基層央行履行金融消費權(quán)益保護職責(zé)中存在的問題與建議

周彩南　周龍　郝廣軍

摘要：人民銀行金融消費權(quán)益保護工作開展以來，在處理金融消費糾紛方面取得了積極進展，尤其是“12363”金融消費者投訴咨詢熱線在慶陽市開通一年來，在有效維護金融消費者的合法權(quán)益方面成效明顯。但是，處理金融消費投訴涉及的金融機構(gòu)違反法律法規(guī)、超范圍投訴、跨部門協(xié)作困難、部分業(yè)務(wù)涉訴處理職責(zé)不明確等問題日益突出，需要在消費者權(quán)益保護工作中強化完善監(jiān)管職能。文章就基層央行如何履行金融消費權(quán)益保護職責(zé)進行了調(diào)查，提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：基層央行：金融消費者權(quán)益保護

中圖分類號：F830.31 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（8）-0067-03

近年來，隨著金融消費投訴案例日益增多，實踐發(fā)現(xiàn)，受體制、機制以及金融法律不健全等因素制約，金融消費者權(quán)益保護工作開展效果還存在一定問題，亟待通過完善金融法律、理順管理體制以及整合多方監(jiān)管力量進一步提升金融消費權(quán)益保護工作水平。

一、轄區(qū)金融消費者投訴受理情況

自12363投訴電話開通以來，慶陽市共受理金融消費者投訴62件，辦結(jié)62件。其中：上門投訴10件，電話投訴52件，投訴辦結(jié)率為100%。從投訴類型看，服務(wù)類案件43件，占69.4%；貸款類案件16件，占25.8；其他案件（非法集資、高吸攬存）3件，占4.8%。從投訴案件的機構(gòu)分布看，國有商業(yè)銀行23件，占37.1%，郵儲銀行4件，占比6.5%，城商行3件，占4.8%，股份制銀行4件，占6.5%。農(nóng)村信用社26件，占41.9%；村鎮(zhèn)銀行2件，占3.2%。從投訴處置方式看，通過協(xié)調(diào)辦理4件，占6.5%；轉(zhuǎn)交金融機構(gòu)58件，占93.6%。

二、存在問題

（一）金融消費權(quán)益保護法律制度不完善

目前，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》是我國在消費者權(quán)益保護領(lǐng)域的基本法律，對社會公眾購買金融產(chǎn)品和服務(wù)起到一定保護作用，但其針對性不強，未對金融消費者權(quán)益保護作出明確規(guī)定。在金融領(lǐng)域雖然有《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)法律，但其主要目的在于確保金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，對金融消費者權(quán)利類型、保護措施、救濟途徑等方面缺乏明確規(guī)定，對保障消費信貸市場公信度，劃定消費者責(zé)任，防止不公平待遇和歧視等方面均沒有做出制度安排，很難保護金融消費者的合法權(quán)益。

（二）缺乏金融消費權(quán)益保護的法定機構(gòu)

目前，我國消費者協(xié)會和“一行三會”承擔(dān)著金融消費權(quán)益保護工作。由于金融領(lǐng)域的特殊性決定了消費者協(xié)會對金融機構(gòu)缺乏影響力，作用發(fā)揮十分有限。同時，從金融監(jiān)管角度分析，我國實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制，在現(xiàn)行法律制度下，“一行三會”雖然發(fā)揮著金融消費權(quán)益保護組織保障作用，但在法律上未明確人民銀行在金融消費權(quán)益保護領(lǐng)域的統(tǒng)一協(xié)調(diào)地位。雖然中央編辦批復(fù)在人民銀行組建金融消費者權(quán)益保護局，但仍然與“三會”在金融消費者權(quán)益保護之間職責(zé)分工不清晰，給金融消費者維權(quán)增加了難度。

（三）消費者訴訟制度存在缺陷

盡管《消費者權(quán)益保護法》第11條規(guī)定消費者的索賠權(quán)，但其真正落實仍取決于訴訟制度，特別是民事訴訟制度。由于我國目前沒有建立金融消費者公益訴訟制度，單個消費者往往處于弱勢地位，維權(quán)成本較高，需要耗費大量精力和財力，而且成功率不高，大多數(shù)人選擇放棄。

（四）缺乏金融消費權(quán)益保護方面專業(yè)人才

金融消費侵權(quán)領(lǐng)域錯綜復(fù)雜，跨行業(yè)、跨區(qū)域侵權(quán)投訴日益增多，加之基層央行金融消費權(quán)益保護工作職責(zé)由法律事務(wù)部門履行，法律事務(wù)工作又掛靠在辦公室，本身存在人員短缺、法律專業(yè)人員缺乏等現(xiàn)象，對于新增加的金融消費權(quán)益保護工作職責(zé)，尚處于摸索學(xué)習(xí)階段，有效發(fā)揮金融消費權(quán)益保護職責(zé)有限。

（五）基層央行對金融機構(gòu)在處理金融消費者投訴方面手段有限

一般情況下，人民銀行受理的金融消費者投訴都轉(zhuǎn)辦或移交各金融機構(gòu)處置，雖然人民銀行把金融消費權(quán)益保護工作納入對金融機構(gòu)年度綜合評價體系，把日常工作情況作為評價依據(jù)，但由于缺乏科學(xué)的量化指標(biāo)，對金融機構(gòu)缺乏強制手段，約束性較弱。

（六）金融消費者缺乏專業(yè)知識、維權(quán)信心不足

一是金融消費者缺乏解決金融消費侵權(quán)糾紛的信心。結(jié)合自身及周圍人群實際，公眾普遍存在嫌投訴程序復(fù)雜、解決周期長的心理，且對解決糾紛持懷疑態(tài)度。二是金融消費者普遍存在維權(quán)意識不強的現(xiàn)象。金融消費者在自身權(quán)益受到侵害時，通常以現(xiàn)場對峙甚至發(fā)生沖突等方式來解決，未采取正當(dāng)渠道進行解決，依法維權(quán)意識不強。三是金融消費者缺乏自身權(quán)益保護專業(yè)知識。目前，金融消費權(quán)益保護方面的宣傳力度、培訓(xùn)力度明顯不足，各金融消費者甚至在自身權(quán)益受到侵害時還未意識到。金融消費者維權(quán)意識差、缺乏專業(yè)維權(quán)知識使金融機構(gòu)操作隨意性風(fēng)險加大，導(dǎo)致金融機構(gòu)侵權(quán)事件時有發(fā)生。

三、對策建議

（一）盡快出臺金融消費權(quán)益保護法規(guī)

借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗做法，制定《金融消費者權(quán)益保護法》，從法律層面明確金融消費者權(quán)利和義務(wù)、維權(quán)渠道及維權(quán)機構(gòu)，切實維護廣大金融消費者權(quán)益。修訂《征信業(yè)管理條例》，明確個人信息特別是金融信息的收集和使用范圍，加大對違法使用個人信息懲戒處罰力度。

（二）明確維權(quán)部門，建立金融消費權(quán)益保護聯(lián)席會議制度

鑒于《中國人民銀行法》賦予人民銀行維護金融穩(wěn)定的法定職責(zé)、分支機構(gòu)點多面廣的區(qū)位優(yōu)勢和在征信管理、銀行卡、人民幣管理、支付結(jié)算管理等領(lǐng)域?qū)鹑诰S權(quán)的相對獨立和保障作用，應(yīng)以法律明確人民銀行的金融消費權(quán)益保護職責(zé)。同時，結(jié)合金融危機后各國監(jiān)管改革及“一行三會”職責(zé)分工，針對實際情況，對人民銀行基層行進行職責(zé)再定位?；鶎友胄性诜梢?guī)定下，積極探索與銀監(jiān)局、政府間的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，建立以人民銀行為主導(dǎo)、其他部門配合的維權(quán)體系，擴大受理范圍。并對金融協(xié)調(diào)機制進行重新設(shè)計。以現(xiàn)有的“一行三會”聯(lián)席會議機制為基礎(chǔ)，逐層設(shè)立專門的金融消費權(quán)益保護機構(gòu)，涵蓋銀行、證券、保險和小額貸款公司、擔(dān)保公司等非正規(guī)金融機構(gòu)，并由該機構(gòu)專門負(fù)責(zé)對當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)在金融消費權(quán)益保護方面的管理與監(jiān)督。

（三）加快金融消費權(quán)益保護制度建設(shè)

在人總行已組建金融消費權(quán)益保護局的情況下，制定相關(guān)配套制度，規(guī)范維權(quán)操作規(guī)程，降低金融消費者維權(quán)成本，為基層央行履行金融消費權(quán)益保護工作提供制度保障。一是建立和完善信息披露制度。借鑒先進的信息披露制度，完善現(xiàn)有的信息披露制度，強化對信息披露的監(jiān)管與執(zhí)法力度，以滿足消費者對信息的需求。二是對于金融消費者與金融機構(gòu)間的爭議，要通過專門的投訴受理部門，建立金融消費者投訴信息數(shù)據(jù)庫，根據(jù)投訴次數(shù)、涉及金額進行分類、調(diào)查、核實和調(diào)解。通過定期的檢測、分析、梳理和化解金融消費者反映強烈的難點和熱點問題，識別潛在金融消費者保護問題，為金融業(yè)政策、法規(guī)的制定提供參考依據(jù)。三是立足消費者弱勢訴訟地位，建立消費者訴訟制度，完善金融消費者訴訟救濟制度。

（四）努力探索和創(chuàng)新適合金融消費權(quán)益保護工作模式

在充分吸收國外金融消費者權(quán)益保護方面經(jīng)驗基礎(chǔ)上，努力探索適合我國國情的金融消費權(quán)益保護工作機制，切實擔(dān)當(dāng)起保護金融消費者合法權(quán)益的社會責(zé)任。加強對金融消費權(quán)益保護領(lǐng)域重大問題的調(diào)查研究，推進金融消費權(quán)益保護法制建設(shè)，為更好地履行金融消費權(quán)益保護職責(zé)提供良好環(huán)境。

（五）廣泛宣傳引導(dǎo)，提升金融維權(quán)成效

首先，由各級人民銀行發(fā)出《保護金融消費者權(quán)益倡議書》，牽頭組織同級各類金融機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)媒體、服務(wù)窗口、各種推介會、洽談會和營銷會，積極宣傳金融消費者保護工作和金融維權(quán)的申訴渠道，幫助消費者準(zhǔn)確理解各項法定權(quán)利和義務(wù)，使宣傳成為提升服務(wù)、接受群眾監(jiān)督的自覺行為。建議緊緊依靠當(dāng)?shù)卣柚胤较M者協(xié)會和地方新聞網(wǎng)絡(luò)，積極開展金融行業(yè)消費者滿意度調(diào)查，要求所有金融服務(wù)窗口成為參評單位，接受群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督和新聞監(jiān)督，公平、公正地反映轄內(nèi)金融業(yè)發(fā)展成果和消費者真實意愿。對社會滿意度高的金融機構(gòu)（網(wǎng)點），人民銀行聯(lián)合地方政府進行表彰獎勵；對社會滿意度較低的金融機構(gòu)，作為人民銀行綜合評價的依據(jù)，由地方政府在當(dāng)?shù)匦侣劽襟w進行通報批評。