村民自治的經驗與挑戰(zhàn)分析——以紫何鎮(zhèn)紀家溝村為例

村民自治的經驗與挑戰(zhàn)分析
——以紫何鎮(zhèn)紀家溝村為例

尹 博， 歐書陽

(西南大學政治與公共管理學院，重慶 400715)

摘要村民自治作為農村治理的基本政治制度，是保障村民有序政治參與的重要渠道，也是整個國家治理體系的重要組成部分，對推動基層治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)廣大農村地區(qū)長治久安，構建和諧穩(wěn)定的農村社會，具有十分重大的作用。本文通過對四川省三臺縣紫河鎮(zhèn)紀家溝村村民自治成功經驗的總結和面臨挑戰(zhàn)的剖析，為深化農村治理改革，促進農村基層治理現(xiàn)代化提供有益的借鑒。

關鍵詞村民自治 農村治理 紫河鎮(zhèn) 紀家溝村

中圖分類號S-9

作者簡介尹博(1991- )，男，四川綿陽人，碩士研究生，研究方向：城市與社區(qū)管理。

收稿日期2015-06-09

Analysis of Experiences and challenges of villagers autonomy—A Case Study of Jijiagou Village, Zihe Town

YIN Bo, OU Shu-yang (School of Political Science and Administration of Southwest University, Chongqing 400715)

AbstractAs the basic political institutions of rural administration and part of the national system governance, villagers’ autonomy system has far-reaching meaning on grassroots governance modernization, rural orderly political participation, social harmony and stability in rural areas. The successful experiences of villagers autonomy in Jijiagou Village, Zihe Town, Santai County, Sichuan Province were summarized and challenges were analyzed, which will provide beneficial reference for deepening the reform of rural governance and promoting modernization of rural grassroots governance.

Key words Autonomy of villagers; Rural governance; Zihe Town; Jijiagou Village

1紫河鎮(zhèn)紀家溝村概述

紀家溝村位于四川省三臺縣紫河鎮(zhèn)西北方，與三臺縣協(xié)和鄉(xiāng)、廣利鄉(xiāng)接壤。全村有林木102.90 hm2，其中絕大部分是柏樹和青杠樹；村里有一個3.33 hm2的小二型水庫，每年產魚1萬kg同時在糧田灌溉上發(fā)揮了重要作用；紀家溝村以丘陵和山地為主，全村面積2.25 km2，現(xiàn)有耕地面積41.93 hm2，其中旱地28.20 hm2，種養(yǎng)的莊稼包括小麥、玉米等；水田13.73 hm2，主要種植水稻，2013年糧食總產量885.5 t。2013年末紀家溝村總人口為967人，共有278戶人家；村內老年人占30%，中年人占40%，青年人占15%，少年及以下占15%；成年人760余人，外出務工350余人。隨著改革開放和市場經濟的沖擊，許多年輕人選擇外出務工，如今紀家溝村的主要收入靠勞務輸出和種養(yǎng)，全村的人均純收入為5 000多點。紀家溝村共有一個村民委員會，其中有干部3人，全村共設6個村民小組。紀家溝村是2010年至2012年三臺縣的扶貧村，全縣針對該村的情況開展了許多扶貧項目，如“貧困戶發(fā)展互助協(xié)會”、“扶貧新村建設”，使得該村貧困落后的面貌得到很大改觀。

2紀家溝村村民自治的經驗

2.1經驗一：兩委選舉模式創(chuàng)新談到村民自治，不得不提的是村中的黨支部和村民委員會(即兩委會)。農村中的村黨支部與村民委員會是村莊眾多鄉(xiāng)村組織中的兩個最為主要的活動主體,是村莊政治舞臺上的兩個最主要的權力組織載體[1]，前者是中共在鄉(xiāng)村基層的組織形式，后者是村民自治的自治體。筆者以某次換屆選舉為例闡述紀家溝村黨支部和村委會的工作流程(圖1)。

從圖1中可以了解該村黨支部換屆選舉的工作流程：首先，通過自薦、村民推薦產生支部的初步候選人；然后公示7 d以上并報上級黨委審核備案；接著公示期滿召開全體黨員會議，村民代表投票選出4名正式候選人，在此過程中，初步候選人要進行一個競選演講；接下來選出的4名正式候選人要公示7 d以上并報上級黨委審核備案；最后，在11月期間召開全體正式黨員大會，從4名正式候選人中投票選出書記1人和委員2人。

需要指出的是，支部換屆選舉工作在換屆年份的10～11月開展，支部完成換屆選舉之后接下來再開展村民委員會的換屆選舉，即支部的換屆工作要早于村委會。這有利于黨支部對村委會工作進行幫助和指導，也符合《村民委員會自治法》的法律精神。

圖1　紀家溝村黨支部換屆選舉工作流程

從圖2中可以看出紀家溝村村民委員會換屆選舉的具體步驟：首先，通過自薦或村民推薦選出初步候選人，接著公示初步候選人7 d以上并報鎮(zhèn)鄉(xiāng)民政部門審核備案；其次，召開村民代表大會，由村民代表投票選出4名正式候選人，在這期間初步候選人要做競選演講；然后公示正式候選人7 d以上并報鎮(zhèn)鄉(xiāng)民政部門審核備案；1月8日召開全體村民大會，參加村民大會的必須是沒有被剝奪政治權利的年滿18周歲的本村村民。在村民大會中選出村民委員會主任1人，委員2人；接著選出村民代表42人。

村民委員會的換屆選舉在11月至次年1月8日進行(1月8日是四川省三臺縣的法定選舉日)。村民委員會和村黨支部都是每三年進行一次換屆選舉。在村支部和村委會換屆選舉完成后，全村再分村民小組以類似于村委會選舉的方式選出各村民小組的小組長。緊接著在3月份左右召開第一次村民代表大會，修改、完善村規(guī)民約，并制定年度規(guī)劃及其他重大事項。紀家溝村的村民代表的任期也是3年，每季度該村都會開一次村民代表大會，對重大事宜進行商討。村民代表大會代表的是村民的利益訴求，在村務管理中有著很大的發(fā)言權和表決權。

圖2　紀家溝村村民委員會換屆選舉工作流程

從該村兩委會換屆選舉工作的時間先后順序及具體流程可以發(fā)現(xiàn)，村黨支部主要負責抓黨建、統(tǒng)籌全局，村民委員會作為全村的自治組織則負責做好全村的公共事業(yè)、搞好全村公共服務。

2.2經驗二：創(chuàng)建貧困戶發(fā)展互助協(xié)會無論是農民的自發(fā)行為,還是國家的法定行為,村民自治的實現(xiàn)形式主要是通過村民委員會加以實現(xiàn)[2]。紀家溝村村民委員會在全村治理過程中代表了村民的意志，體現(xiàn)了本村人民當家作主管理自己事務的政策理念。

2010年，紀家溝村成為四川省三臺縣扶貧村，全村通過召開村民代表大會，在村黨支部的指導下，由村委會牽頭申請到了“貧困戶發(fā)展互助協(xié)會”項目：由理事長、出納、會計、執(zhí)行小組長分工負責，入會的貧困戶(即協(xié)會會員)繳納入會資金100～300元作為互助協(xié)會注冊資金，協(xié)會共收到注冊資金32 000元，加上財政扶貧資金90 000元共122 000元。協(xié)會主要目的是將協(xié)會資金在會員中進行借貸用于發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。借貸的利息與銀行同期利息相同，采取整借零還的原則，如某會員借貸1 000元，則他將從第3個月開始還，每個月還100元，共計10個月還清。這個項目中紀家溝村委會帶領村民進行自我治理，實現(xiàn)了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的增收，讓本村老百姓得到了實惠。

2.3經驗總結紫河鎮(zhèn)紀家溝村的村民自治經過幾十年發(fā)展，治理模式已基本成型。

2.3.1兩委關系協(xié)調得當，為全村工作的開展奠定了基礎。 在理想的村民自治狀態(tài)中,村干部是村民管理本村事務的唯一代理人[3]，即村干部是本村村民投票選舉出來的，代表著村民管理本村事務從而實現(xiàn)村民自治。而村黨支部是中共的基層組織，黨支部的權力來自政府的授予。村委會自下而上的自治權和黨支部自上而下的控制權難免會出現(xiàn)矛盾。有的地方因為這對矛盾沒有處理得當導致農村治理工作很難開展。筆者通過問卷調查發(fā)現(xiàn)，紀家溝村67%的村民認為村黨支部和村民委員會在工作中配合較好，村民委員會基本達到了村民自治的目的。

2.3.2以人為本，為民謀利。以人為本在村民自治中是指以本村村民為本，積極為人民群眾謀福利。在紀家溝村村民委員會工作是否以人為本的調查統(tǒng)計中，筆者發(fā)現(xiàn)，共總有71%的村民認為紀家溝村民委員會在工作中貫徹了以人為本的理念，19%的村民認為這方面紀家溝村民委員會做得一般，有10%的村民對此表示不滿意。從數(shù)據(jù)能夠得出，紀家溝村委會在工作中體現(xiàn)了以人為本的思路和意識。

2.3.3不斷創(chuàng)新，與時俱進。隨著電子政務和辦公自動化的興起，人們的工作效率得到了提高。紀家溝村有村民意識到這一點并建議村委會組織大家對無紙化辦公等專業(yè)知識進行學習。村委會積極響應，邀請紫河鎮(zhèn)相關專業(yè)知識過硬的村官為全村進行電腦基本操作、辦公軟件的應用等知識的講授，紀家溝村村委會的辦事效率明顯提高。三臺縣組織部到紀家溝村開展了遠程教育活動，村委會將學到的知識在村民代表大會上進行普及，開闊了村民的視野。

3紀家溝村村民自治面臨的挑戰(zhàn)

新形勢下，紀家溝村的村民自治面臨著新的挑戰(zhàn)。紀家溝村正確認識村民自治中的矛盾，對突破當前的瓶頸、取得新發(fā)展有重要的現(xiàn)實意義。

3.1村民自治的制度體系不完善村民自治是一項系統(tǒng)的工程，涉及政治、經濟、文化各個方面。紀家溝村隸屬于四川省三臺縣，在村民自治的過程中必然會受到四川省和三臺縣的制約。當前雖然有《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》保障村民自治的運行，但這兩部法律主要是從宏觀層面給出指導意見，并沒有具體落實到關鍵問題和突發(fā)情況，法律的實際操作性不強?！端拇ㄊ〈迕裎瘑T會選舉條例》于2004年1月1日起施行至今已有11年時間，某些地方不能適應如今農村的實際情況。

3.2村民主體意識不夠，農村公民意識尚未形成紀家溝村位于三臺縣最南端，是真正意義上的“窮鄉(xiāng)僻壤”之地，經濟的落后制約了村民思想的解放和民主意識的覺醒，民主政治還沒有成為廣大農民的生活必需品,在某種程度上只是一種可有可無的奢侈品[4]。筆者整理問卷數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在紀家溝村村民委員會換屆選舉投票過程中，46%的村民完全清楚選票的意義，27%的村民認為是不得不參與投票，17%的人認為投票只是一種形式，還有10%的人沒有正面給出答案。從這些數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)紀家溝村民沒有形成成熟的民主意識。農民缺乏獨立的個體意識,進而缺乏充分的權利意識[5]。

3.3村民委員會人員結構不盡合理(表1)紀家溝村外出務工人員約350人左右，超過了本村總人口的1/3，其中大部分在50歲以下，而留在該村的多為老人、婦女和兒童。外出務工人員實際上很少參與本村的政治生活，造成村民自治的主體萎縮，村委會的人才儲備空虛。從表2可以看出，紀家溝村民委員會的3名委員村委會主任和文員年齡上相對偏大；主任、文員則幾屆都是男性擔任；三者的文化程度都較低。筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，紀家溝村村民委員會的三名委員近三屆都是連任，但也是通過全村村民公正投票選出來的，這就是源于本村精英流失，真正有能力有意愿管理本村事務的人太少。

表1　紀家溝村三屆村委會人員構成情況

注：數(shù)據(jù)來源于筆者與紀家溝村支部書記、委員訪談過程中所得。

4完善紀家溝村村民自治的建議

2015年中央一號文件指出，要主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)，按照穩(wěn)糧增收、提質增效、創(chuàng)新驅動的總要求繼續(xù)全面深化農村改革[6]。紫河鎮(zhèn)紀家溝村如何在新形勢下健全完善村民自治體系、促進本村治理能力現(xiàn)代化，筆者給出如下建議：

4.1完善村民自治的制度體系 村民自治需要有一系列的制度體系與之相配套。村民自治過程中首先要突出法律的作用，堅持依法治村,加大執(zhí)行力度,使村民自治得到有力的保障[7]。這就要求村委會要向全村普及法律知識，要自覺用法律約束自己的行為。其次，各村應結合實際創(chuàng)新融資辦法幫助村民脫貧致富。四川省要著力發(fā)掘農村自身的經濟潛力，出臺可行措施刺激外出務工的農民返鄉(xiāng)發(fā)展；三臺縣作為農業(yè)大縣，要適時開展農業(yè)規(guī)模經營，為各村發(fā)展生態(tài)農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)的產業(yè)化提供技術和政策上的支持，并在農民和企業(yè)之間建立起長期的紐帶。農村的經濟發(fā)展好了，農村的民眾才愿意留在農村發(fā)展，進而更多的參與到本村的政治生活中。

4.2積極培育農村公民社會，促進村民民主意識的覺醒活躍的、參與式的公民社會是國家民主化進程的重要推動力，但我國農村公民社會的發(fā)展還處于初期階段。筆者認為就四川省而言，首先政府部門要對公民社會有正確的理解和認識，敢于還權于人民和社會。其次，政府管理者要在農村廣泛宣傳民主思想，組織農村村民學習《村民委員會組織法》和《四川省村民委員會選舉條例》，讓村民明白自己的權利和義務，讓農村百姓的民主意識進一步覺醒，變“臣民文化”為“公民文化”。同時，政府部門要鼓勵農村成立專業(yè)的經濟協(xié)會或組織，讓農民切身感受這些組織帶來的實惠。在組織成立初期政府部門應派專業(yè)人員進行指導，組織建構完畢后要讓農村的民眾自己經營組織，從中獲取自身的利益并接受民主精神的洗禮。

4.3優(yōu)化村民委員會結構，構建服務型組織 紀家溝村的村委會委員年齡、文化和性別結構(表1)在四川省并不是個案。為此，四川省要結合各地實際優(yōu)化村民委員的結構。在年齡上，要逐步推動委員成員年輕化并出臺鼓勵年輕人返鄉(xiāng)就業(yè)的配套政策。針對上崗的年輕委員可能出現(xiàn)的經驗和社會閱歷不足等問題，要適時開展培訓，培訓內容要根據(jù)不同市縣的情況而有所側重，要注重培訓的實用性，不能流于形式。在性別結構上，要嘗試讓女性擔任村委會主任等職務，在任職上不因性別而設限制。村委會結構的優(yōu)化說到底還是為了更好地為村民服務，村委會委員要有為人民服務的意識，在農村道路、水利等基礎設施建設上下工夫；開展農業(yè)技術指導，促進農業(yè)增收；主動關注農村的公共衛(wèi)生和治安情況，為村民提供更好的公共產品和公共服務。

參考文獻

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