賈西津訪談：社會組織的角色和價值

◎張 棟

（張棟，民革中央宣傳部干部/責編 盧淼）

賈西津

中共十八屆三中全會指出全面深化改革的總目標是 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

社會組織是現(xiàn)代國家治理體系中的重要一環(huán)，是公民規(guī)范、有序參與公共事務的重要渠道。在 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力。如何創(chuàng)新？如何激發(fā)？本期本刊就社會組織的角色和價值等相關問題，采訪了清華大學公共管理學院副教授，清華NGO研究所副所長，社會組織研究的著名學者賈西津，以下為訪談內容。

記者：社會組織經(jīng)常被稱作第三部門，是相對于政府和公權力的第一部門，企業(yè)和營利組織的第二部門而言的。政府和企業(yè)之外的組織種類繁多，內涵豐富，如何理解社會組織的內涵和屬性？

賈西津：社會組織可以有狹義廣義兩種理解。狹義的社會組織就是你說的相對于政府和企業(yè)的，非政府性的、非營利性的組織，與之對應的就是NGO（非政府組織）和NPO（非營利組織）兩個概念，這兩個概念并非不同，而是強調不同屬性時，選取的不同稱謂。比如聯(lián)合國環(huán)境組織，他習慣于強調自己的非政府性，會自稱NGO；比如醫(yī)院學校，會更強調非營利屬性，更多被稱為NPO。但他們實際同時具備這兩種屬性。

對于我們這樣一個轉型社會，有一點需要特別強調。社會組織是一種自治現(xiàn)象，是結社的產(chǎn)物，本質是公民的自治、自組織。結社就是一群人通過結成組織去處理共同面對的問題，去處理公共事務，這種組織就是社會組織。從這個意義上講，社會組織和注冊登記是沒有關系的，也不區(qū)分是否營利，這是廣義的社會組織。包括黑格爾的論述中，提到公民社會，市場也被包含在其中，不論是否營利的組織都是公民結社的產(chǎn)物，都是社會組織。只是在現(xiàn)代，企業(yè)已經(jīng)發(fā)展成了一個極其龐大的、獨立的社會部門，所以現(xiàn)在大家提到社會組織才會強調它的非政府非盈利的雙屬性。但實際上社會組織從淵源上講，最基本的屬性是自治性和自組織性，這是社會組織的真正的內涵和本源。從這個角度看，社會組織概念中所包含的內容確實是非常廣泛。他只是強調一種自下而上的組織形態(tài)，并不區(qū)分組織的目的是營利的、宗教的、公益的還是政治的。

記者：中共十八大提出建設現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社會組織在國家治理體系中可以擔當怎樣的角色和作用？

賈西津：十八大報告提出 “要形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。這里如何理解 “現(xiàn)代社會組織體制”有兩種方式，狹義的理解是：現(xiàn)代社會組織的體制，即社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位的管理體制。但如果考慮到建設現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景，那更恰當?shù)睦斫馐牵含F(xiàn)代社會的組織體制?，F(xiàn)代社會是如何組織起來的？新中國建立之后，我們形成的社會組織體制，是單位制和人民團體制，與計劃經(jīng)濟體制相配合的橫縱網(wǎng)格制。但在現(xiàn)在，顯然單位制已經(jīng)或者正在瓦解，網(wǎng)格化的社會管理仍然存在但功能已經(jīng)弱化。那么我們的社會應當如何組織起來？肯定不是構建更加強有力的單位和人民團體，而是需要新的組織體制，也就是這十二字方針的核心點和定位詞： “自治”，自治的定語是 “依法”，也即法治，也即我們要形成的新的社會組織體制是法治秩序下社會自組織體系，這樣的體制怎樣形成，在我們國家關鍵就是處理好政社關系，這也就是政社要分開、權責要明確。

建設現(xiàn)代國家治理體系，意味著我們的社會組織體制要發(fā)生一種根本的轉型，從自上而下的單位制、人民團體制、橫縱網(wǎng)格制轉向自下而上的建立在公民自組織基礎上的自治秩序。從這個意義上說，社會組織是社會治理的基本單元。社會組織的作用也遠不只是具體的公益、環(huán)保、婚姻咨詢等等，而是為現(xiàn)代國家治理體系提供了實現(xiàn)的基礎和可能性。所以，回到對社會組織體制的理解，不是指民政部登記的五十萬家社會組織的管理體制，而是要把 “組織”理解為一個動詞，它代表的是一種自發(fā)秩序，代表的是社會的新的組織方式和組織體制。

記者：要培育社會組織，促進社會組織對公共事務的參與，也就是說社會組織在一部分公共事務的處理上是具有優(yōu)勢的，那么這種優(yōu)勢的機理是什么？

賈西津：社會組織可以提供一些公共服務，解決一些公共問題，這是對社會組織作用的淺層次理解。假如說一個社會組織照顧了一百個老人，又救助了一百個孩子，而這些事政府都能做，是不是社會組織就沒用了呢？不是的，社會組織之于公共事務，最根本的優(yōu)勢在于其自治本身的價值。自治意味著公民自我治理，自我負責的體系，由此引申出的是公民責任的問題，也就是公共事務究竟是誰的責任。假如是管制體制，所有公民都是被管理者，那么他只要沒被管住，他就是秩序的破壞者。在貓鼠游戲中，最牛的老鼠一定不是被貓抓住的老鼠，而是不被貓抓住、還能把貓溜得團團轉的老鼠。如果貓是管理者，老鼠是被管理者，那么老鼠發(fā)展的能力一定是逃避貓的管理、和貓對抗的能力。但在自治秩序中，每個人是被治理者，同時也是秩序的提供者，秩序的維持過程也是公民履行承諾的過程，是一個自律的過程。管制秩序中不可避免的是一抓就死，一放就亂的悖論，要建立一個活躍的秩序，既能放，能自由，又能維持秩序的體制，必須是自治秩序，讓每一個公民本身變成治理者同時也是責任人。所以在公共事務上政府管理和社會組織自治的根本區(qū)別在于，一個是管制秩序，一個是自發(fā)秩序，一個公民是被治理者，一個是治理的主體，只有在后者中，才存在公民責任，才能根本解決社會活力和社會秩序的矛盾。

記者：在公共事務中，社會組織自治是具有優(yōu)勢的，政府管理也是具有價值的，那么二者之間的邊界在哪？

賈西津：在這個問題上，法德的 “輔助原則”尤其值得我們借鑒。英美的政府和社會，尤其是美國，本身就是在自發(fā)秩序上生長出來的，國家只是自治體系的一個部分。但我們的國情完全不同，我們面臨著政社邊界界定的問題。所謂輔助原則，學術表述是：在特定公眾和組織無法自主實現(xiàn)某種目標時，高一層級的組織應該介入，但僅限于出于保護他們的目的；并且，高一層級社會團體或者政治組織只能處理那些低一層級的社會團體或者政治組織無法獨立處理，而高一層級的機構又能更好完成的事務。直白講就是社會治理的責任是自下而上分布的，也就是說，如果是個人能夠處理的事情，家庭就不要干預；家庭能處理的，社區(qū)和社會就不要管；社區(qū)社會能處理的，政府就不要管；基層能處理的，地方就不要干預；地方能處理的，中央就不要干預。只有當每下一個層級無法完成的，才能由上一個層級介入，而不是說政府能干的，就不需要社會了，而是反過來，如果社會也能干，就不需要政府了。上一級政府要輔助下一級政府實現(xiàn)自治，政府要幫助社會實現(xiàn)自治，社會要幫助個人在私領域實現(xiàn)自治。也就是上一個層級對下一個層級要起到輔助作用，也就是政府要當好社會的幫手和助手，其目的就是實現(xiàn)一個自治體系。

記者：社會不能完成的，才交由政府，比如捕盜，就需要由公民讓渡給警察當局，那么，什么樣的事務是需要向上讓渡的？

這取決于自治的能力，這并沒有一個客觀的邊界。當一個社會自治能力強時，它必須讓渡的就會少，社會自治能力弱，就會有更多的事務需要由政府去完成，這是變動的。所以也只有一個自治能力強的社會才能有一個有限的小政府。社會的自治能力也不會說有就有，它需要累積和發(fā)展，這也是治理能力建設的內容。

這其中很重要的是發(fā)展的方向，要發(fā)展自治能力首先是理念先行。沒有對海的渴望就不會造出船。如果社會沒有認知到自治的價值，沒有對自由的普遍渴望，仍然要求一個全能政府，那也就不可能發(fā)育出一個自治社會。

記者：社會組織的發(fā)展土壤是我們社會的自我組織和自我治理的能力和傳統(tǒng)，如何評價我們的這種傳統(tǒng)和能力？

賈西津：中國肯定有一個自治傳統(tǒng)存在的。吳鉤的 《中國的自由傳統(tǒng)》會很好的解答這個問題。秦以前，中國社會的自由度和活躍度是很高的。秦制是中國專制主義的巔峰，秦以后，皇權專制與社會自治之間的界限一直是波動中，社會的自治空間也不斷進退消長。在整體上，中國歷史中，以宗族血緣、宗教、儒家學術等為紐帶自治和自發(fā)結社的傳統(tǒng)一直是存在的，而且在很多時代比如漢唐宋，社會的自治空間還是很大的，社會的自治性也很強。

但中國的自治傳統(tǒng)與西方存在顯著的不同。首先是權利概念上的不同，中國傳統(tǒng)社會的自治空間，更多的是 “皇權不下縣”，其消長取決于專制權力留出來的空間大小。它不是西方式權利競爭建立的自治空間。中國社會的自治空間在有的時代是很大的，但再大也不是一個權利概念，它只是皇權之下流出來的一個空間。另一個是傳統(tǒng)中國社會基本是一個熟人社會，自治的紐帶主要是宗族血緣，再加上宗教，在公共空間，在陌生人社會中規(guī)則如何擴延出來，我們的累積是不足的。因為傳統(tǒng)中國社會基本上是一個家天下的社會，連國家也是家國同構的。

記者：我國當前社會組織發(fā)展趨勢如何？其發(fā)展障礙主要是什么？

賈西津：中國的現(xiàn)代社會組織發(fā)展最初是在民國初期，那是現(xiàn)代社會組織產(chǎn)生和快速發(fā)展的時期，但很快就被戰(zhàn)爭打斷。現(xiàn)代社會組織的第二次發(fā)展，就是在改革開放之后，這是幾十年前所未有的持續(xù)、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。

中國社會組織的發(fā)展障礙主要在制度上。首先是注冊管理體制，我們針對社會組織的管理體制目前仍然還是民政注冊登記和業(yè)務主管部門的雙重管理體制，十八大之后實現(xiàn)了四類組織 （行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類）的直接登記，但這只是政策層面的變化，社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位的管理注冊條例仍然還沒有變。另一個障礙是社會組織的稅制安排，比如美國大約有190萬的免稅組織，英國有19萬個免稅組織，大概幾百人口就有一個免稅組織，但我國注冊登記的社會組織只有50萬，免稅的大概只有幾萬個。也就是說中國社會財富和公共事業(yè)之間的橋梁還沒搭起來。所以我們國家社會組織的發(fā)展，一方面注冊登記的石頭還沒搬開，另一方面是經(jīng)濟的橋梁還沒搭起來。未來的發(fā)展趨勢主要就取決于制度安排的變化。事實上我們社會的自治意愿和經(jīng)濟能力都已經(jīng)累積很多，關鍵是制度瓶頸何時能夠打開。

記者：謝謝您。