WTO當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)及其解決之道

葉波+梁詠

WTO自1995年成立以來(lái)，將調(diào)整范圍從傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易擴(kuò)展到了服務(wù)貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，并且建立了具有強(qiáng)制管轄權(quán)的爭(zhēng)端解決機(jī)制，改正了關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期爭(zhēng)端解決機(jī)制軟弱無(wú)力的缺陷。毫無(wú)疑問(wèn)，WTO在促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展方面作出了顯著貢獻(xiàn)，但當(dāng)前WTO也面臨了若干挑戰(zhàn)或者說(shuō)困難，主要體現(xiàn)在決策程序、爭(zhēng)端解決機(jī)制、承諾方式等方面。我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)支持多邊體制，并積極通過(guò)雙邊、區(qū)域途徑倡導(dǎo)建立新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并通過(guò)包括WTO在內(nèi)的爭(zhēng)端解決機(jī)制明確現(xiàn)有規(guī)則，建立健全我國(guó)的貿(mào)易政策形成機(jī)制。

協(xié)商一致的決策程序存在缺陷

WTO采取了協(xié)商一致的決策機(jī)制，只要沒(méi)有成員正式反對(duì)，就可以通過(guò)相應(yīng)的決策。從決策機(jī)制的歷史發(fā)展角度而言，協(xié)商一致的決策機(jī)制第一次在決策過(guò)程中考慮到了所有成員的意見(jiàn)，并且試圖統(tǒng)籌兼顧，但協(xié)商一致的決策機(jī)制本身并沒(méi)有規(guī)定投票或者具體的決策規(guī)則。協(xié)商一致可以是一致同意，也可以是特定多數(shù)或者簡(jiǎn)單多數(shù)，例如在美國(guó)和墨西哥的第二次金槍魚(yú)案中，專(zhuān)家組、上訴機(jī)構(gòu)就認(rèn)為“協(xié)商一致”是指“有關(guān)利益方對(duì)實(shí)體問(wèn)題沒(méi)有持續(xù)的反對(duì)，也就是達(dá)成了基本的一致”。就此而言，協(xié)商一致的決策規(guī)則對(duì)個(gè)別WTO成員的否決權(quán)予以了嚴(yán)格限制。

在目前的WTO決策規(guī)則下，協(xié)商一致的決策規(guī)則試圖調(diào)和所有成員的利益，即便是在一個(gè)或者少數(shù)WTO成員反對(duì)的情況下，WTO機(jī)構(gòu)的主席仍然可以認(rèn)為滿(mǎn)足了協(xié)商一致的條件，但這也導(dǎo)致了以下結(jié)果：只要沒(méi)有成員正式反對(duì)就可以通過(guò)決策一方面使得決策變得更加容易，但由于為了使得協(xié)商一致，又必須在成員間進(jìn)行復(fù)雜的協(xié)調(diào)工作，這也導(dǎo)致了決策機(jī)制變得更加困難。嚴(yán)格地說(shuō)，協(xié)商一致的決策規(guī)則更適合WTO內(nèi)部的組織性事項(xiàng)，例如WTO開(kāi)始和結(jié)束談判、解釋條約條款的含義、豁免義務(wù)和新成員的加入等等。如果涉及締結(jié)新條約或者修改條約，WTO成員應(yīng)當(dāng)在簽署、批準(zhǔn)條約的情況下才受條約義務(wù)約束。具體而言，WTO可以通過(guò)協(xié)商一致的方式締結(jié)一個(gè)新協(xié)定，但只有成員簽署、批準(zhǔn)了協(xié)定，該協(xié)定才對(duì)成員生效，這樣做可以在一定程度上避免成員為了自身利益阻礙新協(xié)定通過(guò)，改變WTO目前決策效率低下的現(xiàn)實(shí)。例如在《貿(mào)易便利化協(xié)定》的通過(guò)問(wèn)題上，就由于印度將通過(guò)《貿(mào)易便利化協(xié)定》與食品安全問(wèn)題掛鉤，導(dǎo)致協(xié)定晚了4個(gè)月才在總理事會(huì)通過(guò)。

這當(dāng)然也與WTO是一個(gè)成員驅(qū)動(dòng)的國(guó)際組織有關(guān)，WTO成員在日內(nèi)瓦的官員們往往在市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題上進(jìn)行激烈的討價(jià)還價(jià)，要求對(duì)方開(kāi)放市場(chǎng)。但目前成員們都面臨比較大的國(guó)內(nèi)壓力，不可能在市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題上讓步過(guò)多，同時(shí)面臨了眾多的貿(mào)易議題，這都影響了談判的順利進(jìn)行。WTO應(yīng)當(dāng)在本組織和成員間展開(kāi)更多良性互動(dòng)，其中涉及的成員包括私人產(chǎn)業(yè)部門(mén)、消費(fèi)者組織，以及政府機(jī)構(gòu)，從而盡可能促成新貿(mào)易協(xié)定的締結(jié)和實(shí)施。在這方面的典型反例就是服務(wù)業(yè)談判，由于行業(yè)監(jiān)管者和政府機(jī)構(gòu)沒(méi)有參與談判，WTO內(nèi)的服務(wù)業(yè)談判進(jìn)展緩慢。

強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決機(jī)制未必適用于所有問(wèn)題

WTO成立于20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)的主流觀點(diǎn)傾向于采取法治方式規(guī)范國(guó)家間關(guān)系。作為一個(gè)規(guī)范國(guó)際貿(mào)易關(guān)系的國(guó)際組織，WTO也制定了一系列具有法律約束力的國(guó)際條約，并且通過(guò)強(qiáng)制性的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決貿(mào)易爭(zhēng)端，確保遵守規(guī)則?，F(xiàn)實(shí)卻與想法存在一定的差異，例如美國(guó)和歐盟就荷爾蒙牛肉的問(wèn)題在WTO提起了爭(zhēng)端解決機(jī)制，雖然歐盟敗訴，但仍然拒不執(zhí)行裁決。美國(guó)和歐盟間有關(guān)生物技術(shù)產(chǎn)品也就是轉(zhuǎn)基因作物的爭(zhēng)端也是類(lèi)似情形。這說(shuō)明，WTO成員之間的爭(zhēng)端有時(shí)并不是純粹的法律爭(zhēng)端，還涉及復(fù)雜的歷史、文化和政治因素，單純適用法律方法的效果未必很好。

在實(shí)踐中，WTO面臨的問(wèn)題可能僅僅只是需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，進(jìn)行政策微調(diào)即可，并不需要強(qiáng)制性的爭(zhēng)端解決機(jī)制。在這方面，WTO可以考慮締結(jié)一些不受爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)范的協(xié)定，或者制定些形式比較靈活的指導(dǎo)意見(jiàn)供WTO成員參考。國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐表明，軟法性質(zhì)的規(guī)則有時(shí)比具有法律約束力的規(guī)則效果更好，在當(dāng)前知識(shí)快速更新的時(shí)代，傳統(tǒng)的國(guó)際條約和強(qiáng)制性的爭(zhēng)端解決機(jī)制未必合適。WTO在這方面已經(jīng)有一定的實(shí)踐，例如技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會(huì)通過(guò)的《發(fā)展國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的原則》就屬于專(zhuān)業(yè)委員會(huì)制定的指導(dǎo)意見(jiàn)，WTO成員加入工作組報(bào)告中沒(méi)有法律約束力的條款也是同樣的情形。雖然違反了上述規(guī)則不可以訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，但WTO的專(zhuān)家組、上訴機(jī)構(gòu)都援引上述規(guī)則來(lái)解釋條約條款，起到了澄清或者闡明WTO協(xié)定的作用，在WTO的貿(mào)易政策審議機(jī)制中也時(shí)常援引上述規(guī)則，可見(jiàn)指導(dǎo)意見(jiàn)或者說(shuō)原則等軟法性質(zhì)的規(guī)則在WTO法律體系內(nèi)的作用。

一攬子承諾不能適應(yīng)WTO的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)

到目前為止，WTO總的來(lái)說(shuō)采取了一攬子承諾的方式，烏拉圭回合以及多哈回合期間，WTO的談判專(zhuān)家們采取了“或者全部成功，或者全部失敗”的談判規(guī)則，這主要是針對(duì)談判結(jié)果而言的，而不是涉及WTO成員所適用的法律規(guī)則，于是所有WTO成員都適用和遵守相同的規(guī)則。雖然烏拉圭回合期間締結(jié)的協(xié)定對(duì)所有WTO成員具有法律約束力，但實(shí)際上，很多規(guī)則或者說(shuō)減讓僅僅對(duì)個(gè)別成員有效，例如減少承諾、加入議定書(shū)、特殊和差別待遇，以及WTO義務(wù)的豁免條款等。這當(dāng)然確保了法律規(guī)則的統(tǒng)一，但也導(dǎo)致了在WTO體系內(nèi)越來(lái)越難以達(dá)成新協(xié)定。

對(duì)此，WTO成員一方面轉(zhuǎn)而采取了簽訂自貿(mào)協(xié)定的做法，諸如《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》涉及了保護(hù)環(huán)境、投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制、國(guó)有企業(yè)等新議題，這當(dāng)然在參加方間實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易、投資自由化，一定程度上影響了多邊貿(mào)易體制;另一方面，在WTO內(nèi)部也在進(jìn)行《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)定》、《政府采購(gòu)協(xié)定》，以及《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》的談判，并且也取得了一定進(jìn)展。以我國(guó)為例，我國(guó)2014年12月提交了加入《政府采購(gòu)協(xié)定》第6份出價(jià)，首次將大學(xué)、醫(yī)院等事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)列為采購(gòu)實(shí)體。有一點(diǎn)需要說(shuō)明，WTO的爭(zhēng)端解決實(shí)踐并不認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是公共機(jī)構(gòu)，而是將國(guó)有商業(yè)銀行認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)，《政府采購(gòu)協(xié)定》傳統(tǒng)上調(diào)整中央政府、地方政府和其他實(shí)體的采購(gòu)活動(dòng)，將國(guó)有企業(yè)列為采購(gòu)主體當(dāng)然滿(mǎn)足了協(xié)定參加方的要求，但卻更容易將國(guó)有企業(yè)認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，上述WTO成員在區(qū)域和多邊體制的做法都符合自身利益，WTO也可以適時(shí)改進(jìn)。

由于WTO目前成員越來(lái)越多，隨著2014年6月也門(mén)的加入，WTO已經(jīng)擁有了160個(gè)成員。在眾多的成員中，既有美歐等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)成員，也有中國(guó)、俄羅斯等新興市場(chǎng)成員，還有眾多發(fā)展中成員。由于成員們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r也存在很大差異，似乎沒(méi)有必要要求所有WTO的協(xié)定都對(duì)所有成員生效，可以多締結(jié)些WTO體制內(nèi)的諸邊協(xié)定，以便符合成員們的具體情況。對(duì)《政府采購(gòu)協(xié)定》的修改以及參加方在政府采購(gòu)領(lǐng)域的出價(jià)實(shí)踐表明，成員們可以在一個(gè)特定領(lǐng)域內(nèi)達(dá)成一致，而沒(méi)有必要一定要跨產(chǎn)業(yè)、跨協(xié)定間討價(jià)還價(jià)。目前多哈回合的冗長(zhǎng)談判和停滯不前說(shuō)明，在眾多成員間達(dá)成一致其實(shí)很困難，那還不如先易后難，逐步推進(jìn)WTO體制內(nèi)的自由化進(jìn)程?？傊?，似乎可以考慮改變目前一攬子承諾的做法。

對(duì)發(fā)展中成員的特殊和差別待遇有待落實(shí)

目前WTO體制內(nèi)談判面臨的一個(gè)主要問(wèn)題就是發(fā)展中成員要求特殊和差別待遇。由于發(fā)展中成員的資格是自己認(rèn)定的，超過(guò)80%的WTO成員都認(rèn)為自己是發(fā)展中成員。自從WTO建立以來(lái)，貿(mào)易自由化一方面促進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但成員之間的差異也越來(lái)越大，即便在發(fā)展中成員中也可以分為以“金磚國(guó)家”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體和一般發(fā)展中成員。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，合適的做法就是盡可能減少發(fā)展中國(guó)家在WTO內(nèi)的承諾，保持發(fā)展中成員的地位，奉行“大象隱藏于樹(shù)后”的政策;對(duì)于一般發(fā)展中成員來(lái)說(shuō)，這些成員非常不希望發(fā)展中成員集團(tuán)破裂，因?yàn)檫@會(huì)削弱發(fā)展中集團(tuán)成員的議價(jià)能力。由于WTO成員間存在很大的差異，應(yīng)當(dāng)考慮到上述現(xiàn)實(shí)要求在成員間公平地分擔(dān)責(zé)任。其實(shí)，聯(lián)合國(guó)有關(guān)氣候變化的談判其實(shí)也是相似的情況，各國(guó)都應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的具體現(xiàn)實(shí)做出減排承諾。在這方面，WTO已經(jīng)有了比較成功的實(shí)踐，例如貿(mào)易便利化、非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的談判就比較好地考慮到了不同成員的差異，《政府采購(gòu)協(xié)定》的修改也比較好地貫徹了對(duì)發(fā)展中成員的特殊和差別待遇。上述領(lǐng)域的談判都沒(méi)有將發(fā)展中成員歸為一類(lèi)，而是考慮到了不同成員的現(xiàn)實(shí)做出了不同安排。WTO體制內(nèi)未來(lái)的談判將越來(lái)越多地結(jié)合特定議題、不同成員的需求，以及成員的能力展開(kāi)。

WTO于1995年成立，目前已經(jīng)持續(xù)存在了20年。這20年間經(jīng)歷了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的一枝獨(dú)秀以及中國(guó)的崛起。我國(guó)在入世之初雖然是世界重要經(jīng)濟(jì)體，但卻遠(yuǎn)沒(méi)有今天的重要性。2014年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)了10萬(wàn)億美元，成為世界上第二個(gè)經(jīng)濟(jì)總量超10萬(wàn)億美元的國(guó)家。雖然有“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”條款的約束，我國(guó)依然是WTO體制的明顯受益者。在未來(lái)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)支持以WTO為代表的多邊體制，推動(dòng)WTO體制貿(mào)易議題的談判，例如擴(kuò)大《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)定》的調(diào)整范圍，積極加入《政府采購(gòu)協(xié)定》，這主要是由于多邊體制雖然目前面臨了一些困難，但畢竟成員眾多，影響巨大，在其中達(dá)成議題的收獲也更多些。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)自貿(mào)協(xié)定談判，爭(zhēng)取在其中形成和發(fā)展新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)將其引入到多邊體制中。

就此而言，我國(guó)貿(mào)易政策的形成和發(fā)展可以采取兩種方式，一是在雙邊、區(qū)域和多邊體制中形成新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，由于我國(guó)已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，比較容易在雙邊、區(qū)域場(chǎng)所推行自己的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，美歐畢竟還是多邊體制的主導(dǎo)者;二是通過(guò)WTO、投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制明確現(xiàn)有規(guī)則，例如我國(guó)當(dāng)前就美國(guó)對(duì)我國(guó)產(chǎn)品同時(shí)進(jìn)行反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼調(diào)查的做法在WTO數(shù)次提起了爭(zhēng)端解決機(jī)制，而專(zhuān)家組、上訴機(jī)構(gòu)裁決也在很大程度上澄清了現(xiàn)有規(guī)則的不明確之處，比較好地維護(hù)了我國(guó)利益。總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序?qū)ξ覈?guó)是有利的，而且我國(guó)過(guò)去也比較好地利用和遵守了國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。在未來(lái)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)一方面遵守目前的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，同時(shí)努力發(fā)出自己的聲音。（作者葉波，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO研究教育學(xué)院副教授，上海高校智庫(kù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理與中國(guó)改革開(kāi)放聯(lián)合研究中心研究員;梁詠，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副教授。本文受上海市教育委員會(huì)2014年科研創(chuàng)新項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)體貿(mào)易政策變化研究：以自貿(mào)協(xié)定為視角”、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)“085工程”科學(xué)研究項(xiàng)目“WTO爭(zhēng)端解決條約解釋的若干問(wèn)題研究”、2013年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下中國(guó)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的實(shí)證研究及對(duì)策”資助）

編輯|趙麗芳 ?lifang.zhao@wtoguide.net