fù)核工作組，移民安置規(guī)劃方案得到了仙居縣人民政府的確認(rèn)。在此基礎(chǔ)上，華東院編制完成了《浙江仙居抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃修編報告》，并于2009年5月通過了浙江省水庫移民安置辦公室的審核。

2009年4月20日，浙江省人民政府發(fā)布了《關(guān)于禁止在浙江仙居抽水蓄能電站工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告》。2010年3月，項目通過國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)。

3 前期工作管理經(jīng)驗(yàn)

3.1 工作組織

2002年11月，原國家計委以計基礎(chǔ)〔2002〕2623號發(fā)布了《國家計委關(guān)于印發(fā)水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理辦法的通知》，明確了水電工程建設(shè)征地移民工作實(shí)行省級人民政府全面負(fù)責(zé)，以縣為基礎(chǔ)、分級負(fù)責(zé)的管理方式，明確了地方各級人民政府、項目法人、設(shè)計單位的職責(zé)和分工，有效地推進(jìn)了水電工程建設(shè)征地移民安置前期工作[2]。隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的不斷發(fā)展，水電工程的不斷開發(fā)，移民的訴求不斷增多，為切實(shí)維護(hù)移民權(quán)益，國務(wù)院令第471號明確了水利水電工程移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制。

省級人民政府發(fā)布封庫令后，移民前期工作是由項目法人會同各級地方人民政府組織開展的，設(shè)計單位受項目法人委托負(fù)責(zé)技術(shù)歸口管理工作，各方共同組成聯(lián)合工作組開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查和移民安置規(guī)劃工作，項目法人牽頭、負(fù)責(zé)，地方政府參與、協(xié)調(diào)。在具體工作中，移民前期工作又必須靠地方政府組織開展，經(jīng)常因各方職責(zé)不清、關(guān)系不順相互推諉，遇到問題難以及時有效解決，使前期工作推進(jìn)困難，進(jìn)度滯后，還引發(fā)了各類矛盾。這種前期工作組織方式使地方政府缺乏應(yīng)有的主動性[3]，難于調(diào)動其積極性，項目法人積極性雖然很高，但其沒有相應(yīng)的行政資源，很難及時有效推進(jìn)前期工作。如此局面不僅影響了前期工作的進(jìn)度，也增加了工作難度，還會引發(fā)各類矛盾和問題。

仙居抽水蓄能電站前期工作伊始，因項目法人尚未明確，具體工作由仙居縣人民政府代為組織開展，后雖明確了國網(wǎng)新源控股有限公司為項目法人，但考慮到工作前后的延續(xù)性，同時借鑒仙居下岸水庫工程的成功經(jīng)驗(yàn)，仍以仙居縣人民政府為主開展相關(guān)前期工作。此舉有效地調(diào)動了地方政府的積極性和主動性，前期工作開展較為順利，尤其是在生產(chǎn)安置方案落實(shí)上，在縣政府的協(xié)調(diào)和努力下，接受地橫溪鎮(zhèn)人民政府將此作為一項政治任務(wù)，及時、有效地落實(shí)了生產(chǎn)用地的籌措方案，保障了移民安置規(guī)劃工作的順利進(jìn)行。仙居抽水蓄能電站之所以采用這種前期工作組織方法，客觀上有抽水蓄能電站與常規(guī)水電站選址模式不同的原因，主觀上有當(dāng)?shù)卣鲃臃e極的原因(建設(shè)征地區(qū)湫山鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)落后，移民搬遷與地方扶貧開發(fā)方案一致)。在現(xiàn)今大中型水電工程前期工作舉步維艱的情況下，其前期工作的組織方式有一定的借鑒意義。

3.2 先移民后建設(shè)的管理模式

抽水蓄能電站因其工程的特殊性，下水庫往往是利用現(xiàn)有的大中型水庫或新建小型水庫，上水庫一般是新建小型水庫。因上水庫周邊地理地形條件的要求，需要進(jìn)行庫盆整體防滲處理。因此，抽水蓄能電站與常規(guī)水電工程不同，其征地拆遷工作不分樞紐工程建設(shè)區(qū)和水庫淹沒影響區(qū)，也無法按常規(guī)水電工程實(shí)行分期蓄水，而是一次性征地拆遷[4]。項目核準(zhǔn)后，項目法人一般會急于全面開展各項籌建工作，導(dǎo)致移民安置工作周期不足，出現(xiàn)臨時過渡的情況。

仙居抽水蓄能電站項目核準(zhǔn)后，為滿足主體工程建設(shè)的需要，在移民安置點(diǎn)尚不具備建房條件且生產(chǎn)用地還沒有調(diào)劑、整理到位的情況下，項目法人與地方政府協(xié)商后，對仙居抽水蓄能電站移民采取臨時過渡措施，對過渡期間的移民給予生活補(bǔ)助和生產(chǎn)補(bǔ)助，不僅增加了工程投資，且影響了移民群眾正常的生產(chǎn)生活。針對抽水蓄能電站的特殊性，需要積極探索先移民后建設(shè)的水電開發(fā)新方針。

2012年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號)。通知要求，堅持先移民后建設(shè)的水電開發(fā)方針，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、有序?qū)嵤?、政策銜接、確保穩(wěn)定的原則，統(tǒng)籌制定移民安置規(guī)劃方案及工程建設(shè)方案，科學(xué)確定移民安置周期和工程建設(shè)周期，優(yōu)先實(shí)施移民安置，做到移民安置進(jìn)度適度超前于工程建設(shè)進(jìn)度。

借鑒近期其他類似工程經(jīng)驗(yàn)，尤其是西部大中型水電工程的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，在滿足一定的前置條件下，可開展先移民后建設(shè)工作。前置條件包括省政府批復(fù)同意的移民安置規(guī)劃大綱、省級移民管理機(jī)構(gòu)審核通過的移民安置規(guī)劃、項目涉及地方政府逐級向省政府申請開展先移民后建設(shè)工作并得到省政府批準(zhǔn)的相關(guān)文件等[5]。在滿足上述前置條件前提下，項目法人編制與移民安置規(guī)劃相匹配的先移民后建設(shè)實(shí)施方案，明確實(shí)施范圍及程序要求，在充分征求移民和安置區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上，報省級移民管理機(jī)構(gòu)審核通過后，作為實(shí)施先移民后建設(shè)的依據(jù)。

此外，在開展工程可行性研究時，應(yīng)精心制定移民安置實(shí)施計劃，按照“提前安排、先用先搬、因地制宜、分區(qū)(期)實(shí)施”的要求編制移民安置實(shí)施計劃。根據(jù)工程建設(shè)特點(diǎn)，按照工程建設(shè)用地順序，合理確定建設(shè)征地處理范圍各個區(qū)域的移民搬遷安置順序。充分考慮新址建設(shè)、住房建設(shè)、搬遷等所需要的時間周期和學(xué)校入學(xué)及移民區(qū)和安置區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣對搬遷時間的要求，合理擬定移民搬遷安置需要的周期，并按適當(dāng)留有余地的原則，做好樞紐工程建設(shè)節(jié)點(diǎn)的銜接，科學(xué)制定移民搬遷安置實(shí)施計劃，盡可能提前安排新址基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)用地調(diào)劑、開發(fā)整理等工作。

4 工作建議

4.1 進(jìn)一步完善和優(yōu)化移民前期工作管理體制

根據(jù)國務(wù)院令第471號有關(guān)規(guī)定及目前水電工程移民前期工作的實(shí)際情況，目前移民前期工作由項目法人牽頭組織，委托主體設(shè)計單位配合政府管理機(jī)構(gòu)開展移民前期工作，履行相關(guān)報批程序。省級移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民前期工作的管理和監(jiān)督[6]。市、縣級人民政府在省級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，代表本級人民政府配合項目法人和設(shè)計單位開展建設(shè)征地移民安置的前期工作。在實(shí)際工作中，項目法人難于有效牽頭組織并按計劃有序推進(jìn)移民前期工作，也難于發(fā)揮地方政府的工作積極性和主動性。因此，建議進(jìn)一步加強(qiáng)各級政府移民工作管理職責(zé)，充分發(fā)揮政府的資源優(yōu)勢；進(jìn)一步明確參與各方的職責(zé)和責(zé)任，完善并優(yōu)化移民前期工作的組織形式，理順參與各方的關(guān)系，保障水電工程移民前期工作的順利開展和推進(jìn)。

4.2 進(jìn)一步完善和優(yōu)化移民前期工作管理機(jī)制

移民工作政策性強(qiáng)，前期工作復(fù)雜且難度大，還涉及征地移民影響的方方面面，相關(guān)程序不僅多而且較為復(fù)雜，各地方、各項目的要求不盡相同。建議對啟動移民安置規(guī)劃工作、確定建設(shè)征地范圍、確認(rèn)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果、移民安置總體規(guī)劃、確認(rèn)報審移民安置規(guī)劃大綱、確認(rèn)報審移民安置規(guī)劃以及先移民后建設(shè)工作等管理機(jī)制進(jìn)一步完善和優(yōu)化，確保移民前期工作依法依規(guī)，保障實(shí)施階段移民安置的順利實(shí)施。

5 結(jié) 語

仙居抽水蓄能電站可行性研究階段的建設(shè)征地移民安置前期工作經(jīng)歷了新老移民條例和規(guī)范的交替期。通過移民安置規(guī)劃修編工作，滿足了移民安置實(shí)施工作的需要。根據(jù)建設(shè)征地移民安置實(shí)施情況，對照審定的移民安置規(guī)劃修編報告，仙居抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃中所確定的建設(shè)征地處理范圍、建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)、移民安置任務(wù)、農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方案、移民搬遷安置方案、專業(yè)項目處理方案、補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等在實(shí)施過程中均未發(fā)生重大變更。

仙居抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃確定的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果真實(shí)可靠，移民安置方案充分尊重移民和安置區(qū)居民意愿，移民接受程度較高，規(guī)劃設(shè)計基本符合建設(shè)征地區(qū)實(shí)際情況。移民前期工作組織到位，充分調(diào)動了各方的積極性和主動性，為移民安置實(shí)施工作的順利開展打下了堅實(shí)基礎(chǔ)，保障了移民安置實(shí)施工作的順利進(jìn)行。

[1]馮啟林. 淺談?wù)憬删映樗钅茈娬疽泼癜仓靡?guī)劃[J]. 中國水能及電氣化， 2014(12)： 64-67.

[2]龔和平. 水電水利工程征地補(bǔ)償安置政策解讀[C]//2012年水電移民政策、技術(shù)、管理論壇論文集. 北京： 中國水利水電出版社， 2013： 3-41.

[3]楊瑞璟， 楊貴平. 關(guān)于水電工程征地移民頂層設(shè)計問題的思考[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(5)： 21-25.

[4]徐春海. 水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計問題探討[C]//2012年水電移民政策、技術(shù)、管理論壇論文集. 北京： 中國水利水電出版社， 2013： 414-418.

[5]蔣曉明. 水電工程“先移民后建設(shè)”的實(shí)踐及認(rèn)識[J]. 水力發(fā)電， 2014， 40(2)： 5-8.

[6]彭幼平， 龔和平. 對水電工程征地移民設(shè)計管理中幾個新理念的探討[J]. 水力發(fā)電， 2011， 37(4)： 9-12.

(責(zé)任編輯 楊 健)

Implementation Preparation Management of Resettlement in Xianju Pumped-storage Power Station

FENG Qilin1, XIANG Ronghua2, LUO Jiwen1

The implementation preparation of land acquisition and resettlement for the construction of Xianju Pumped-storage Power Station is systematically reviewed. Combined with the implementation of land acquisition and resettlement, the system and mechanism of land acquisition and resettlement preparation for hydropower projects, especially the pumped-storage power projects, are analyzed. The pros and cons in the preparation of land acquisition and resettlement for Xianju Pumped-storage Power Station are summarized, and the recommendations on existing preparation management of hydropower resettlement are presented．

hydropower project; resettlement; implementation preparation; Xianju Pumped-storage Power Station

2015-07-14

馮啟林(1981—)，男，浙江紹興人，高級工程師，主要從事水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計、咨詢等工作．

D632.4 (255)

B

0559-9342(2015)09-0004-04